Текст книги "Особенности механизма правового регулирования организационных отношений в рамках контрактной системы закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд"

По мнению В. В. Груздева, судебная практика исходит из того, что обжалование торгов в соответствии с ГК РФ основывается на применении судами правил об оспоримых сделках, а вместе с этим используются сокращенные сроки исковой давности[38]38
  Груздев В. В. Возникновение договорного обязательства по российскому гражданскому праву: Монография. М., 2010. С. 147–148.


[Закрыть]. Теоретически, ст. 2 ФЗ «О контрактной системе» позволяет применять положения ГК РФ и практику его применения. Судебная практика признает частичное применение ГК РФ к контрактным отношениям в части ничтожности сделок, заключенных с нарушением требований закона (п. 9)[39]39
  Обзор судебной практики по делам, связанным с разрешением споров о применении п. 9 ч. 1 ст. 31 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Утв. президиумом Верховного Суда РФ 28 сентября 2016 г. // Администратор образования. 2016. № 21.


[Закрыть].

Однако мы уже заметили, что обжалование действий уполномоченных лиц ограничено периодом времени (п. п. 3–6 ст. 105), также сокращен срок исковой давности по оспариванию решений административных органов (п. 9 ст. 106). Юрисдикционные органы отказывают в расторжении контрактных отношений, если к моменту рассмотрения дела контракт был заключен[40]40
  Решение Федеральной антимонопольной службы от 31 июля 2015 г. по делу № П-509/15. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть].

В зависимости от особенностей дела суды мотивируют отказы несущественностью нарушения процедуры торгов, отсутствием их связи с ущемлением имущественных прав, а также необходимостью подтверждения доводов законными основаниями расторжения способов определения контрагента[41]41
  Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 17 декабря 2015 г. по делу № А41-38200/15. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]. В других делах арбитры указывают на возможность защиты нарушенных прав иными способами за счет лиц, действовавших недобросовестно[42]42
  Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 июля 2014 г. по делу № А76-3309/2014. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть] (надо полагать, за счет возмещения убытков заказчиком, не принявшим во внимание наличие спора в суде, допустившим заключение контракта с иным контрагентом). Также суды вовсе отказывают в защите прав со ссылкой на отсутствие возможности восстановить нарушенное право, попранное в рамках проведения закупочных процедур, так как заказчик уже заключил контракт с иным контрагентом[43]43
  Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 ноября 2015 г. по делу № А21-4604/2015. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть].

Получается, что имеет место узаконение противозаконных действий путем формальной констатации факта заключения контракта. Более того, при решении вопроса о признании торгов недействительными суды руководствуются общими положениями ГК РФ (ст. 449)[44]44
  Решение Арбитражного суда Свердловской области от 27 октября 2015 г. по делу № А60-33116/2015. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть], и это несмотря на наличие ФЗ «О контрактной системе», который содержит весьма скупое основание недействительности определения контрагента: нарушение положений главы закона по иску заинтересованных лиц (ст. 47). Однако, как мы выяснили, судьи признают разнообразные нарушения незначительными, ссылаются на невозможность защиты прав ввиду наличия контрактных отношений. В связи с этим ФЗ «О контрактной системе» должен содержать строгие основания прекращения контрактных отношений.

Таким образом, содержанием организационного отношения в рамках контрактной системы является упорядочение основного отношения путем накопления необходимой совокупности юридических фактов. Различные трактовки понятия содержания правоотношений не противоречат концепции организационных отношений. Более того, в отдельных случаях имеется судебная регламентация отношений на основании правил, выработанных правоприменительной практикой, при отсутствии норм закона. Последнее нарушает логику построения закупочного законодательства и негативно влияет на законность, т. к. нарушается строгая детерминация организационного и имущественного отношения.

