Текст книги "Право и монополии в современной России"

Глава 2
Теоретические проблемы антимонопольного права

2.1. Конституционный запрет монополизации и его отражение в отраслевом законодательстве

Исходными юридическими основаниями всей проводимой в современной России антимонопольной политики выступают статьи 8 и 34 Конституции Российской Федерации. В ч.1 ст.8 в числе основ конституционного строя провозглашаются свобода экономической деятельности и поддержка конкуренции. Эти два принципа поставлены наравне друг с другом, как взаимодополняющие, и какое-либо противоречие между ними не предполагается.

Однако уже в ст.34 Конституции свобода экономической деятельности и поддержка конкуренции представлены иначе, а именно – как принципы, находящиеся между собой в некотором смысловом конфликте. Во всяком случае, часть 2 ст.34, где говорится о недопустимости монополизации, построена как исключение (ограничение) по отношению к части 1 той же статьи, посвященной праву граждан свободно использовать свои способности и имущество для осуществления экономической деятельности. Действительно, свободная экономическая деятельность вполне может привести как к конкурентному, так и к монополистическому состоянию рынка. Как полагает, например, А.Е. Гутерман, «свобода предпринимательства без установления законных рамок нормами публично-правового характера, защищающими конкуренцию, ведет к монополизации рынка»[36]36
  Гутерман А.Е. Формирование благоприятной конкурентной среды как цель антимонопольного регулирования// Юрист. 2015. № 3. – С. 42.


[Закрыть].

По замечанию О.А. Жидкова, само появление в западных капиталистических странах антимонопольного (антитрестовского) законодательства было обусловлено противоречиями между свободой договора, с одной стороны, и свободой торговли, с другой стороны, причем «государству приходится брать на себя роль амортизатора, с тем чтобы искусственно сбалансировать эти две составные стороны капиталистического предпринимательства»[37]37
  Жидков О.А. Законодательство о капиталистических монополиях//Избранные труды. М., 2006. – С. 489.


[Закрыть].

На происхождение конституционного принципа поддержки конкуренции, которого не было в первоначальных конституционных проектах, проливает свет судья Конституционного суда Российской Федерации Г.А. Гаджиев в своей монографии «Конституционные принципы рыночной экономики»: «Работая в качестве эксперта и участника Конституционного совещания, автор настоящей работы внес предложение включить в состав конституционных принципов в качестве основы экономического строя принцип защиты конкуренции. Это предложение было поддержано как Конституционным совещанием, так и конституционным законодателем»[38]38
  Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики (Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). М., 2004. – С. 206–207.


[Закрыть].

В части 2 ст.34 Конституции РФ содержатся две относительно самостоятельные идеи – о недопустимости, во-первых, монополизации, а во-вторых, недобросовестной конкуренции. В данной статье мы не будет рассматривать запрет недобросовестной конкуренции. Достаточно констатировать, что, как явно следует из формулировки ч.2 ст.34, речь идет о двух различных явлениях.

С учетом высшей юридической силы положений Конституции и связанного с этим их решающего влияния на содержание действующего антимонопольного законодательства, сосредоточимся на том, как следует понимать конституционную формулировку «недопустимость деятельности, направленной на монополизацию» и тождественна ли она «запрету на монополии».

При этом, разумеется, ключевым вопросом является смысл понятия «монополизация», который в тексте Конституции никак не конкретизирован и которому не уделяется также должного внимания на уровне доктрины конституционного права.

С экономической точки зрения монополизация может быть определена как «социально-экономический процесс становления монополии как хозяйственной структуры, сложного комплекса, элемента институциональной структуры общества»[39]39
  Вишневер Э.В. Монополизация в современных условиях хозяйствования. Автореф. дис… канд. экон. наук. Самара. 2003. – С. 12.


[Закрыть]. Юридическое же значение данного термина и соответствующего конституционного принципа требует уточнения на основе норм действующего законодательства.

