Текст книги "Государственно-частное партнерство: Механизмы реализации"

1.2. Государственно-частное партнерство за рубежом

Прежде всего необходимо отметить, что государственно-частное партнерство не является каким-то новым экономическим механизмом.

В XVIII и в начале XIX в. группа британских местных вельмож сформировала дорожно-строительные трасты, которые занимали деньги у частных инвесторов для ремонта дорог, а возвращали займ через взимание платы за проезд. Строительство большинства лондонских мостов также финансировалось за счет таких мостовых трастов вплоть до середины XIX в., а в конце XIX в. Бруклинский мост в Нью-Йорке был построен по такой же схеме с участием частного капитала. Если обратиться к Франции, то там строительство каналов с участием частного капитала началось еще в XVII в.

Этот тип ГЧП известен как «концессия», так называемая модель «платит пользователь», в которой частный участник (концессионер) имеет возможность получать оплату за пользование объектами – например, мостами, тоннелями или дорогами. Взимаемая плата компенсирует концессионеру затраты на строительство и обслуживание объекта, и эта оплата, как правило, возвращается под контроль публичного сектора в конце периода концессии.

Помимо дорог и смежных отраслей, концессии применялись во многих странах в XIX и начале XX в. для строительства таких объектов, как железные дороги, объектов водоснабжения и канализации очистных сооружений.

Дальнейшее развитие концессий выразилось в появлении франшизы (французский аналог – affermage). Франшиза – это право эксплуатировать уже построенный объект, т. е. это то же самое, что и концессия, но без первоначальной стадии строительства. Пользователь франшизы может сделать единовременную оплату публичному органу власти для получения этого права. Франшиза не рассматривается как ГЧП, потому что она не подразумевает финансирование строительства или развитие инфраструктуры, а только использование объекта. Тем не менее договорной и финансовый базис частично тот же.

Хотя использование концессий для строительства новых инфраструктурных объектов снизилось во многих странах после XIX в. (с увеличением роли государства), франшизы остались важным явлением, например, во французской водной отрасли. Концессии снова активизировались только в конце XX в., когда возрос интерес к ним и другим механизмам ГЧП как альтернативам фондовой модели (модели финансирования из собственных средств государства).

Государственно-частное партнерство в его современном понимании зародилось в начале 1990-х гг. в Великобритании. В то время на смену традиционному сотрудничеству государства и подрядчика пришла модель, называемая частная финансовая инициатива (англ. Private Finance Initiative), при которой государство лишь заказывало, но не оплачивало бизнесу те или иные капиталоемкие объекты. После окончания работ объект брался государством в долгосрочную аренду при условии, что подрядчик продолжал обеспечивать его эксплуатацию. Таким образом, инвестиции возвращались подрядчику за счет арендных платежей. Как правило, после окончания оговоренного срока аренды объект передавался заказчику по символической стоимости или бесплатно. В дальнейшем практика была существенно расширена – государственно-частное партнерство стало своеобразной альтернативой приватизации важных отраслей или объектов (электроэнергетики, транспорта, коммунального хозяйства и т. д.). Не имея финансовой возможности обеспечить расширенное воспроизводство в этих отраслях, государство передавало их в долгосрочную аренду (концессию) бизнесу, оставляя за собой право контроля за их деятельностью. Постепенно такие правоотношения стали распространяться и на отдельные масштабные проекты – от оказания общественных услуг до проведения НИОКР и внедрения инноваций[5]5
  Айрапетян М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://wbase.duma.gov.ru:8080/law?d&nd=981605628&mark=r981605004


[Закрыть].

Звание первопроходцев в деле развития ГЧП с Великобританией могут оспорить США. Там формы ГЧП возникали и развивались в двух направлениях:

1) кооперационные исследования отдельных отраслевых и межотраслевых производств;

2) привлечение научного потенциала штатов для решения национальных проблем и передача технологий, созданных на федеральные средства для развития производств в отдельных штатах.

Приведем пример некоторых подобных форм.

