Текст книги "Правовое регулирование природоресурсных платежей"

4. Природоресурсные платежи в законодательстве государств – членов Евразийского экономического союза [7]7
  См. подробнее: Ялбулганов А.А. Понятие и система природоресурсных платежей в Российской Федерации и в других государствах ЕАЭС // Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2016. № 1. С. 37–53; Ялбулганов А.А. Правовое регулирование платежей за загрязнение окружающей природной среды в государствах Евразийского экономического союза // Реформы и право. 2015. № 4. С. 82–87; Ялбулганов А.А. Налогообложение природопользования: унификация законодательства государств – участников ЕАЭС // Публично-правовые исследования: электрон. журн. 2017. № 1. С. 46–60.


[Закрыть]

Законодательство государств ЕАЭС не содержит определения понятия природоресурсных платежей. В правовой и судебной доктрине применяются различные термины для определения обязательных платежей, взимаемых за использование природных ресурсов, всех полезных свойств природных объектов и минеральных ресурсов, в том числе при добыче полезных ископаемых, сбросе вредных веществ в атмосферу, в водные объекты, захоронении отходов производства и потребления. Однако во всех государствах ЕАЭС в системе обязательных публичных платежей закреплены природоресурсные платежи в виде налогов или неналоговых платежей. Установлены они налоговыми законами или же подзаконными нормативными правовыми актами[8]8
  В Кыргызской Республике природоресурсные налоги представлены одним общегосударственным налогом (налог за пользование недрами) и одним местным налогом (земельный налог). Налоги за пользование недрами включают: 1) бонусы – разовые платежи за право пользования недрами с целью геологического изучения и разработки месторождений полезных ископаемых; 2) роялти – текущие платежи за пользование недрами с целью разработки. Объектом налогообложения земельным налогом является право собственности, временного владения и пользования на сельскохозяйственные угодья и земли. Налогообложению подлежат сельскохозяйственные угодья и земли: 1) населенных пунктов; 2) промышленности, транспорта, связи, иного назначения, включая земли оборонного назначения; 3) природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; 4) лесного фонда; 5) водного фонда; 6) запаса. [Электронный ресурс] // URL: http://online.adviser. kg (дата обращения: 27.03.2016).


[Закрыть].

Вопросы правового регулирования природоресурсных платежей приобретают особую актуальность во всех государствах ЕАЭС с учетом высокой доли сырьевых доходов. Данное обстоятельство подтверждает необходимость и своевременность изучения природоресурсных платежей как комплексного правового института. Российская доктрина оказывает существенное влияние на оценку места и правовой природы природоресурсных платежей в ЕАЭС. В России природоресурсные платежи как комплексный правовой институт был сформирован еще в начале 2000-х годов, система платежей имеет сложную структуру и продолжает расширяться вне системы налогов и сборов.

Одной из причин актуальности вопросов правового регулирования природоресурсных платежей во всех государствах ЕАЭС является осознание важности природных ресурсов как для экономики государства, так и для состояния окружающей природной среды.

В Республике Беларусь сохраняется закрепленная в законодательстве система общего и специального природопользования, что было характерно и для России в недалеком прошлом. Правовое регулирование природоресурсных платежей в Республике Беларусь, как и в России, осуществляется на комплексной основе. Система платежей за природопользование закреплена в природоресурсном законодательстве, как и принцип платности, а также в экологическом и налоговом законодательстве. Поэтому природоресурсные платежи Республики Беларусь можно охарактеризовать как комплексный институт белорусского права.

Характерной особенностью природоресурсного законодательства Республики Беларусь является его кодификация (Кодекс о земле Республики Беларусь, Водный кодекс Республики Беларусь, Лесной кодекс Республики Беларусь и Кодекс о недрах Республики Беларусь), но есть и некодифицированные акты. Природоохранное законодательство, устанавливающее платный режим загрязнения окружающей среды, представлено Законами Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», «Об обращении с отходами», «Об охране атмосферного воздуха» и др.

