Текст книги "Правовой режим воздушного пространства. Аэронавигация и безопасность. Монография"

2.2. Правовой режим воздушного пространства Российской Федерации

Российский (как и ранее советский) национальный правовой режим воздушного пространства не подвергался всестороннему и целенаправленному исследованию. В трудах отечественных ученых (В. Д. Бордунова, А. Н. Верещетина, Ю. М. Колосова, М. Н. Копылова, А. И. Котова, Ю. Н. Малеева, В. П. Серегина и др.), посвященных в основном вопросам международного воздушного права, советский, а затем российский правовой режим воздушного пространства рассматривался лишь фрагментарно.

В целях изучения в дальнейшем влияния международного права на установление правового режима воздушного пространства России необходимо проанализировать российское воздушное законодательство и другие нормативные правовые акты РФ, участвующие в формировании этого режима.

Российский национальный режим воздушного пространства устанавливается в соответствии с Конституцией РФ, законами и иными правовыми актами РФ, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. При этом часть 4 ст. 15 Конституции РФ устанавливает приоритет правил международных договоров по отношению к правилам российских законов. В то же время данная часть не устанавливает такого приоритета по отношению к положениям самой Конституции. Конституция РФ (ст. 4) устанавливает суверенитет в отношении всей территории страны, т. е. верховенство, единство и независимость российской государственной власти, которой принадлежит исключительное право принимать общеобязательные нормативные акты, регулирующие отношения на всей территории Российской Федерации. Статья 67 Конституции РФ определяет территорию Российской Федерации как совокупность территорий ее субъектов, внутренних вод и территориального моря, а также воздушного пространства над ними. Статьи 67 (часть 2) Конституции РФ также распространяет в соответствии с нормами международного права суверенные права и юрисдикцию российской государственной власти за пределы территории Российской Федерации на ее континентальный шельф и исключительную экономическую зону.

Правовой режим суверенного воздушного пространства РФ устанавливает воздушное законодательство РФ, определяемое ст. 2 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее – ВК РФ)^[108]. Данная статья к этому законодательству относит Воздушный кодекс РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, Федеральные правила использования воздушного пространства, Федеральные авиационные правила, а также принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ.

К основным актам воздушного законодательства и иным нормативным актам, устанавливающим правовой режим воздушного пространства РФ, относятся:

1. Законы РФ: Воздушный кодекс РФ, Закон о Государственной границе^[109], Закон о противодействии терроризму.

2. Указы Президента РФ, определяющие на основании п. «т» ст. 71 и ст. 112 Конституции РФ структуру федеральных органов исполнительной власти, в том числе органов, уполномоченных в области использования воздушного пространства и контроля за порядком использования воздушного пространства, а также акты Президента РФ, утверждающие положения о некоторых федеральных органах исполнительной власти (например, Положение о Минобороне России, Положение о ФСБ и др.).

3. Нормативные акты Правительства РФ: Федеральные правила использования воздушного пространства (далее – ФП ИВП) РФ, Положение о единой системе организации воздушного движения (далее – ЕС Ор ВД), Положение о Минтрансе России.

Единственным нормативным правовым актом, устанавливающим порядок использования воздушного пространства, утвержденным на уровне федеральных органов исполнительной власти, являются Федеральные авиационные правила полетов в воздушном пространстве РФ» (далее – ФАПП)^[110].

По мнению многих ученых и специалистов, к воздушному законодательству можно отнести только акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства, т. е. нормы воздушного права. Например, И. С. Перетерский обоснованно утверждал это еще в 1923 г.^[111] Такого же мнения придерживались М. Амброзини^[112] и В. Лемуан^[113].