1. Кооперационные программы НИОКР в рамках инновационного цикла — участниками партнерств выступают фирмы, представляющие весь спектр разработки и освоение новых технологий. Государство в лице федеральных ведомств оказывает содействие в создании таких партнерств и непосредственно участвует в их деятельности.

2. Стратегические межотраслевые партнерства — учреждаются для разработки и коммерциализации базовых технологий массового применения.

3. Региональные центры передачи технологий НАСА. Эти центры координируют технологические инициативы штатов и научно-технических организаций с НАСА. Региональные центры создаются при университетах, их деятельность финансируется в равных долях правительством, штатами и фирмами.

ГЧП в США изначально было разработано для концентрации средств, направляемых на создание и внедрение новых технологий для совместного использования полученных результатов. Это позволило США развить технологическую мысль, учесть реальные потребности новых рынков и добиться значительного успеха в данной отрасли.

В настоящее время проекты ГЧП разрабатываются более чем в 60 странах мира.

Как правило, за границей государственно-частным партнерством обычно называют очень большой ассортимент бизнес-образцов и отношений. Данное понятие применяется при любых вариантах использования ресурсов частного капитала для удовлетворения общественно значимых потребностей. Первые места в области применения всевозможных механизмов государственно-частного партнерства мы с уверенностью можем отдать таким державам, как США, Великобритания, Франция и Германия.

Исследуя проекты ГЧП некоторых зарубежных стран, заключенных в государствах с разным экономическим развитием, мы пришли к выводу, что государственно-частные партнерства успешно применяются в транспортной (автодороги, железные дороги, аэропорты, порты, трубопроводный транспорт) и социальной инфраструктуре (здравоохранение, образование, развлечение, туризм), ЖКХ (водоснабжение, электроснабжение, очистка воды, газоснабжение и др.), в других сферах (тюрьмы, оборона, объекты военной сферы). Лидирующей является транспортная инфраструктура, второе место занимает социальная инфраструктура.

Пик увеличения ГЧП в мире пришелся на конец XX в. По данным Всемирного банка, с 1990 г. в развивающихся странах и странах с переходной экономикой появилось около 2700 проектов ГЧП. При всей привлекательности этой формы взаимодействия власти и бизнеса реализация проекта ГЧП требует решения огромного количества организационных, юридических, методических и других вопросов.

Благодаря стандартизации подходов к выбору проектов, определению приоритетов социальных потребностей в конце 1990-х гг. эта форма получила новый толчок к своему развитию. Тем не менее в мировой практике до сих пор типового соглашения ГЧП не существует. Определено, что в нем должны быть закреплены позиции сторон – уровень обязательств государственного и частного сектора, право собственности на активы, распределение рисков, продолжительность во времени, источники финансирования и др.

В последние годы в странах Западной Европы наблюдается устойчивое развитие проектов ГЧП. Более того, численность стран, желающих и уже активно применяющих данный механизм взаимодействия, неуклонно растет.

ГЧП наиболее востребовано общественным сектором, так как всегда есть потребность в модернизации уже изношенной инфраструктуры, обеспечении доступности услуг, экономии бюджета и т. п. Стоимость инфраструктуры, созданной в рамках ГЧП, заметно растет в перспективе. Вложения в инфраструктуру, более того, в условиях мирового финансового кризиса, считаются наиболее надежными, так как, даже пытаясь сэкономить на формах потребления, мы гарантированно оплачиваем пользование такими объектами, как ЖКХ, водоотведение и т. д.

Так, например, в Великобритании, Германии, Италии, Канаде, Франции, Японии проекты транспортной инфраструктуры стоят далеко не на 1-м месте. А на 1-м месте – здравоохранение, на 2-м – образование, на 3-м – автодороги.

Анализ зарубежного опыта использования проектов ГЧП показал, что в каждой из стран есть своя наиболее приоритетная отрасль по использованию ГЧП. Так, в США такой отраслью являются автодороги, в Великобритании – здравоохранение и образование, в Германии – образование, в Италии, Канаде и Франции – здравоохранение[6]6
  Рожкова С. Анализ мирового опыта использования государственно-частного партнерства в различных отраслях экономики [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.rcb.ru/rcb/2008–01/8902/


[Закрыть].