Самостоятельность содержания организационных отношений проявляется в их автономном существовании: далеко не все их них влекут возникновение имущественных отношений, что наглядно показывают данные статистики. Имеется пресекательный период для защиты прав: после заключения контракта оспорить действия заказчика практически невозможно, также как и восстановить право, нарушенное в рамках организационного правоотношения, т. к. это приведет к нарушению существующего имущественного отношения. Несмотря на наличие ФЗ «О контрактной системе», вопрос о точных основаниях оспаривания процедур определения контрагентов не был разрешен, данный пробел легализует правонарушения, допущенные в период организационных отношений, что приводит к невозможности защиты прав заинтересованных лиц.

§ 3. Особенность объекта правоотношения как признака организационных отношений в рамках контрактной системы удовлетворения государственных и муниципальных нужд

Второй признак организационных отношений – особенность их объекта. Вне зависимости от различных трактовок понимания категории объекта, О. А. Красавчиков рассматривал его как то, на что направлено общественное отношение. Таким образом, объектом организационного отношения является упорядоченность отношений, связей, действий участников организуемого отношения[45]45
  Красавчиков О. А. Гражданские организационно-правовые отношения. С. 162.


[Закрыть].

Представляется необходимым проанализировать данные положения. Категория объекта правоотношения с давних пор исследовалась именитыми учеными. Еще Г. Ф. Шершеневич утверждал наличие объектов права двух разновидностей: вещи и действия других лиц. Однако его интерпретация поведения людей как объектов правоотношения носит сугубо частноправовой имущественный характер, ибо, по его мнению, действия должны носить характер экономических услуг – если они лишены экономической ценности, то не могут быть объектом права[46]46
  Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. В 4 т. Т. 3. М., 1910. С. 588–595.


[Закрыть].

С. С. Алексеев указывал на недопустимость столь широкого понимания категории объекта отношения со ссылкой на опасность отождествления их с категорией содержания правоотношений, т. к., с одной стороны, содержание может выражать действия сторон, с другой – объект тоже может содержать в себе действия. В результате чего автор приходил к выводу, что объектом правоотношения являются различные, материальные и нематериальные блага[47]47
  Алексеев С. С. Общая теория права. В 2 т. Т. 2. С. 155–159.


[Закрыть]. Однако, применительно к концепции организационных отношений, как было выяснено, их содержание не позволяет относить их к связям, порождающим отраслевые отношения, т. е. в них нет ни имущественных, ни неимущественных благ. Они направлены на накопление установленного законом юридического состава, порождающего иное отношение. Получается, что они ориентированы исключительно на поведение участников. Тогда возникают закономерные вопросы: что понимать под благом, а также являются ли благом действия участников? Например, В. В. Лазарев к нематериальным благам относил жизнь, здоровье, честь и пр.[48]48
  Лазарев В. В. Указ. соч. С. 190.


[Закрыть] Представляется, что действия сторон не охватываются содержанием нематериальных благ.

Исходя из позиции С. С. Алексеева, получается, что действия участников не относятся к объекту отношений, тогда как, объясняя феномен организационных отношений, не обладающих подобной субстанцией, получается, что мы имеем дело с правоотношением, лишенным объекта. Представляется, что автором изначально было неверно истолковано соотношение категорий объекта и содержания отношений. Так, если содержание отношений в различных трактовках понимается как субъективные права и обязанности сторон, или как их фактическая реализация, то объект отношения не имеет столь выраженной конкретизации, он более абстрактен и охватывает поведение сторон вообще, безотносительно совершаемых ими действий, однако, объект заключает в себе и определенный ориентир, конечный результат к которому должен прийти стороны.

Уместно упомянуть плюралистическую природу объекта правоотношения, отмеченную в трудах А. В. Мицкевича[49]49
  Проблемы общей теории права и государства / под ред. В. С. Нерсесянца. С. 383–385.


[Закрыть], В. В. Лазарева[50]50
  Лазарев В. В. Указ. соч. С. 190.


[Закрыть], Л. А. Морозовой[51]51
  Морозова Л. А. Указ. соч. С. 240.