Как нами уже отмечалось в других работах, действующее российское законодательство о монополиях характеризуется ярко выраженным дуализмом. Оно состоит из двух частей – законодательства о защите конкуренции и законодательства о естественных монополиях, сферы действия которых в значительной своей части пересекаются, но содержательное единства между ними отсутствует. Различное значение в них придается даже базовым понятиям, в том числе самому понятию монополии[40]40
  См. подробнее: Рыженков А.Я. Понятие монополии в российском законодательстве и правовой доктрине//Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5: Юриспруденция. 2015. № 2. – С. 10–15; Он же. Состояние правовой политики России в сфере монополистической деятельности//Юрист. 2015. № 11. – С. 19–23.


[Закрыть].

Что касается антимонопольного законодательства во главе с Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»[41]41
  Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»//Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31. Ч. I. Ст. 3434.


[Закрыть], то можно признать, что в нем запрет монополизации проводится достаточно последовательно. Однако при этом следует иметь в виду своеобразие того понимания монополии, которое закреплено в этом законе. Дело в том, что с экономической точки зрения под монополией чаще всего подразумевается чье-либо исключительное, господствующее положение на рынке. Но в законодательстве о защите конкуренции это явление называется вовсе не монополией, а «доминирующим положением». При этом в целом доминирование субъекта на рынке не возбраняется. С юридической точки зрения «монополистической деятельностью» являются только крайние формы доминирования.

В этом смысле не совсем корректным представляется вывод Д.А. Петрова о том, что нормы Закона «О защите конкуренции», допускающие деятельность по увеличению доли хозяйствующего субъекта на рынке, тем самым разрешают монополизацию[42]42
  См.: Петров Д.А. Конкурентное право: теория и практика применения/ Под общ ред. В.Ф. Попондопуло. М., 2013. – С. 43.


[Закрыть].

В общем виде монополистическая деятельность определяется как злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством (п. 10 ст.4 Закона «О защите конкуренции»).

Таким образом, противоправность монополистической деятельности заложена уже в ее легальной дефиниции, и тем самым обеспечивается недопущение монополизации как любой практики, тем или иным образом способствующей возникновению или развитию монополистической деятельности.

В качестве «деятельности, направленной на монополизацию», помимо действий доминирующих на рынке субъектов, рассматривается также принятие органами государственной власти и местного самоуправления таких мер, которые ограничивают конкуренцию на рынках, незаконно ограничивают доступ организаций на рынок, предоставляют необоснованные преимущества и т. п.[43]43
  См., например: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2003 года N 45-0 Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности статей 12 и 30 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»//Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 3.


[Закрыть]

Сложнее обстоит дело с законодательством о естественных монополиях. В нем используется совсем иное понимание монополии: под естественной монополией имеется в виду «состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров» (ст.3 Федерального закона от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях»).

Таким образом, ни о каком запрете монополий здесь речи не идет, более того, они рассматриваются не просто как приемлемое, а даже как необходимое явление. Этот подход, разумеется, не может не вызывать определенных сомнений с точки зрения его соответствия анализируемому конституционному принципу.

Некоторые специалисты в области конституционного права обращают внимание на этот факт; например, Н.М. Лаврова при комментировании ст.34 Конституции РФ, по существу, признает, что наличие естественных монополий не сочетается запрещением монополизации, но считает это исключением из правила: «Естественные монополии являются исключением из общего правила о недопустимости экономической деятельности, направленной на монополизацию»[44]44
  Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации/Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. – С. 160.


[Закрыть].

Как нам представляется, подобный вывод означал бы только одно: что законодательство о естественных монополиях является неконституционным. Конструкция «исключение из конституционного принципа» лишена смысла. Российская правовая система позволяет в определенных случаях ограничивать конституционные права, однако нет никаких оснований полагать, что существует подобный механизм и в отношении конституционных запретов. Законодательное установление, которое разрешает вести деятельность, запрещенную Конституцией, не подлежало бы применению в силу прямого действия конституционных норм.

Следовательно, необходимо прежде всего установить, противоречит ли допущение естественных монополий конституционному запрету монополизации.

Как вытекает из смысла самого слова, а также из его ранее приведенного экономического определения, монополизация – это не состояние, а процесс. Она предполагает не просто наличие монополий, но их динамику – появление новых монополий, расширение сферы их действия, укрепление их влияния и т. п.

В то же время естественная монополия определяется законом как состояние товарного рынка. Соответственно, нарушением конституционного требования было бы, видимо, не само монополистическое состояние, а деятельность какого-либо субъекта, направленная на установление монополии в том или ином сегменте экономики.