Таким образом, сопоставив вышеуказанные данные, можно сделать вывод о том, что в странах с развитой рыночной экономикой, с высоким уровнем жизни населения, высокой производительностью труда, надежной социальной политикой проекты ГЧП в основном направлены в область образования, здравоохранения, социальной защиты населения и т. п. Данное направление, как правило, продиктовано мудрой политикой государства, позаботившегося уже об остальных сферах возможного применения ГЧП самостоятельно.

Формы ГЧП зависят от того, насколько государство открыто для прямых инвестиций, и от желания передавать такие активы, как земля и инфраструктура, инвесторам или национальным компаниям.

В таких странах, как Австрия, Дания, Австралия, Израиль, Финляндия, Испания, Португалия, Бельгия, Греция, Южная Корея, Ирландия, Сингапур, на 1-м месте по числу использования ГЧП находится отрасль, связанная со строительством и реконструкцией автодорог, а за ней уже следуют с весьма значительным отрывом здравоохранение, образование и средства размещения.

Давно доказано, что в развивающихся странах, а также в странах с переходной экономикой указанные отрасли (за исключением автодорог) не будут считаться главными и приоритетными. Учитывая более низкий уровень экономического развития в этих странах, на 1-е место по приоритетности привлечения инвестиций с помощью ГЧП должна выйти транспортная инфраструктура, а именно строительство и реконструкция автодорог, портов, железных дорог и др.

Так, в странах с переходной экономикой – страны Центральной и Восточной Европы (Болгария, Чехия, Венгрия, Хорватия, Польша, Румыния); страны Балтии (Латвия); страны СНГ (Украина) – отрасли здравоохранение и образование находятся уже далеко не на 1-м месте по применению ГЧП – лидируют автодороги, строительство мостов и тоннелей, легкого наземного метро, аэропортов. В странах с переходной экономикой им уделяется внимание в первую очередь, в них вкладываются средства.

В развивающихся странах (Индия, Бразилия, Чили, Мексика), как и в предыдущей группе стран, на 1-м месте по количеству ГЧП находятся автодороги, на 2-м – аэропорты, тюрьмы и водоочистные сооружения. Такое распределение отражает в первую очередь заинтересованность стран в развитии этих отраслей (индивидуальных для каждого типа стран), так как ГЧП позволяет привлечь инвестиции частного сектора, снизить затраты государственного сектора, распределить риски между партнерами[7]7
  Айрапетян М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://wbase.duma.gov.ru:8080/law?d&nd=981605628&mark=r981605004


[Закрыть].

Нередкими являются примеры неэффективных проектов ГЧП из-за просчетов со стороны государства[8]8
  Там же.


[Закрыть].

Так, в Чехии был реализован проблемный инфраструктурный проект. Привлечение частных инвестиций в этой стране осуществляется по британской модели частной финансовой инициативы. Чешский опыт свидетельствует о потенциальной опасности рисков и проблем, с которыми сталкивается недостаточно опытный и плохо подготовившийся государственный партнер. Для сооружения отрезка стратегически важного автобана D47 протяженностью 80 км зарубежный частный разработчик предложил на первый взгляд привлекательный проект и получил подряд практически без конкурса. Команда государственного партнера, не имея достаточного опыта ГЧП, не смогла адекватно оценить намерения частного подрядчика, который, как показала практика, не очень-то и стремился реализовать проект. Предложенная им структура финансирования в конечном счете сводилась к перекладыванию всех рисков на государство. В итоге чешское правительство вынуждено было расторгнуть проект и выплатить значительную неустойку.

Таким образом, на Западе частный бизнес участвует в самых разных проектах: строит объекты инфраструктурного, социального назначения, а также предоставляет услуги, обычно оказываемые государством. Это может быть управление детскими садами, больницами, тюрьмами. Затраты компенсируются за счет взимания тарифов с пользователей либо в виде предоставления льготных услуг, доплат. В России же государственно-частное партнерство применяется в большей степени при строительстве дорог, аэропортов, транспортных узлов.