[Закрыть] и других авторов, в которых наряду с различными благами фигурируют и действия участников. Стоит только оговориться, что плюралистический характер объекта правоотношения не означает постоянное наличие в его составе всех элементов (благ и действий) – в рамках различных видов правоотношений отдельные элементы могут вовсе отсутствовать, в других, наоборот, превалировать. Подобная асимметрия наблюдается именно в рамках организационных отношений. Если рассматривать ФЗ «О контрактной системе» с этих позиций, то подобный объект отношений проявляется всюду. Например, нормы главы второй целиком посвящены регламентации действий заказчика при планировании закупок, нормы главы третьей в еще более детальном виде определяют действия участников отношений уже при осуществлении закупочных процедур, в т. ч. и действия участника закупок.

До момента заключения контракта, материальный объект отношений представлен в виде ориентира (имущественное отношение), который по мере совершения процедур теряет свою абстрактность, также как и действия сторон, которые направлены на совершение поведения, с которым закон связывает желаемое ими возникновение, изменение и прекращение правоотношений. В отличие от организационных действий, которые повсеместно представлены в поведении различных участников, материальный объект отношения появляется на завершающем этапе, при этом конкурентный характер процедур допускает его наличие исключительно в отношениях с их победителем. В этот момент можно говорить о завершении формирования юридических фактов организационного отношения и о начале существования нового имущественного правоотношения.

Состояние упорядоченности отношений, связей, указанное О. А. Красавчиковым в качестве объекта организационных отношений, требует проведения общетеоретического анализа.

По мнению В. В. Лазарева, состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на строгом и неуклонном соблюдении норм права всеми их участниками, представляет собой феномен правопорядка[52]52
  Лазарев В. В. Указ. соч. С. 218.


[Закрыть]. Данное состояние, по мнению С. С. Алексеева, является итогом правового регулирования[53]53
  Алексеев С. С. Общая теория права. В 2 т. Т. 1. С. 235.


[Закрыть].

Применительно к объекту правоотношения, организационного в частности, стоит отметить, что нами было подмечено, что объект отношения, будучи абстрактной категорией, содержит в себе элемент идеальной модели, к которой стремится воля участников в рамках их участия в правоотношении. Соответственно, коль скоро объект отношения представляет собой ориентир правореализационной деятельности участников, выражающийся в состоянии упорядоченности их отношения (правопорядок), а его предпосылкой является законность, как непременное условие его достижения и укрепления[54]54
  Лазарев В. В. Указ. соч. С. 218–219.


[Закрыть], то, получается, что содержание правоотношений, так или иначе представленное правами и обязанностями участников, выступает фундаментальной предпосылкой правопорядка, т. е. законностью.

Законность представляет собой триединое явление, проявляющееся в качестве принципа права, режима общественной жизни, и самое главное – метода, определяющего действия субъектов[55]55
  Морозова Л. А. Указ. соч. С. 206–327; Лазарев В. В. Указ. соч. С. 218.


[Закрыть]. В самом общем виде законность можно понимать как строгое и неуклонное соблюдение всеми субъектами права норм позитивного права, т. е. как реализующееся право[56]56
  Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 217.


[Закрыть].

Исследователи советского периода, увы, не уделяли внимания реальным условиям жизни общества и его потребностям. Так, С. Н. Братусь отмечал, что главное в законности и правопорядке – исполнение обязанностей, при этом строгое и неуклонное, в полной мере обеспеченное гарантийными мерами, в первую очередь, мерами юридической ответственности, основанной на реальности и неотвратимости государственного принуждения[57]57
  Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. С. 6, 81,118, 198.


[Закрыть]. Как справедливо отмечает Н. И. Матузов, подобные формулы неприемлемы для свободного демократического общества[58]58
  Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 217.


[Закрыть]. Еще Г. Ф. Шершеневич предостерегал, что реализация норм права не должна превращаться в механический процесс, совершенно оторванный от реальной жизни[59]59
  Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. В 4 т. Т. 4. М., 1910. С. 714–716.


[Закрыть].

Приложение обозначенных теоретических положений находит свое выражение в плоскости принципов законности[60]60
  Морозова Л. А. Указ. соч. С. 331–334; Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 218–221; Лазарев В. В. Указ. соч. С. 222–224.