Воздушный кодекс РФ определяет структуру построения норм, которые служат основой формирования указанного правового режима воздушного пространства. Эта структура формируется на основании глав и статей ВК РФ, содержащих нормы воздушного права, т. е. нормы, которые регулируют отношения, возникающие в связи с использованием воздушного пространства. Учитывая, что ВК РФ содержит большое количество отсылочных норм в интересующей нас области, представляется целесообразным рассматривать его положения совместно с соответствующими подзаконными нормативными актам. Прежде всего такие нормы размещаются в главе II этого Кодекса – «Государственное регулирование использования воздушного пространства». Глава II устанавливает перечень видов деятельности, связанных с использованием воздушного пространства, и деятельности, которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения, а также определяет круг лиц, которые относятся к пользователям воздушного пространства (ст. 11). К таким видам деятельности законодатель относит полеты воздушных судов, ракет, других летательных аппаратов и иных материальных объектов, строительство высотных сооружений, взрывные работы, а также любую деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, и т. п. Это ключевое положение дало возможность в дальнейшем осуществлять правовое регулирование использования воздушного пространства не только для полетов воздушных судов, но и для иной перечисленной выше деятельности. Важным также представляется определение в законе круга лиц, относящихся к пользователям воздушного пространства.

Воздушный кодекс РФ определяет, что государственное регулирование использования воздушного пространства единолично осуществляет один федеральный орган исполнительной власти (ст. 12). Это очень важное установление, так как до 4 декабря 2007 г. ВК РФ^[114] предусматривалось, что такое регулирование в России осуществляют два федеральных органа исполнительной власти (Минобороны и Минтранс), что неизбежно приводило к спорам о том, «кто в небе хозяин».

Статья 13 ВК РФ предоставляет право на преимущественное использование воздушного пространства в соответствии с государственными приоритетами в зависимости от важности и срочности предстоящей деятельности в воздушном пространстве при возникновении потребностей в такой деятельности одновременно двух или более пользователей воздушного пространства.

Основу российского правового режима воздушного пространства составляет организация использования воздушного пространства, регламентированная ст. 14 ВК, которая устанавливает перечень необходимых действий, обеспечивающих безопасное, экономичное и регулярное воздушное движение, а также другую деятельность в воздушном пространстве. «Организация использования воздушного пространства включает в себя:

1) установление структуры и классификации воздушного пространства;

2) планирование и координирование использования воздушного пространства в соответствии с государственными приоритетами, установленными статьей 13 ВК;

3) обеспечение разрешительного или уведомительного порядка использования воздушного пространства;

4) организацию воздушного движения, представляющую собой:

– обслуживание (управление) воздушного движения;

– организацию потоков воздушного движения;

– организацию воздушного пространства в целях обеспечения обслуживания (управления) воздушного движения и организации потоков воздушного движения;

5) контроль за соблюдением федеральных правил использования воздушного пространства».

Для более полного понимания процесса формирования правового режима воздушного пространства целесообразно рассмотреть каждое перечисленное выше действие.

Структура воздушного пространства в соответствии со ст. 15 ВК включает «зоны, районы и маршруты обслуживания воздушного движения (воздушные трассы, местные воздушные линии и тому подобное), районы аэродромов и аэроузлов, специальные зоны и маршруты полетов воздушных судов, запретные зоны, опасные зоны (районы полигонов, взрывных работ и тому подобное), зоны ограничений полетов воздушных судов и другие установленные для осуществления деятельности в воздушном пространстве элементы структуры воздушного пространства. Структура воздушного пространства утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации».

Структура воздушного пространства представляет собой совокупность ограниченных в вертикальном и горизонтальных плоскостях элементов воздушного пространства, предназначенных для осуществления в дальнейшем деятельности, связанной с использованием воздушного пространства, т. е. каждый элемент структуры воздушного пространства имеет свое функциональное предназначение.

Основными элементами структуры воздушного пространства являются зоны и районы ЕС ОрВД. В соответствии с п. 5.2 и 53.8 Положения о Минтрансе России^[115] такое право было предоставлено этому министерству. Районы ЕС ОрВД, расположенные за пределами воздушного пространства Российской Федерации, устанавливаются в соответствии с международными договорами Российской Федерации (как правило, многосторонними) в порядке, определяемом п. 2.1.2 приложения 11 к Чикагской конвенции 1944 г., и публикуются в Европейском и Азиатском аэронавигационных планах ИКАО.