В чем же отличие подходов к видам государственно-частных партнерств за рубежом и у нас? Принципиальных отличий со странами, находящимися с Россией примерно на одной стадии развития рынка ГЧП, нет. Есть небольшие особенности. С одной стороны, это относительно стабильная экономическая ситуация в России, наличие средств у государства и желание инвестировать их в развитие инфраструктуры. С другой – Россию всегда воспринимали как рискованную страну, хотя это не всегда соответствовало реальному положению дел. По крайней мере по сравнению с некоторыми популярными среди ГЧП-инвесторов странами Юго-Восточной Азии или Латинской Америки, Россия могла бы выглядеть более привлекательно, развивая политику информационной открытости и формируя позитивный образ, как это делают другие государства с переходными экономиками.

Крупные, социально-значимые проекты всегда содержали и будут содержать в себе различные группы рисков: технические, финансовые, операционные, рыночные и, наконец, коммерческие. Последние во всем мире, как правило, несут частные инвесторы.

Государство и бизнес во всем мире, а в особенности на Западе, уже давно стали надежными и добрыми партнерами, которые не покушаются на сферы деятельности друг друга и сохраняют известную степень независимости. Все это, однако, не отменяет тот факт, что государство и в развитых странах выступает в роли первого и ведущего партнера во взаимодействии с бизнесом.

Не стоит забывать о том, что политическая традиция и своеобразное мышление русского народа оказывают существенное влияние на возможность использования ГЧП.

Российское государство нередко осуществляет вмешательство в автономные сферы жизни общества, в том числе и компетенцию бизнеса, не всегда обосновывая свои действия законодательно.

К сожалению, частный бизнес в России пока еще остается во многих отношениях с властью неуверенным в себе участником. Социальная ориентированность бизнеса, его заинтересованность в решении не только своих частных, но и общенациональных проблем, еще недостаточно развита.

Таким образом, богатый опыт зарубежных стран, подкрепленный многообразием форм ГЧП, должен стать значительной поддержкой и неплохой платформой для внедрения механизмов взаимодействия государственной власти и бизнеса у нас в России. Ориентация на Запад в совокупности с богатейшим потенциалом нашего государства сможет идеальным образом развить это по-настоящему перспективное направление и принести огромную пользу всему многонациональному населению России.

1.3. Цели государственно-частного партнерства и краткая характеристика его механизмов

Основной задачей органов государственной власти при выполнении проектов ГЧП является создание большей добавленной стоимости для предоставления общественных услуг. Для достижения этой цели осуществляется предоставлением более дешевых общественных услуг, оказываемых частным бизнесом, нацеленным на результат с помощью современных методов планирования и возможностью более быстро осуществлять инновации и повышать эффективность.

Еще одной целью государства в рамках ГЧП становится передача частному инвестору рисков, связанных со строительством, проектирование, финансированием и планированием самого объекта, а также его последующей эксплуатацией. Основной же целью частного сектора является достижение максимальной прибыли от проектов в рамках сотрудничества с органами государственной и муниципальной власти.

Цели государства и бизнеса при использовании механизма ГЧП представлены в таблице 1.

Таблица 1

В концепции ГЧП заложено противоречие: с одной стороны, у государства существуют обязательства перед обществом и соответствующие расходы, а с другой, у частного сектора – интересы извлечения прибыли. Однако недостаточное развитие социальной и производственной инфраструктур является препятствием как для реализации перспективных планов бизнеса, так и для исполнения государством своих обязанностей.

Механизмы ГЧП предполагают возможности участия власти любого уровня – федерального, регионального, муниципального.

Основной аспект развития ГЧП состоит в том, что государственная власть определяет, в каких услугах, работах и инфраструктуре страна нуждается, а частный бизнес выдвигает свои предложения, которые должны в наибольшей степени соответствовать требованиям государства.