[Закрыть]. Проиллюстрируем основные из них на примере норм ФЗ «О контрактной системе» в ключе понимания законности как метода реализации права субъектами отношений. Нужно заметить, что, несмотря на довольно детальное регулирование многих вопросов, сам принцип законности не нашел прямого закрепления в ФЗ «О контрактной системе».

Единство проявляется в установлении одинаковых требований ко всем субъектам отношений, в первую очередь, к заказчиками. ФЗ «О контрактной системе» устанавливает единую систему принципов контрактной системы (ст. 6), одинаковые для всех требования составления и исполнения планов (гл. 2), общие способы и порядки осуществления закупочных процедур (гл. 3). Применительно к участникам закупок, единство статуса проявляется, например, в установлении единых требований к ним (ст. 31), однако режим содержит некоторые привилегии для отдельных категорий участников (ст. ст. 28, 29, 30), а также в равных возможностях обжалования действий организаторов (ст. 105).

Судебная практика содержит ряд примеров нарушения единства как принципа законности и как принципа ФЗ «О контрактной системе». Так, п. 3 ст. 2 дает субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям право в соответствии со своей компетенцией принимать правовые акты по предмету регулирования ФЗ «О контрактной системе» (п. 1 ст. 1). Однако по прошествии малого периода времени имеется практика признания недействующими подобных актов. Так, некоторые субъекты РФ, предъявляли к исполнителям контракта дополнительные требования в виде отсутствия долгов по уплате налогов как условие оплаты товаров (работ, услуг)[61]61
  Определение Верховного Суда РФ от 17 декабря 2014 г. № 67-АПГ14-15. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс»; Определение Верховного Суда РФ от 17 декабря 2014 г. № 67-АПГ14-9. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть], либо устанавливали обязательность проведения централизованных закупок в отношении государственных заказчиков субъекта РФ[62]62
  Определение Верховного Суда РФ от 17 декабря 2014 г. № 67-АПГ14-10. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]. В других случаях устанавливались повышенные требования к банкам, правомочным выдавать банковские гарантии в качестве обеспечения авансирования[63]63
  Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 июня 2014 г. по делу № А56-54795/2013. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]. Отменяя данные правовые акты, суды отмечали, что возможности правотворчества на уровне субъектов РФ, а также в муниципальных образованиях возможны лишь в случае прямого указания на то в федеральных законах, тем самым федеральный законодатель существенно ограничивает возможности правового регулирования данных отношений на иных уровнях.

Таким образом, фактически, ФЗ «О контрактной системе» не оставляет правотворческих полномочий субъектам и муниципальным образованиям, запрещая каким-либо образом влиять на статус участников отношений. Все сводится к довольно таки номинальным полномочиям по разработке информационной системы (п. 7 ст. 4), включению дополнительной информации в планы (п. 3 ст. 17), установлению перечня случаев обязательного общественного обсуждения (ст. 20) и пр.

Нередко заказчики устанавливают дополнительные, не указанные в законе требования к участникам, например, в части членства в саморегулируемой организации[64]64
  Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 мая 2015 г. по делу № А60-39818/2014. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть], однако в ряде случаев, со ссылкой на необходимость достижения результатов (специфика материального объекта), сложившуюся на рынке деловую практику, а также ответственность за результативность заказа, суды указывают на непротиворечивость данного условия действующему законодательству[65]65
  Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 января 2015 г. по делу № А56-36250/2014. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]. Встречаются случаи, когда суд, например, признает личное исполнение контракта не требованием к участнику, а способом и порядком его исполнения[66]66
  Определение Верховного Суда РФ от 4 августа 2015 г. № 306-КГ15-8173. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]. Интересно, что попытки контролирующих органов установить определенный уровень специализации, связанный со спецификой товара, приводит к отмене подобных решений[67]67
  Определение Верховного Суда РФ от 30 июля 2015 г. № 306-КГ15-8017. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]. Представляется, что наличие изъятий в правовом регулировании, порожденных правоприменительной практикой, искажает режим законности.