Таким образом, функционирование субъекта естественной монополии на рынке само по себе не является деятельностью, направленной на монополизацию, если только данный субъект не пытается расширить сферу своего влияния и монополизировать другие рынки.

Можно ли считать «деятельностью, направленной на монополизацию» законотворчество государства, благодаря которому существование естественных монополий было легализовано?

Федеральный закон «О естественных монополиях» был принят в 1995 году. В нем содержался исчерпывающий перечень тех сфер, где действуют субъекты естественных монополий:

– транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

– транспортировка газа по трубопроводам;

– железнодорожные перевозки;

– услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах;

– услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи; услуги по передаче электрической энергии;

– услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

– услуги по передаче тепловой энергии;

– услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей; захоронение радиоактивных отходов;

– водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных системы, систем коммунальной инфраструктуры[45]45
  Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»//Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 34. Ст. 3426.


[Закрыть].

Федеральным законом от 28 июля 2012 г. № 132-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути» этот перечень был дополнен еще одним пунктом: к сферам естественных монополий были отнесены ледокольная проводка судов, ледовая лоцманская проводка судов в акватории Северного морского пути[46]46
  Федеральный закон от 28 июля 2012 г. № 132-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 31. Ст. 4321.


[Закрыть].

Однако, если учесть специфику термина «естественные монополии», по всей вероятности, предполагается, что они не являются результатом целенаправленной деятельности государства, а складываются объективно. Иначе говоря, те сферы, которые отнесены законом к естественным монополиям, не подвергались монополизации, поскольку там уже изначально присутствовала монополия. Отсюда вытекает важный вывод: расширение этого перечня за счет тех сфер, где существует конкуренция, невозможно. Это не означает, впрочем, что исключается дальнейшее дополнение ч.1 ст.4 Закона «О естественных монополиях» путем указания тех областей экономики, где фактически имеют место монополии.

Примером законодательной инициативы, прямо направленной на монополизацию и тем самым противоречащей Конституции Российской Федерации, могут служить предложения депутатов Государственной Думы о введении монополии на выпуск табачной продукции[47]47
  См.: Малай Е. Госдума предлагает государству монополизировать табачную отрасль//Известия. 2014. 25 марта.


[Закрыть], поскольку в настоящее время этот рынок носит конкурентный характер.

Напротив, сокращение числа естественных монополий путем их экономически оправданного перехода в состояние конкурентного рынка прямо предусмотрено законом (ч.3 ст.4 Закона «О естественных монополиях»).

Является ли монополизацией деятельность, направленная на сохранение монополий там, где они уже существует? На этот вопрос определенного ответа нет. Но логическое и грамматическое толкование положений законодательства склоняет к отрицательному ответу. Безусловно, законодательное признание естественных монополий объективно консервирует их, способствуя их дальнейшему существованию и препятствуя развитию конкуренции в данных областях. Однако именно отсутствие динамики мешает тому, чтобы применять к этому состоянию термин «монополизация».

Таким образом, из сказанного можно сделать следующие выводы. Буквальное толкование конституционного принципа, закрепленного в ч.2 ст.34 Конституции РФ, свидетельствует о том, что прямого запрета на монополии он не налагает. Под запретом оказывается лишь монополизация, то есть процесс, в результате которого появляются новые монополии или расширяется сфера действия уже имеющихся.

Однако конституционное понимание монополии отличается высокой степенью неопределенности и фактически наделяется юридическим содержанием лишь на уровне отраслевого федерального законодательство. Однако такая конкретизация осуществляется двояким способом, и какой из них в большей степени отвечает духу и букве Конституции, пока не представляется возможным точно установить.

В антимонопольном законодательстве недопустимость монополизации реализуется в виде полного запрета монополистической деятельности. Но это достигается, в свою очередь, только благодаря тому, что сама монополистическая деятельность понимается крайне узко – исключительно как злоупотребление доминирующим положением на рынке.