Налоговый кодекс Республики Беларусь (общая часть)[9]9
  URL: http://www.pravo.by (дата обращения: 24.03.2016).


[Закрыть] от 19.12.2002 № 166-З устанавливает республиканские налоги, сборы (пошлины) и местные налоги и сборы. Республиканскими признаются налоги и сборы (пошлины), установленные Налоговым кодексом Республики Беларусь (далее – НК РБ) либо Президентом Республики Беларусь и обязательны к уплате на всей территории государства. К республиканским природоресурсным платежам относятся земельный налог, экологический налог и налог за добычу (изъятие) природных ресурсов.

Элементы земельного, экологического налога и налога за добычу (изъятие) природных ресурсов установлены, соответственно, в 18, 19 и 20 главах НК РБ (особенная часть)[10]10
  URL: http://www.pravo.by (дата обращения: 06.12.2015).


[Закрыть] от 29.12.2009 № 71-З. Причем экологический налог и налог за добычу (изъятие) природных ресурсов до 1 января 2010 года являлись одним налогом за использование природных ресурсов (экологический налог).

Особенностью белорусского экологического налога, как и российского аналога – платы за негативное воздействие на окружающую среду, является его сложный состав. Оба платежа включают в себя несколько видов платы в зависимости от объекта налогообложения. Например, налоговая база экологического налога определяется как фактические объемы: выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух от стационарных источников выбросов, указанных в разрешениях на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух или комплексных природоохранных разрешениях; сбросов сточных вод; отходов производства, подлежащих хранению, захоронению.

К ставкам экологического налога применяются несколько повышающих и понижающих коэффициентов: за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, образующихся при сгорании топлива для удовлетворения теплоэнергетических нужд населения; за сброс сточных вод в водные объекты теплоэлектростанциями, использующими в работе невозобновляемые источники энергии, охлаждение конденсаторов турбин которых осуществляется по прямоточной схеме.

В Республике Беларусь сумма экологического налога исчисляется как произведение налоговой базы и налоговой ставки. При расчете фактических объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух производится суммирование объемов выбросов по классам опасности веществ (группы веществ), указанных в разрешениях на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух или комплексных природоохранных разрешениях, без разбивки на отдельные вещества. Сумма экологического налога может исчисляться плательщиками исходя из установленных годовых объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и сбросов сточных вод. Экологический налог за захоронение отходов производства на объектах захоронения отходов исчисляется владельцами таких объектов и предъявляется ими собственникам отходов производства дополнительно к тарифам за захоронение отходов производства на объектах захоронения отходов.

В отличие от экологического налога, налог за добычу (изъятие) природных ресурсов является более определенным с позиции установления его элементов и налогоплательщиков. Так, налогоплательщиками являются организации и индивидуальные предприниматели. Объектом налогообложения являются углеводороды и минеральные природные ресурсы (калийная соль, каменная соль, нефть, торф, общераспространенные полезные ископаемые, подземные пресные и минеральные воды).

Земельный налог относится к числу республиканских налогов, порядок исчисления и уплаты данного платежа регулируется НК РБ.

Согласно ст. 192 НК РБ плательщиками земельного налога признаются организации и физические лица, у которых земельные участки на территории Республики Беларусь находятся на праве частной собственности, праве постоянного или временного пользования, праве пожизненного наследуемого владения. Отсутствие у организаций или физических лиц документов, предусмотренных белорусским законодательством, либо отсутствие государственной регистрации вещных прав и права частной собственности, не является основанием для непризнания этих организаций или физических лиц плательщиками в отношении земельных участков, которыми они фактически пользуются.