Маршруты обслуживания воздушного движения (воздушные трассы, местные воздушные линии и т. п.) устанавливаются Минтрансом России прежде всего с целью выполнения регулярных пассажирских и грузовых воздушных перевозок с учетом интересов всех пользователей воздушного пространства.

Районы аэродромов и аэроузлов устанавливаются для наиболее эффективного и безопасного выполнения регулярных полетов, прежде всего государственных и экспериментальных воздушных судов. Размеры и конфигурация воздушного пространства, выделяемого для района аэродромов, зависят от типов воздушных судов, постоянно базирующихся на этом аэродроме, и их назначения. Районы аэродромов, на которых организация и обслуживание воздушного движения (управление полетами) требует взаимного согласования и координации, могут объединяться в аэроузлы.

Специальные зоны полетов устанавливаются в соответствии с ФП ИВП^[116] для выполнения отдельных видов полетов (отработка техники пилотирования, испытания авиационной техники, полеты на малых и предельно малых высотах, на скоростях, превышающих скорость звука, на дозаправку топливом в воздухе).

Специальные маршруты полетов устанавливаются в соответствии с ФП ИВП для выполнения полетов вне воздушных трасс и местных воздушных линий с таким расчетом, чтобы такие полеты производились на безопасном удалении от других элементов структуры воздушного пространства и других маршрутов полетов.

Запретные зоны и зоны ограничений устанавливаются, как правило, для обеспечения безопасности и (или) нормального функционирования объектов, расположенных на земле (под землей), от возможного вредного воздействия авиационной и иной деятельности, связанной с использованием воздушного пространства. В соответствии с ФП ИВП использование воздушного пространства в запретных зонах и зонах ограничений запрещено или ограничено, за исключением: использования воздушного пространства организациями, в интересах которых установлены такие зоны; полетов на перехват воздушных судов-нарушителей, а также выполнения других оперативных заданий в интересах государства; с целью проведения поисково-спасательных работ и работ по оказанию помощи при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Данные о запретных зонах и зонах ограничений публикуются в документах аэронавигационной информации.

Статья 15 ВК РФ и ФП ИВП связывает понятие «опасные зоны» с районами полигонов, взрывных работ и тому подобное. Опасные зоны якобы устанавливаются для обеспечения безопасного использования воздушного пространства в районах стрельб, пуска и падения ракет, а также их отдельных частей. В действительности же «опасные зоны» не устанавливаются, а объявляются в международном воздушном пространстве. Ранее мы уже упоминали, что ст. 87 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5) определяет принцип свободы полетов и судоходства за пределами суверенных территорий государств. Ни одно из государств не имеет права запретить или ограничить для других государств какую-либо деятельность, связанную с использованием воздушного пространства над открытым морем. На практике же государства, осуществляя опасную деятельность в воздушном пространстве над открытым морем, заблаговременно извещают об этом другие государства путем опубликования «опасных зон» для полетов через службы аэронавигационной информации. Для осуществления же опасной деятельности, такой как стрельбы, пуски ракет, взрывные работы и т. п., в суверенном воздушном пространстве государство обязано в соответствии со ст. 17 ВК РФ запретить или ограничить другую деятельность в этом воздушном пространстве, а не предупреждать об опасности.

Планирование и координация использования воздушного пространства представляет собой комплекс мероприятий, связанных с организацией использования воздушного пространства путем распределения и перераспределения воздушного пространства по месту, времени и высоте.

Текущее планирование использования воздушного пространства – это деятельность, осуществляемая в процессе непосредственно использования воздушного пространства и обслуживания (управления) воздушного движения, направленная на перераспределение воздушного пространства в зависимости от воздушной, метеорологической, аэронавигационной обстановки и в соответствии с государственными приоритетами использования воздушного пространства.

Планирование и координацию использования воздушного пространства осуществляет Единая система организации воздушного движения на основании предоставленных в органы этой системы заявок, графиков или расписаний пользователями воздушного пространства. На основании этих документов указанным пользователям выделяются объемы воздушного пространства, необходимые для осуществления той или иной деятельности (планирование. – А. Т.). При необходимости в экстренной ситуации, например в случае перехвата воздушных судов-нарушителей, выделенные объемы воздушного пространства могут перераспределяться между пользователями (координирование. – А. Т.).