В законодательстве о естественных монополиях используется более традиционное представление о монополии – как о состоянии рынка, на котором отсутствует конкуренция. В этой связи соблюдение конституционного запрета монополизации в сфере естественных монополий носит более проблемный характер. Системное толкование соответствующего законодательства в контексте конституционных положений позволяет заключить, что недопустимость монополизации здесь проявляется, в частности, в том, что перечень сфер деятельности субъектов естественных монополий не подлежит произвольному расширению.

2.2. Предмет антимонопольного законодательства

В российской правовой доктрине основаниями для структурирования системы права, то есть ее деления на составные части (отрасли, подотрасли, институты и т. п.) чаще всего считаются предмет и метод правового регулирования. При этом предмету правового регулирования, который обычно понимается как относительно однородная группа общественных отношений, нередко придается первичное, по сравнению с методом, значение. Такова, например, позиция С.С. Алексеева: «Предмет правового регулирования может быть охарактеризован как решающий классификационный критерий системы права именно потому, что юридические особенности той или иной отрасли, в своем сочетании образующие специфический метод правового регулирования, обусловлены особенностями соответствующего вида общественных отношений»[48]48
  Алексеев С.С. Предмет советского социалистического гражданского права//Собрание сочинений. В 10 т. Т.1. Гражданское право. М., 2010. – С. 21.


[Закрыть].

В отношении антимонопольного законодательства до сих пор отсутствует ясность – каким статусом оно обладает в системе российского права, является ли самостоятельной отраслью права, подотраслью права, «комплексной» отраслью законодательства, внутриотраслевым или межотраслевым правовым институтом, субинститутом или чем-либо еще[49]49
  См., например: Казачкова 3. М. Государственное антимонопольное регулирование в России и США: Сравнительное правовое исследование: Автореф. дисс… докт. юрид. наук. М.,2002. – С. 16.


[Закрыть]. Вместе с тем относительно обособленное, самостоятельное положение антимонопольного законодательства в целом сомнению не подвергается.

Так или иначе, необходимым условием определения отраслевого статуса антимонопольного законодательства является уточнение предмета его регулирования.

В качестве основания для установления предмета антимонопольного законодательства можно взять за отправную точку Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», исходя из того предположения, что именно он является так называемым «головным», или «профилирующим» актом в данной сфере, и иные положения антимонопольного законодательства не могут выходить по своему предмету за рамки, очерченные данным законом.

Ст.1 Закона «О защите конкуренции» именуется «Предмет и цели настоящего Федерального закона». Однако следует признать, что эта попытка определить предмет правового регулирования оказалась неудавшейся, а точнее, несостоявшейся. Фактически в данной статье прямое указание на предмет регулирования, если понимать его как совокупность общественных отношений, отсутствует. В ст.1 говорится, что настоящий федеральный закон «определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции»[50]50
  Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции «//Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31. Ч. I. Ст. 3434.


[Закрыть]. По существу, речь здесь идет вовсе не о предмете как совокупности общественных отношений, а о содержании закона. На основании этой формулировки точно установить предмет регулирования закона не представляется возможным, можно лишь осторожно предположить, что этим предметом является деятельность по защите конкуренции.

Вторая попытка определить предмет законодательного регулирования содержится в ст.3 Закона «Сфера применения настоящего Федерального закона». Стоит отметить, кстати, что с доктринальной точки зрения понятия «предмет закона» и «сфера применения закона» являются скорее равнозначными, и способ их различения в данном случае остается неизвестным.

В соответствии с ч.1 ст.3, настоящий закон «распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели».

Таким образом, законодатель пошел по пути конкретизации круга регулируемых отношений прежде всего через перечисление их субъектного состава. Однако при этом сам характер регулируемых отношений остался невыясненным. Формулировка «отношения, которые связаны с защитой конкуренции» производит впечатление уклончивости. Ясно, что эти отношения не сводятся к защите конкуренции, однако природа, содержание и тем более границы этих отношений по-прежнему нуждаются в уточнении.

Такое уточнение можно произвести путем дальнейшего анализа содержания основного источника антимонопольного законодательства.

Вся первая глава Закона «О защите конкуренции», по сути, не содержит конкретных правил поведения и в основном посвящена официальным определениям используемых понятий (помимо общего набора дефиниций в ст.4, в отдельных статьях раскрываются понятия доминирующего положения, монопольно высокой и монопольно низкой цены товара, согласованных действий хозяйствующих субъектов и др.).