Налоговая база земельного налога определяется как кадастровая стоимость земельного участка. Исключение составляют земли так называемого специального назначения, к которым относятся: сельскохозяйственные земли; земельные участки, используемые для добычи торфа на топливо и удобрения и сапропелей на удобрения; земли лесного фонда, которые предоставлены для использования в сельскохозяйственных целях; земли водного фонда, предоставленные для использования в сельскохозяйственных целях. Налоговая база для налогооблагаемых земельных участков рассчитывается исходя из их площади. Кадастровая стоимость земельных участков определяется согласно сведениям о кадастровой стоимости земельного участка, зарегистрированного в едином государственном регистре недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним, которые плательщики получают в научно-производственном государственном республиканском унитарном предприятии «Национальное кадастровое агентство» в форме информационных сообщений или по заявлению.

Ставки земельного налога устанавливаются НК РБ исходя из функционального назначения земельного участка, которое определено в документах, подтверждающих право собственности, постоянного и (или) временного пользования земельным участком. Право устанавливать конкретные размеры ставок по земельному налогу предоставлено местным Советам депутатов. На основании НК РБ местные Советы имеют право увеличивать (уменьшать), но не более чем в два с половиной раза, ставки земельного налога отдельным категориям плательщиков.

Доходы от сырьевого сектора (рентные доходы) составляют существенную часть бюджетных доходов Республики Казахстан. Нефтегазовые доходы влияют на формирование системы обязательных публичных платежей, потому что государство вынуждено распределять налоговую нагрузку с учетом этого немаловажного фактора.

С экономической точки зрения природоресурсные платежи принято считать рентными платежами, поскольку основу их уплаты составляет предоставление в пользование природных объектов и получение дохода-ренты от их эксплуатации. Под рентой обычно понимают доход, регулярно получаемый владельцем от использования земли, имущества, капитала, не требующий от получателя дохода осуществления предпринимательской деятельности, затраты дополнительных усилий.

Не вызывает сомнения, что налоговое законодательство государств ЕАЭС формируется под влиянием экономической системы. Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (далее – Налоговый кодекс РК или НК РК) не дает определения налогового законодательства, ограничиваясь установлением состава налогового законодательства. Статья 2 НК РК гласит, что налоговое законодательство Республики Казахстан основывается на Конституции Республики Казахстан, состоит из Налогового кодекса, а также нормативных правовых актов, принятие которых предусмотрено Налоговым кодексом. Законодатель ограничивает состав налогового законодательства только целесообразностью регулирования налоговых отношений, осуществляемого НК РК, а при необходимости и иными нормативными правовыми актами в случаях, когда это допускается НК РК. Фактически границы налогового законодательства четко не очерчены, и законодатель допускает их широкое толкование. В НК РК устанавливается приоритет налогового законодательства перед иным законодательством в вопросах налогообложения, а международный договор, в свою очередь, имеет приоритет перед национальным законодательством, в случае его ратификации Республикой Казахстан.

Существенным положением ст. 2 НК РК является запрет на включение в неналоговое законодательство Республики Казахстан норм, регулирующих налоговые отношения, правда, с оговоркой «кроме случаев, предусмотренных настоящим Кодексом». Приведенная оговорка, как нам представляется, снижает значимость данной нормы для всего налогового законодательства.

Согласно Налоговому кодексу РК, обязательные публичные платежи установлены в форме налогов, пошлин, сборов и плат (все платежи, кроме налогов, отнесены к другим обязательным платежам в бюджет). В Республике Казахстан действуют:

1) налоги: корпоративный подоходный налог; индивидуальный подоходный налог; налог на добавленную стоимость; акцизы; рентный налог на экспорт; специальные платежи и налоги недропользователей; социальный налог; налог на транспортные средства; земельный налог; налог на имущество; налог на игорный бизнес; единый земельный налог;

2) другие обязательные платежи в бюджет: государственная пошлина; сборы: при совершении регистрационных действий и действий по выдаче разрешительных документов или их дубликатов; плата: за пользование лицензиями на занятие отдельными видами деятельности; за пользование земельными участками; за пользование водными ресурсами поверхностных источников; за эмиссии в окружающую среду; за пользование животным миром; за лесные пользования; за использование особо охраняемых природных территорий; за использование радиочастотного спектра; за предоставление междугородной и (или) международной телефонной связи, а также сотовой связи, за размещение наружной (визуальной) рекламы[11]11
  URL: http://online.zakon.kz (дата обращения: 09.12.2019).