Недопустимость противопоставления законности и целесообразности. Закон, будучи выражением высшей государственной целесообразности, прямо устанавливает правила поведения субъектов отношения, допуская возможность целесообразных поступков исключительно в рамках действия закона. Это проявляется, например, в строгих правилах выбора способов определения поставщиков (ст. ст. 24, 48, 72, 83, 93). В то же время, ФЗ «О контрактной системе» дает заказчику некоторую, определенную законом самостоятельность, например, при определении начальной (максимальной) цены контракта за счет указания возможных источников информации о ценах (п. 18 ст. 22).

Однако, как мы продемонстрировали ранее, правоприменители допускают целесообразные решения, нарушающие закон. Вдобавок к этому в литературе порой описываются случаи более чем необоснованных требований контролирующих органов к заказчикам в части товаров и оборудования, с которыми предстоит трудиться работникам последнего[68]68
  См., например: Воскресенская Е., Клименко С. Свобода заказчика при определении предмета торгов: реалии и перспективы. Анализ на примере закупок медицинских изделий [Электронный ресурс] // Конкуренция и право. 2013. № 4. Доступ из СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]. Получается, что подобные факты, в случае их «легализации» юрисдикционными органами, искажают содержание правоотношения, посредством отклонения от изначально предписанного нормами права объекта отношения, закрепляющего идеальную модель их развития. Тем самым, посредством накопления деформированных отношений, страдает соблюдение общей законности применения закупочного законодательства.

Неотвратимость наказания за нарушение законности. ФЗ «О контрактной системе» еще в общих положениях содержит принцип профессионализма заказчика и связанный с ним принцип ответственности за результативность обеспечения публичных нужд, что предполагает персональную ответственность должностных лиц. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП) в главе седьмой имеется ряд составов, призванных обеспечить неотвратимость ответственности виновных лиц. С другой стороны, лица с которыми заключен контракт, в соответствии с ФЗ «О контрактной системе» несут ответственность за сроки соблюдения обязательств (ст. 34), в т. ч. за недобросовестное исполнение, участники закупок также несут ответственность в рамках неблагоприятных последствий за свои действия, например, за порядок, содержание и сроки подачи заявок на участие в процедурах определения поставщика.

В то же время, правоприменительная практика порою демонстрирует принятие противоположных решений по схожим вопросам, нередко отсутствуют четкие критерии применения санкций к нарушителями[69]69
  Подробно проблемы применения ответственности к участникам закупок рассмотрены в пар. 3 гл. 2


[Закрыть].

Тем самым, обеспечивая исполнение прав и соблюдения обязанностей (содержание правоотношения), участники отношений обеспечивают законность как режим функционирования всей контрактной системы. Однако изучение базовых принципов законности показывает, что в рамках каждого из них имеются серьезные проблемы, что снижает интегральную оценку законности применения закупочного законодательства.

Возвращаясь к правопорядку как итогу существования правоотношения и как цели существования закупочной системы, стоит отметить, что правопорядок есть качественная категория, производная от реализации законности[70]70
  Проблемы общей теории права и государства / под ред. В. С. Нерсесянца. С. 477.


[Закрыть]. Как уместно отмечают В. В. Лазарев, Н. И. Матузов, позитивное право есть предпосылка реализации законности, соблюдение режима которой позволяет достигнуть состояния упорядоченности отношений[71]71
  Лазарев В. В. Указ. соч. С. 220–221; Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 216.


[Закрыть]. Таким образом, само по себе наличие ФЗ «О контрактной системе» есть не более чем первый шаг на пути достижения целей правового регулирования. Лишь обеспечение реализации принципов и гарантий законности позволит правопорядку быть прочным. Кроме того, можно отметить тесную связь содержания организационного отношения как выразителя законности, которое, будучи основанным на нормах позитивного права, направлено на объект отношения, в свою очередь связанного с правопорядком. Следовательно, обеспечение функционирования центрального элемента обозначенной схемы (законности) позволит добиться реализации не только организационных отношений, но и закупочной системы в целом.