Статья 16 ВК РФ устанавливает разрешительный и уведомительный порядок использования воздушного пространства в соответствии с его структурой и классификацией. Данная статья, несомненно, подразумевает диспетчерские разрешения и уведомления, так как административные разрешения на использование воздушного пространства приобретаются одновременно с получением статуса пользователя воздушного пространства. Диспетчерские разрешения выдаются после планирования использования воздушного пространства, в результате которого будет установлено, что выделенные объемы воздушного пространства обеспечивают безопасное одновременное осуществление в них той или иной деятельности.

Уведомительный порядок использования воздушного пространства, т. е. порядок, не требующий подачи заявок, планирования и получения разрешений на использование воздушного пространства, применяется в экстремальных ситуациях, таких как отражение воздушного нападения, предотвращение и прекращение нарушений государственной границы РФ или вооруженного вторжения на территорию РФ; оказание помощи при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера; предотвращение и прекращение нарушений порядка использования воздушного пространства; поиск и эвакуация космических аппаратов и их экипажей. Перечень указанных ситуаций установлен ст. 13 (п. 2 подп. 1–4) ВК РФ.

В соответствии с ФП ИВП^[117] уведомительный порядок использования воздушного пространства также может применяться в воздушном пространстве класса G, как правило, при выполнении полетов ниже нижнего эшелона воздушных судов, принадлежащих частным лицам для удовлетворения их личных потребностей. В большинстве развитых стран мира уведомительный порядок использования воздушного пространства для полетов воздушных судов ниже нижнего эшелона действует уже не одно десятилетие (например, в ФРГ)^[118]. Такие районы и зоны указываются в документах (на картах) аэронавигационной информации.

Неотъемлемой частью правового режима воздушного пространства РФ являются нормы, регламентирующие порядок запрещения или ограничения использования воздушного пространства.

Запрещение или ограничение использования воздушного пространства РФ осуществляется на основании ст. 17 ВК РФ.

Запрещения и ограничения использования воздушного пространства могут носить постоянный или временный характер. Постоянное запрещение или ограничение использования воздушного пространства осуществляется путем установления запретных зон и зон ограничения как элементов структуры воздушного пространства в соответствии со ст. 15 ВК РФ и ФП ИВП.

Временные запрещения или ограничения применяются при планировании и координировании использования воздушного пространства путем установления центрами ЕС ОрВД временных или местных режимов, а также кратковременных ограничений. Установление временных, местных режимов и кратковременных ограничений производится в соответствии с государственными приоритетами, предусмотренными ст. 13 ВК.

Контроль за соблюдением порядка использования воздушного пространства осуществляется в соответствии со ст. 18 ВК РФ и ФП ИВП^[119]. Этот контроль осуществляется с целью недопущения и (или) прекращения случаев, указанных в ФП ИВП и отнесенных к нарушениям порядка использования воздушного пространства РФ. К таким нарушениям в частности относятся: использование воздушного пространства без заявки (расписания, графика), без уведомления органов ЕС ОрВД, за исключением случаев, указанных в п. 1–4 ст. 13 ВК РФ; несоблюдение условий использования воздушного пространства, установленных органами ЕС ОрВД; невыполнение команд органов управления полетами и команд воздушного судна-перехватчика; несоблюдение правил пересечения Государственной границы Российской Федерации; несоблюдение воздушным судном правил вертикального, продольного и бокового эшелонирования; несанкционированное органами ОВД (управления полетами) отклонение воздушного судна за пределы воздушной трассы, местной воздушной линии или маршрута, за исключением случаев, угрожающих безопасности полетов.