[Закрыть].

Из всех названных платежей к природоресурсным следует отнести специальные платежи и налоги недропользователей, земельный налог, плату за пользование земельными участками; плату за пользование водными ресурсами поверхностных источников; плату за эмиссии в окружающую среду; плату за пользование животным миром, плату за лесные пользования, плату за использование особо охраняемых природных территорий.

В законодательстве Республики Казахстан сформулированы понятие и система природопользования. Установленный казахстанским законодателем порядок, последовательность и характер природопользования находит отражение во всех нормативных правовых актах, регулирующих отношения в этой сфере. Согласно Экологическому кодексу Республики Казахстан природопользованием является использование природных ресурсов и (или) воздействие на окружающую среду в повседневной жизни человека, в хозяйственной и иной деятельности физических и юридических лиц. Природопользование подразделяется на общее и специальное. Общее природопользование является постоянным и осуществляется бесплатно для удовлетворения жизненно необходимых потребностей населения и без предоставления природных ресурсов в пользование. Ограничение общего природопользования допускается, если это предусмотрено законами Республики Казахстан. Специальное природопользование – это деятельность физического и (или) юридического лица, осуществляющего на платной основе пользование природными ресурсами и (или) эмиссии в окружающую среду в порядке, установленном Экологическим кодексом и иными законами Республики Казахстан.

К видам природопользования относятся: 1) землепользование; 2) водопользование; 3) лесопользование; 4) недропользование; 5) пользование животным миром; 6) пользование растительным миром; 7) эмиссии в окружающую среду; 8) иные виды природопользования, устанавливаемые законами Республики Казахстан.

Особенности возникновения права специального природопользования по видам природопользования определяются законами Республики Казахстан. Специальное природопользование может включать один либо несколько видов природопользования в их совокупности[12]12
  Экологический кодекс Республики Казахстан (с изменениями и дополнениями по состоянию на 12.01.2016 г.). [Электронный ресурс] // URL: http://online.zakon.kz (дата обращения: 09.12.2019).


[Закрыть]. Так, например, в соответствии с НК РК, плата за пользование водными ресурсами поверхностных источников (далее – плата) взимается за виды специального водопользования с изъятием или без изъятия воды из поверхностных источников. Специальное водопользование, как часть специального природопользования, осуществляется на основании разрешительного документа, выдаваемого уполномоченным государственным органом в области использования и охраны водного фонда, водоснабжения, водоотведения. Специальное водопользование без оформленного разрешительного документа рассматривается как водопользование с превышением фактических объемов забора воды над установленными лимитами. Параграф 3 главы 69 содержит минимальное количество отсылок на иные акты, и только виды специального водопользования устанавливаются водным законодательством Республики Казахстан.

Плательщиками являются физические и юридические лица, осуществляющие пользование водными ресурсами поверхностных источников, именуемые в НК РК первичными водопользователями. Объектами обложения являются: 1) объем воды, забранной из поверхностного водного источника; 2) объем выработанной электроэнергии;

3) объем перевозок водным транспортом. Параграф 3 главы 69 содержит и природоохранные нормы. Так, при превышении фактических объемов забора воды над лимитами водопользования, установленными уполномоченным государственным органом в области использования и охраны водного фонда, водоснабжения, водоотведения, ставки платы, в части такого превышения, увеличиваются в пять раз[13]13
  Глава 70 (ст. 484–491) НК РК «Плата за пользование водными ресурсами поверхностных источников». [Электронный ресурс] // URL: http://online.zakon.kz (дата обращения: 09.12.2019).


[Закрыть].

Плата за пользование животным миром взимается за пользование животным миром в порядке специального пользования (гл. 72 НК РК).