Получается, что объектом организационных отношений одновременно является как идеальная модель поведения участников, на достижение которой развивается содержание правоотношения, так и имущественное отношение, включающее материальный объект, в виде ориентира развития организационного отношения.

Изучение трактовок содержания и объекта организационного правоотношения позволяет прийти к выводу о том, что они соотносятся как законность и правопорядок, т. е. как определенные элементы процесса реализации публичных интересов. Однако в рамках изучения принципов законности, на примере норм ФЗ «О контрактной системе» и практики их применения, мы выяснили, что их соблюдение не является повсеместным, правоприменительная практика порой нарушает их в угоду целесообразности. Данные обстоятельства, несомненно, будут снижать эффективность закупочной системы в целом ввиду наличия и накопления подобных противоречий.

§ 4. Цель правоотношения как признак организационных отношений в рамках контрактной системы удовлетворения государственных и муниципальных нужд

Третий признак организационных отношений – цель. В данном случае О. А. Красавчиков ставил вопрос о непосредственной цели организационного отношения. Может ли она совпадать с целью организуемого отношения? Ведь на первый взгляд может показаться, что организация, не будучи самоцелью отношений, позволяет говорить о тождестве цели организационного и организуемого (основного) отношений. Сам автор концепции отмечал, что конечная цель обоих отношений действительно одинаковая. Применительно к контрактной системе, она может проявляться в удовлетворении материальных и иных потребностей заказчиков, однако непосредственная (ближайшая) цель организационных отношений несколько иная – упорядочение, организованность (нормализация) акта, процесса по передаче имущества, выполнению работ и оказанию услуг[72]72
  Красавчиков О. А. Гражданские организационно-правовые отношения. С. 162–163.


[Закрыть].

Однако, как быть, если организационное отношение уже прекращено, а основное находится в процессе исполнения, действительно ли их цели могут совпадать, насколько правомерно дифференцировать цели правоотношений на различные классы с точки зрения времени достижения, а затем ставить вопрос об их тождестве? Представляется, что ответ на данный вопрос можно получить путем теоретического исследования целей позитивного права и цели правоотношений.

Нередко в литературе поднимаются вопросы о понятиях цели и интересов в праве и правоотношениях. Так, дореволюционное и советское законодательство в качестве целей закупочной деятельности устанавливало защиту государственных интересов[73]73
  Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Кн. 2. М., 2002. С. 59–60.


[Закрыть]. По мнению И. В. Першиной, такие понятия как цель, интерес, потребность, деятельность нередко характеризуются как синонимы и определяются друг через друга[74]74
  Першина И. В. Интерес в праве: автореф. дис. канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2002. С. 9, 15.


[Закрыть], в т. ч. применительно к правовой сфере. Для разграничения конечных и оперативных целей, публичного и частного интереса в правоотношениях необходимо произвести анализ литературы.

Еще Р. Иеринг отмечал, что в основе субъективного права лежит интерес, т. е. выгода, даруемая правом, а также иск, как средство ее защиты. Тем самым, производился вывод о том, что право есть юридически защищенный интерес, в котором и заключена цель права[75]75
  Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. В 4 т. Т. 3. С. 602–603.


[Закрыть]. Однако его теория объясняет исключительно субъективные права, оставляя вне рамок такие аспекты как интерес, выраженный в позитивном праве, в компетенции. Не определено, как абстрактная принадлежность права может реализовывать интересы его обладателя.

Понятие интереса нередко сводят к различным благам, выгоде, пользе от различных объектов. Однако, интерес, будучи отождествленным с благом, лишается своего объекта, т. е. имеет целью самого себя[76]76
  Михайлов С. В. Категория интереса в российском гражданском праве. М., 2002. С. 22.


[Закрыть]. Иными словами, интерес становится самоцелью[77]77
  Новиков А. М., Новиков Д.А. Методология. М., 2007. С. 264.