Вторая глава закона начинается с запретов, адресованных лицам, доминирующим на рынке. Так, ст.10 запрещает действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц; ст.11 запрещает ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов и т. д.

Таким образом, можно выдвинуть следующую гипотезу: предметом антимонопольного законодательства является деятельность субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке. Именно такое представление могло бы лечь в основу «узкого» понимания антимонопольного законодательства, в наибольшей степени соответствующего этому наименованию.

Однако в российской практике утвердился иной подход: антимонопольное законодательство, вопреки буквальному значению этих слов, включает в себя не только нормы, направленные на противодействие монополиям. Так, в ст.14 Закона «О защите конкуренции» закрепляется запрет на недобросовестную конкуренцию, а именно распространение ложных, неточных или искаженных сведений, которые могут причинить убытки хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации; введение в заблуждение в отношении характера, способа и места производства, потребительских свойств, качества и количества товара или в отношении его производителей; некорректное сравнение хозяйствующим субъектом производимых или реализуемых им товаров с товарами, производимыми или реализуемыми другими хозяйствующими субъектами; продажу, обмен или иное введение в оборот товара, если при этом незаконно использовались результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, средства индивидуализации продукции, работ, услуг и т. п. При этом данные запреты адресованы не только субъектам, занимающим доминирующее положение на рынке, но и всем остальным хозяйствующим субъектам, вне всякой зависимости от масштаба их деятельности.

Иначе говоря, Закон «О защите конкуренции» регулирует и такие общественные отношения, которые не предполагают доминирования одного субъекта на рынке. С учетом различия правовой природы монополистической деятельности, с одной стороны, и недобросовестной конкуренции, с другой, в литературе неоднократно высказано мнение о предпочтительности термина «конкурентное законодательство», или «законодательство о защите конкуренции», как более точного по сравнению с «антимонопольным законодательством»[51]51
  См.: Владимирова П.М. Правовое регулирование конкуренции в Российской Федерации. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. М., 2007. – С. 9–10; Кинев А.Ю. Административно-правовая защита конкуренции: проблемы и пути совершенствования. Дисс…. докт. юрид. наук. М., 2014. – С. 47.


[Закрыть].

Следующая возможная гипотеза состоит в том, что предметом антимонопольного законодательства являются конкурентные отношения[52]52
  См., например: Варламова А.Н. Правовое обеспечение развития конкуренции. М., 2010. – С. 53.


[Закрыть]. Этот вариант до некоторой степени подтверждается толкованием положений Закона «О защите конкуренции»: защита конкуренции как основная цель законодательного регулирования предполагает в качестве своего минимального условия, что конкурентная среда существует; именно на этом допущении основываются также запреты на ограничение и устранение конкуренции, а также на недобросовестную конкуренцию.

Эта позиция подверглась критике со стороны М.Ю. Козловой: «как таковых, конкурентных отношений, или отношений монополии, не существует. Предметом регулирования конкурентного законодательства выступают имущественные отношения, которые также составляют и сферу гражданского права. Отношения, подпадающие под регулирование конкурентным законодательством, складываются в процессе обычной предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов. В особые, отдельные от имущественных, отношения, которые можно назвать конкурентными, субъекты регулирования, на наш взгляд, все-таки не вступают»[53]53
  Козлова М.Ю. О содержании понятия «конкурентное право»//Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5 «Юриспруденция». 2012. № 2. —С. 128.


[Закрыть].

Разумеется, конкурентные отношения представляют собой не какую-то особую категорию, отличную от имущественных отношений, а лишь их частный случай; однако выделять такую группу отношений представляется вполне корректным, учитывая, что конкурентная форма взаимодействия характерна не для всех сфер экономики.

Однако в дальнейшем мы предпримем попытку показать, что отдельные положения закона «О защите конкуренции» распространяются и на те общественные отношения, где сама конкуренция отсутствует.

Сама возможность и юридическая допустимость существования рыночных отношений без конкуренции прямо вытекает из ст.3 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»: «естественная монополия – состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров»[54]54
  Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»//Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 34. Ст. 3426.