Применительно к лесопользованию плата установлена для участков государственного лесного фонда. Соответствующая плата взимается за следующие виды лесного пользования на участках государственного лесного фонда: 1) заготовка древесины; 2) заготовка живицы и древесных соков; 3) заготовка второстепенных древесных ресурсов (коры, ветвей, пней, корней, листьев, почек деревьев и кустарников); 4) побочные лесные пользования; 5) пользование участками государственного лесного фонда для: культурно-оздоровительных, рекреационных, туристских и спортивных целей; нужд охотничьего хозяйства; научно-исследовательских целей; 6) пользование участками государственного лесного фонда для выращивания посадочного материала древесных и кустарниковых пород и плантационных насаждений специального назначения (ст. 503 гл. 73 НК РК). Предусмотренный режим лесопользования больше отвечает публичным интересам, нежели порядок платного лесопользования, предусмотренный в Российской Федерации на основе договора купли-продажи лесных насаждений.

Особенностью правового регулирования природоресурсных платежей в государствах ЕАЭС является сложное конструирование системы этих платежей. Они, как правило, предусмотрены природоресурсным законодательством, нормы которого имеют бланкетный характер. Этим же законодательством определяется природоохранное назначение платежей, закрепляется принцип платности и рационального использования. Однако конкретные элементы и режим взимания, как правило, устанавливаются в налоговом законодательстве или подзаконных актах правительства или указах главы государства. Вопросы охраны окружающей среды, природных объектов, их бережного использования имеют, чаще всего, декларативный характер. Механизм возмещения вреда, нанесенного здоровью и имуществу граждан, урегулирован неравномерно. В целом сложившаяся концепция возмещения вреда предполагает вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, который подлежит возмещению в полном объеме.

Устанавливая платежи за пользование природными ресурсами или за загрязнение окружающей природной среды, законодатель не всегда учитывает их особенности, например, рентный характер платежей, их функции. На наш взгляд, будет справедливым усиление налоговой нагрузки при добыче нефти и газа, конечно, с учетом природных условий районов разведки и добычи этих полезных ископаемых, но более скрупулезной дифференциации требует налогообложение иных видов природопользования.

В государствах ЕАЭС к недостаткам природоресурсных платежей неналогового характера можно отнести отсутствие механизма принудительного взыскания неуплаченных в установленном порядке сумм платежей при пользовании природными ресурсами. Кроме того, не имеют регламентации вопросы исчисления недоимок и начисления пеней. В России и Республике Беларусь из «новых» природоресурсных платежей данная характеристика относится к утилизационному сбору.

5. Современная экономическая наука о рентной сущности природоресурсных платежей

В настоящее время наиболее актуальные вопросы налогообложения природных ресурсов, как в России, так и в зарубежных странах, основные экономические тенденции в этой сфере исследованы в цикле монографий, подготовленных под редакцией докторов экономических наук, профессоров И. А. Майбурова и Ю. Б. Иванова[14]14
  Налогообложение природных ресурсов. Теория и мировые тренды: монография для магистрантов, обучающихся по программам направлений «Экономика», «Государственный аудит» и «Финансы и кредит» / И.А. Майбуров и др.; под ред. И.А. Майбурова, Ю. Б. Иванова. М.: ЮНИТИ – ДАНА, 2018. 479 с. (Серия «Magister»); Экологическое налогообложение. Теория и мировые тренды: монография для магистрантов, обучающихся по программам направлений «Экономика», «Государственный аудит» и «Финансы и кредит» / И.А. Майбуров и др.; под ред. И.А. Майбурова, Ю. Б. Иванова. М.: ЮНИТИ – ДАНА, 2018. 359 с. (Серия «Magister»). См. также: Гаврилов В.П. Общество и природная среда. М.: Наука, 2006. С. 188–189; Петраков Н.Я. Русская рулетка: экономический эксперимент ценою 150 миллионов жизней. М., 1998. С. 40.