Норма п. 2 ст. 18 ВК РФ устанавливает обязанность указанных выше органов принимать меры по предотвращению и (или) прекращению нарушений правового режима воздушного пространства. В частности, такие меры предусмотрены ФП ИВП, в соответствии с которым и органы ВВС и ПВО при выявлении нарушения объявляют сигнал «Режим», который доводится до органов ЕС ОрВД, пользователя воздушного пространства, допустившего нарушение, и воздушного судна-нарушителя. В случае невыполнения пользователем воздушного пространства требования органа ОВД (управления полетами) о прекращении нарушения, связанного с полетом воздушного судна, в воздух поднимаются дежурные самолеты (вертолеты) ВВС и ПВО, которые принуждают воздушное судно-нарушитель осуществить посадку на ближайшем аэродроме (площадке).

Принуждение к посадке воздушных судов-нарушителей осуществляется с использованием международных сигналов, указанных в приложении 2 Чикагской конвенции 1944 г. и включенных без изменений в приложение 7 к ФАПП^[120].

Следует обратить особое внимание на случаи нарушений воздушного и иного законодательства Российской Федерации, связанных с использованием воздушных судов, которые порождают возможность, а порой и необходимость применения оружия и боевой техники. В отношении воздушных судов-нарушителей Государственной границы Российской Федерации действуют правила, предусмотренные ст. 35 Закона о Государственной границе. Другим законом, предусматривающим возможность применения оружия и боевой техники в отношении воздушных судов, является Закон о противодействии терроризму, ст. 7 (далее рассмотрим подробнее. – А. Т.).

Все вышерассмотренные положения ВК РФ относятся к формированию, назовем его «общего правового режима воздушного пространства», т. е. к нормам, регулирующим использование воздушного пространства при осуществлении в нем любой деятельности (полеты воздушных судов и ракет, стрельбы, взрывные работы и др.). Для выполнения же полетов воздушных судов, кроме того, необходимо дополнительное, специальное для этих целей правовое регулирование. Нормы, регламентирующие порядок организации и производства полетов воздушных судов, в основном содержатся в главе Х ВК РФ.

Глава XI ВК РФ устанавливает правила выполнения международных полетов воздушных судов и поэтому имеет особый интерес для целей настоящего исследования. Во-первых, эта глава определяет понятие международного полета (п. 1 ст. 79): «полет воздушного судна в воздушном пространстве более чем одного государства»; во-вторых, – устанавливает правовую основу международных полетов в воздушном пространстве РФ (п. 2 ст. 79): «международные полеты воздушных судов в воздушном пространстве Российской Федерации выполняются в соответствии с законодательством Российской Федерации, общепринятыми (по-видимому, общепризнанными. – А. Т.) принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации». В-третьих, устанавливает разрешительный порядок выполнения международных полетов (п. 4 ст. 79): «международные полеты воздушных судов выполняются на основе международных договоров Российской Федерации или разовых разрешений, выдаваемых в порядке, установленном Правительством Российской Федерации». Важным фактом является признание общепризнанных (а не «общепринятых». – А. Т.) норм международного права в качестве основы для нормативного регулирования производства полетов воздушных судов. Воздушные кодексы Союза ССР таких положений не содержали.

Для практической реализации норм глав X и XI и применения их установлений в ходе непосредственной организации и производства полетов воздушных судов независимо от их государственной принадлежности и принадлежности к видам авиации совместным решением Минтранса России, Минобороны России и Минпромторга России (правопреемник Минавиапрома СССР) утверждаются Федеральные авиационные правила полетов^[121].

К другим федеральным законам, содержащим нормы, устанавливающие правовой режим воздушного пространства, относится прежде всего Закон о Государственной границе^[122]. Данный Закон, в частности, регламентирует порядок влета (вылета) воздушных судов в воздушное пространство РФ, в том числе при вынужденном пересечении госграницы в силу чрезвычайных обстоятельств, а также определяет перечень таких обстоятельств и действия командиров воздушных судов и органов ОВД по обеспечению безопасности воздушного движения в этих обстоятельствах. Кроме того, Закон о Государственной границе устанавливает полномочия Войск противоздушной обороны (далее – ПВО) при защите воздушной государственной границы (ст. 31). Эта статья обязывает Войска ПВО оказывать «содействие воздушным судам, незаконно пересекшим Государственную границу, в случаях форс-мажорных обстоятельств или непреднамеренных действий экипажей этих судов посредством восстановления их ориентировки, вывода на аэродром посадки на территории Российской Федерации или за пределы Российской Федерации». Та же статья предоставляет Войскам ПВО право:

«1) использовать имеющиеся у них средства для опознавания воздушных судов в воздушном пространстве Российской Федерации и воздушном пространстве за пределами территориального моря Российской Федерации до границ иностранного государства при возникновении угрозы незаконного пересечения или при незаконном пересечении Государственной границы;

2) в необходимых случаях привлекать силы и средства других видов Вооруженных Сил Российской Федерации, государственных органов для выяснения обстановки в воздушном пространстве и принятия мер по предупреждению и прекращению незаконного пересечения Государственной границы в воздушном пространстве;

3) полностью запрещать и ограничивать полеты воздушных судов в отдельных районах воздушного пространства Российской Федерации при возникновении угрозы незаконного пересечения или при незаконном пересечении Государственной границы в воздушном пространстве».

Особого внимания заслуживает ст. 35 рассматриваемого Закона, устанавливающая порядок применения оружия и боевой техники при защите воздушной границы РФ. Эта статья предусматривает возможность применения оружия и боевой техники при отражении вооруженного вторжения в воздушное пространство РФ, для предотвращения угона воздушных судов за границу, в ответ на применение силы воздушными судами-нарушителями, а также в случаях, когда прекращение нарушения не может быть осуществлено другими средствами. Вместе с тем данная статья обязывает, чтобы применению оружия и боевой техники предшествовало ясно выраженное предупреждение о намерении их применить, включая предупредительные выстрелы. Наряду с этим статья запрещает применять оружие и боевую технику в отношении воздушных судов с пассажирами на борту (видимо, такое запрещение распространяется только на гражданские воздушные суда коммерческой авиации. – А. Т.)

Другим федеральным законом, содержащим нормы, устанавливающие режим воздушного пространства, является Закон о противодействии терроризму^[123]. Так, п. 2 ст. 7 этого Закона предоставляет право применять оружие и боевую технику против воздушного судна, в случае если оно не подчиняется требованиям о посадке и существует реальная опасность гибели людей либо наступления экологической катастрофы. Норма п. 3 ст. 7 данного Закона устанавливает, что в случае, «если имеется достоверная информация о возможности использования воздушного судна для совершения террористического акта или о захвате воздушного судна и при этом были исчерпаны все обусловленные сложившимися обстоятельствами меры, необходимые для его посадки, и существует реальная опасность гибели людей либо наступления экологической катастрофы, Вооруженные Силы Российской Федерации применяют оружие и боевую технику для пресечения полета указанного воздушного судна путем его уничтожения».

Значительный интерес представляют положения ст. 8 Федерального закона «О противодействии терроризму», предусматривающие возможность применения оружия и боевой техники ВС РФ в целях устранения угрозы террористического акта на континентальном шельфе Российской Федерации (т. е. за пределами территориального моря РФ), в отношении плавательных средств (морские суда и корабли), в том числе с использованием летательных аппаратов. По-видимому, имеются в виду построенные на континентальном шельфе искусственные острова, установки и сооружения. Можно предположить, что законодатель, принимая нормы ст. 8 данного Закона, основывался на положениях части VI Конвенции ООН по морскому праву, устанавливающих суверенные права прибрежных государств над континентальным шельфом. Тем не менее эти основания требуют детального анализа с учетом общепризнанных принципов и норм международного права и прежде всего положений, изложенных в Уставе Организации Объединенных Наций.

Участие Вооруженных Сил Российской Федерации (ВС РФ) в противодействии терроризму вытекает из их полномочий, предоставленных Федеральным законом «Об обороне»^[124] (ст. 16) и из Военной доктрины Российской Федерации^[125], которая определяет одну из форм применения ВС РФ при контртеррористических операциях.

На формирование правового режима воздушного пространства РФ оказывают влияние некоторые законы в сфере экологии. Нормы этих законов содержат запретительные и ограничительные положения для полетов воздушных судов над определенными районами страны, где происходит массовая миграция птиц, располагаются лежбища редких животных и т. п.