[Закрыть].

В том случае, если в сфере действия естественной монополии полностью отсутствует конкуренция и субъект естественной монополии контролирует весь рынок, на него логически не могут распространяться положения антимонопольного законодательства, запрещающие ограничение конкуренции.

Однако далеко не все антимонопольные запреты прямо обусловлены исключительно наличием конкурентных отношений. Например, в ч.1 ст.14 Закона «О защите конкуренции» говорится о запрете таких действий и бездействий доминирующего субъекта, «результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц». Конструкция этого законодательного положения такова, что оно действует и в тех случаях, когда конкуренция отсутствует, но имеет место реальная или потенциальная угроза ущемления чьих-либо интересов.

В качестве примера можно рассмотреть п.3 той же ч.1 ст.14, которым запрещается навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора, экономически или технологически не обоснованных и (или) прямо не предусмотренных федеральными законами и другими нормативными правовыми актами.

Непоследовательностью было бы полагать, что на рынках, где действуют естественные монополии и отсутствует конкуренция, подобное ущемление интересов контрагента в виде навязывания ему условий договора является правомерным, что, во-первых, прямо противоречило бы буквальному смыслу ст.14 Закона «О защите конкуренции», а во-вторых, было бы нарушением общеправового принципа равенства.

Таким образом, действием антимонопольного законодательства охватывается деятельность всех хозяйствующих субъектов на конкурентных рынках, а также деятельность доминирующих субъектов на рынках, где конкуренция отсутствует. Иначе говоря, к предмету антимонопольного законодательства относится вся сфера коммерческой деятельности без каких-либо изъятий.

Этот вывод подтверждается также следующим: во всех ранее рассмотренных случаях положения антимонопольного законодательства адресуются хозяйствующим субъектам; при этом, в соответствии с п.5 ст.4 Закона «О защите конкуренции», хозяйствующим субъектом является коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход.

Все имеющиеся в Законе «О защите конкуренции» немногочисленные упоминания о некоммерческих организациях связаны либо со случаями осуществления ими приносящей доход деятельности (ч.5 ст.11) или с государственным контролем антимонопольных органов (ст.24, 25 и др.). Таким образом, деятельность некоммерческих организаций, не связанная с извлечением дохода, к предмету антимонопольного законодательства не относится.

Главы 3, 5–9 Закона «О защите конкуренции» регулируют еще одну группу общественных отношений: они построены не вокруг коммерческой деятельности хозяйствующих субъектов, а вокруг действий государственных и муниципальных органов. Однако, несмотря на специфический субъектный состав, по своему содержанию эти отношения являются вторичными по отношению к первой группе.

Так, глава 3 Закона «О защите конкуренции» (ст.15–16) содержит запреты на действия или бездействие органов власти, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. В главе 5 регулируется порядок предоставления государственных и муниципальных преференций, влияющих на конкурентную среду. Главы 6–9 посвящены контрольной деятельности антимонопольных органов и порядку применения ими законодательства, включая ответственность за его нарушения.

Таким образом, изучение предмета антимонопольного законодательства позволяет сделать следующие выводы.

1. Возможны два варианта понимания антимонопольного законодательства – узкий и широкий;

2. Узкая трактовка антимонопольного законодательства, основанная на буквальной интерпретации этого наименования, позволяет определить его через предмет правового регулирования – деятельность хозяйствующих субъектов, доминирующих на рынке, а также осуществляемый в отношении них государственный контроль, включая привлечение к ответственности. В данном случае следовало бы признать, что содержание закона «О защите конкуренции» выходит за пределы собственно антимонопольного законодательства;

3. Как правило, в настоящее время используется широкая трактовка антимонопольного законодательства. К его предмету, в соответствии с этим вариантом, относятся две группы общественных отношений: 1) коммерческая деятельность хозяйствующих субъектов; 2) деятельность государственных и муниципальных органов, влияющая на состояние коммерческой деятельности и конкуренции, а также связанная с контролем за ними.

4. Очевидно, что во втором случае предмет правового регулирования не является достаточным критерием для определения границ антимонопольного законодательства, а выполнить эту функцию может цель правового регулирования – защита конкуренции и предотвращение негативных эффектов монополии.