ГЧП – это альтернатива приватизации государственной и муниципальной собственности, когда приватизация невозможна по социальным или стратегическим причинам.

Концепция ГЧП, как правило, осуществляется в следующем порядке:

– разработка проекта, в рамках которого частный сектор планирует, сооружает и частично управляет объектом инвестиций в соответствии с заданиями государства;

– финансирование инвестиций государством, в том числе в форме платы за использование инфраструктуры;

– заключение долгосрочного договора, содержание и структура которого характеризуются большим разнообразием, способы и сроки платежа, его зависимость от качества услуг и определенных экономических событий, распределение текущих издержек могут определяться в договорах по-разному, отражая различные цели и результаты переговоров между партнерами;

– переход объекта инвестиций по истечении срока договора в частную или государственную собственность.

В рамках ГЧП государство играет первостепенную роль, с одной стороны, как главный пользователь услуг (в лице населения), оказываемых в рамках проекта, а с другой – как субъект, устанавливающий специальные условия его реализации.

Таким образом, ГЧП рассматривается как концепция, позволяющая использовать ресурсы частного сектора для развития инфраструктуры, повысить качество и увеличить объем общественных услуг и избавить государство от специфических рисков, связанных с выполнением проектов[9]9
  Сильвестров С. Партнерство государства и частного сектора // Экономика России: XXI век. – 2005. – № 18. – С. 13.


[Закрыть].

Важная часть сделок в рамках ГЧП – распределение между участниками проекта задач, возможностей и рисков. При этом, как правило, соблюдается следующее условие: решение конкретной задачи возлагается на того партнера, который может сделать это с наибольшей эффективностью. Распределение задач и ответственности между государством и частным сектором зависит от сферы реализации проекта. Чем большее значение имеет общественная услуга (общественное благо), тем ниже рыночные риски, связанные с ее оказанием, и тем выше потребности в государственном регулировании[10]10
  Сильвестров С. Партнерство государства и частного сектора // Экономика России: XXI век. – 2005. – № 18. – С. 13.


[Закрыть].

В зависимости от характера решаемых в рамках ГЧП конкретных задач все множество существующих и вновь возникающих форм партнерств можно подразделить на отдельные механизмы (модели):

1) концессия;

2) особые экономические зоны;

3) инвестиционный фонд РФ;

4) аренда (лизинг);

5) соглашение о разделе продукции;

6) государственные контракты;

7) совместные предприятия;

8) инфраструктурные облигации;

9) другие формы

Характеризуя кратко каждую форму взаимодействия, можно выделить следующие основные моменты.

Это наиболее распространенная форма ГЧП. Ее особенность заключается в том, что в рамках заключенного концессионного соглашения государство как полноправный собственник имущества уполномочивает своего частного партнера выполнить в течение определенного срока оговариваемые соглашением функции и предоставляет ему для этого соответствующие полномочия, без которых нормальное функционирование объекта концессии невозможно. Частный сектор, в свою очередь, за предоставление в пользование государственного имущества вносит оговариваемую сторонами плату.

Так, например, в сфере ЖКХ и транспортной инфраструктуры в основном используются следующие виды концессии: 1) концессия капитального строительства (на строительство нового объекта); 2) концессия коммунального обслуживания (на уже существующие объекты).

Частный бизнес вкладывает инвестиции, управляет переданным ему имуществом и получает оплату главным образом из платежей, осуществляемых пользователями. Сами же объекты возвращаются государственным или муниципальным властям по окончании действия концессионного соглашения.

Концессии – это долгосрочное партнерство, которое позволяет сторонам осуществить стратегическое планирование своей деятельности. При заключении концессионного соглашения бизнес приобретает больше свободы при принятии административно-хозяйственных решений, решений управленческого и административного толка и может самостоятельно регулировать множество вопросов, ранее являвшихся прерогативой государства. Государство же в свою очередь оставляет за собой ряд сильных рычагов воздействия на своего компаньона и в случае нарушений действующего концессионного соглашения всегда сможет защитить общественные интересы и права конечных пользователей, т. е. населения.