[Закрыть], в то время как целью должно быть удовлетворение повлекших интерес потребностей. С другой стороны, интерес выступает в качестве побудителя, ориентира и регулятора деятельности, и, будучи частью последнего, обеспечивает переход субъективного в объективное бытие[78]78
  Першина И. В. Указ. соч. С. 6, 9.


[Закрыть].

И. В. Першина признает за правом нормативно закрепленный государственный интерес, который лишь при определенных обстоятельствах может совпадать с частным интересом. В то же время она отмечает невозможность сведения интересов к совокупности потребностей, ибо порождаемые потребностью интересы могут быть различные, т. к. субъект должен иметь право выбора. Исходя из предложенных ей концепций интереса, соответственно: объективная, предполагающая наличие интереса в социальной реальности, вне зависимости от его осознания субъектом; субъективная, опосредующая его деятельностью сознания; различные смешанные концепции[79]79
  Там же. С. 14, 16, 18.


[Закрыть], стоит отметить, что, применительно к контрактной системе, ФЗ «О контрактной системе» является выразителем исключительно публичных интересов, о чем свидетельствует ст. 1, где отмечается, что система функционирует в целях повышения эффективности, результативности, обеспечения гласности и прозрачности, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок. При этом в легальном определении контрактной системы не раз подчеркивается, что она направлена на обеспечение публичных нужд (ст. 3). А ст. 13 прямо перечисляет цели осуществления закупок: исполнение программ развития, международных обязательств, а так же функций и полномочий органов власти.

Однако в первом случае законодатель прямо употребляет термин цель, во втором – подразумевает потребности, в третьем – опять говорит о целях. Что свидетельствует о непонимании таких категорий как цель, потребность, интерес. Представляется, что обозначенные концепции интереса не могут в полной мере отразить специфику проявления данных категорий в рамках функционирования позитивного права, государственных органов. Во-первых, если право выражает публичный интерес соответственно потребности государства, которое и создает позитивное право как механизм их удовлетворения, то насколько правомерно говорить об интересе в рамках правоотношений заказчик-поставщик, ведь для заказчика участие в закупках обусловлено ни в коей мере не потребностью, а необходимостью в силу закона, наличия у него компетенции. Кроме того, справедливо отмечено, что органы власти не имеют собственного интереса, отличного от интересов государства в целом, хотя они и выступают в качестве заказчика от собственного имени[80]80
  Андреева Л. В. Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М., 2011. C. 20.


[Закрыть].

Нам представляется, что аналогичное суждение можно высказать и в отношении публичных юридических лиц, таких как бюджетные, автономные, казенные учреждения, унитарные предприятия, т. к. в соответствии со ст. 15 ФЗ «О контрактной системе» на них распространяются положения, установленные законодательством о контрактной системе, кроме того, в соответствии со ст. 123.21 ГК РФ, ст. ст. 9.1, 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» № 7-ФЗ[81]81
  СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.


[Закрыть], ст. 2 Федерального закона от 03 ноября 2006 г. «Об автономных учреждениях» № 174-ФЗ[82]82
  СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.


[Закрыть], ст. 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» № 161-ФЗ[83]83
  СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.


[Закрыть], данные организации, по сути, берут на себя выполнение функций публично-правовых образований, действуют на основании уставных документов, во исполнение интересов учредителей. Кроме того, ст. ст. 294–300 ГК РФ закрепляют за ними лишь ограниченные вещные права на имущество учредителей.

Во-вторых, насколько правомерно использовать категориальный ряд, основанный на исследовании психологии человека, тогда как заказчики, в т. ч. публично-правовые образования, органы власти, публичные юридические лица, по сути своей, являются юридической фикцией. Говорить о народной воле можно лишь постольку, поскольку граждане реализуют свое активное избирательное право, в остальных случаях имеется выраженная в праве воля государственной бюрократии.

В свете данных аргументов уместно отметить, что категория потребности воспринимается как неотъемлемый признак живого организма, а интерес – потребность особого рода, связанная с интеллектуальной деятельностью человека как социального существа[84]84
  Андреева Л. В. Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. С. 9; Михайлов С. В. Указ. соч. С. 14, 15.