[Закрыть]. При исследовании теоретических основ идентификации природных ресурсов как предмета налогообложения подчеркивается, что фискальную основу природоресурсного налогообложения составляют рентные отношения, так как преимущественно собственником природных ресурсов является государство и потому плата за использование природных ресурсов поступает в бюджетную систему в виде доходов от налогов и иных обязательных неналоговых платежей[15]15
  Налогообложение природных ресурсов… С. 10 (параграф 1.1, автор параграфа Ю. Б. Иванов).


[Закрыть]. Основываясь на классификации ОЭСР большинство российских природоресурсных платежей можно отнести как к ресурсным, так и к экологическим налогам[16]16
  Налогообложение природных ресурсов. С. 11 (параграф 1.1, автор параграфа Ю. Б. Иванов).


[Закрыть], но безусловным остается их рентная природа. В. Г. Пансков, обращаясь к генезису и ключевым проблемам налогообложения природных ресурсов, отмечает, что платежи за пользование природными ресурсами «… обусловлены тем, что при эксплуатации любого вида природного ресурса (или природного объекта) образуется дополнительный доход, обусловленный преимущественно наличием природных факторов»[17]17
  Налогообложение природных ресурсов… С. 332 (параграф 6.1, автор параграфа В. Г Пансков).


[Закрыть]. По его мнению, дополнительный доход «… представляет собой природно-ресурсную ренту, преобладающая часть которой принадлежит собственнику этих ресурсов, и должен, соответственно, поступать в его распоряжение»[18]18
  Налогообложение природных ресурсов. С. 333 (параграф 6.1, автор параграфа В. Г Пансков).


[Закрыть]. Рентный доход, как отмечает В. Г. Пансков, прежде всего, связан с самим существованием и качеством источника дохода. Потому логичным представляется обращение автора к классификации ренты – абсолютной и дифференциальной ренты, которые отличаются друг от друга.

Абсолютная рента, (—) доход, получаемый добывающими или ресурсоэксплуатирующими компаниями в связи с использованием природных ресурсов высокого качества и лучших условий эксплуатации. По мнению В. Г. Панскова, «данный вид ренты возникает в процессе эксплуатации природных ресурсов и регулирует нормативный уровень затрат и нормативную прибыль, обеспечивающую их простое воспроизводство»[19]19
  Налогообложение природных ресурсов. С. 333 (параграф 6.1, автор параграфа В. Г Пансков).


[Закрыть]. Формируется абсолютная рента самой природой, которая наделила отдельные природные объекты (леса, земли, воды, недра и т. д.) более благоприятными климатическими, географическими, горно-геологическими условиями, плодородием почвы, их доступностью и качеством[20]20
  Налогообложение природных ресурсов. С. 333 (параграф 6.1, автор параграфа В. Г Пансков).


[Закрыть]. При эксплуатации таких ресурсов, как отмечает В. Г. Пансков, компании несут более низкие издержки производства, получая тем самым дополнительный доход, который по праву принадлежит собственнику этих ресурсов[21]21
  Налогообложение природных ресурсов… С. 333 (параграф 6.1, автор параграфа В. Г. Пансков).


[Закрыть].

Дифференциальная рента в отличие от абсолютной «…образуется в зависимости от усилий капитала, т. е. только на основе интенсификации производства. данный вид ренты принадлежит эксплуатирующей природные ресурсы компании и может быть изъят владельцем только частично»[22]22
  Налогообложение природных ресурсов. С. 333 (параграф 6.1, автор параграфа В. Г. Пансков).


[Закрыть].

В. Г. Пансков справедливо отмечает, что в настоящее время в России в сфере природопользования отсутствует единая концепция и единообразие правового регулирования природоресурсных платежей: изъятие рентного дохода и его распределение между государством и пользователями природных ресурсов по одним видам природопользования регулируется налоговым законодательством, по другим – нормами других отраслей права[23]23
  Налогообложение природных ресурсов. С. 339 (параграф 6.1, автор параграфа В. Г. Пансков).


[Закрыть].