[Закрыть]. Соответственно, потребность как особое качество физических лиц как субъектов права и правоотношений не вписывается в рамки позитивного права в целом, контрактной системы в частности, т. к. потребность – взаимодействие организма с внешней средой. В связи с этим, можно не согласиться с мнением И. В. Першиной, отмечающей, что структурными элементами интереса являются в т. ч. и потребности, в конечном счете формирующие интерес[85]85
  Першина И. В. Указ. соч. С. 15, 26.


[Закрыть], т. к., например, производя закупку товаров для нужд населения, заказчик, действуя в силу компетенции по закону, либо на основании учредительных документов, в конечном счете удовлетворяет потребности населения, а не свои собственные потребности и интересы, ибо, с одной стороны, он не является физическим лицом, с другой – у него отсутствует свобода выбора. Применительно к проиллюстрированному примеру, можно утверждать, что потребности граждан являются предпосылкой формирования публичных интересов и в то же время конечным результатом их реализации. Следовательно, применительно к заказчику проблематично утверждать наличие у него собственных интересов и тем более потребностей. Иными словами, мы не отрицаем, что потребности есть предпосылка интересов общества, которые формируют публичный интерес, мы всего лишь хотим донести мысль о том, что необходимо отличать потребности и интересы общества и интересы государства, которое не обладает потребностями в силу бестелесности своего существования, неживой природы происхождения.

В силу того, что ФЗ «О контрактной системе» регламентировал процедуры для заказчиков всех уровней, на что указывают цели осуществления закупок (ст. 13) – общие для заказчиков всех уровней принципы единства контрактной системы (ст. 11), – то и интересы федеральные, субъектов федерации, муниципальных образований, публичных юридических лиц едины, но не в плане тождества потребностей, а в ключе однородности отражаемых правом интересов различных групп населения, от малого муниципального образования, до многонационального народа в целом. Естественно, что на реализацию всех интересов не могут быть направлены усилия всех и каждого из заказчиков, наличие между ними отношений по межеванию предметов ведения, компетенции, обуславливает узкоспециализированную направленность их деятельности, что ни в коем случае не приводит к разделению интересов. Однако здесь мы говорим, с одной стороны, о публичных интересах, т. е. отраженных в нормах права в рамках деятельности органов власти, с другой стороны – социальные интересы: интересы различных социальных групп, индивидов являются эгоистичными, что приводит к противоречию между ними и интересами других групп населения, а также и с «усредненными» публичными интересами. Несомненно, что групповые интересы всегда превалируют над интересами индивидов, интересы больших социальных групп превалируют над интересами малых. Право, будучи субординационной системой, уравновешивает интересы общества и устанавливает единые, высшие публичные интересы[86]86
  Михайлов С. В. Указ. соч. С. 16–17.


[Закрыть]. Таким образом, в отличие от публичных, социальные интересы не обладают единством.

По большому счету, законодатель, обобщая и суммируя интересы различных социальных групп, общества в целом, выражает их в праве. При этом побудителем интересов общества являются потребности индивидов, на удовлетворение которых и направлено право[87]87
  Першина И. В. Указ. соч. С. 24.


[Закрыть]. Более того, только правовое закрепление интересов позволяет преодолеть их изначальный субъективизм и предать им качество объективной правовой реальности[88]88
  Михайлов С. В. Указ. соч. С. 17–18.


[Закрыть]. Однако, представляется, что на определенном этапе у государства может возникнуть собственный интерес, обусловленный не только благими намерениями, но и интересами государственной бюрократии, ведь в конечном счете именно они являются исполнителями публичных интересов, именно они оформляют публичный интерес.

Например, Л. В. Андреева отмечает, что государство может иметь публичный и частный интересы. Первый проявляется в регулировании отношений по использованию и распоряжению государственной собственностью. Второй – в рамках участия государства в рыночных отношениях, в т. ч. через публичных юридических лиц и для закупочных целей. Вид интереса отражает специфику метода правового регулирования[89]89
  Андреева Л. В. Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. С. 11–12.


[Закрыть].