Текст книги "Государственно-частное партнерство: Механизмы реализации"

Особая экономическая зона согласно действующему законодательству, представляет собой определяемую Правительством РФ часть территории, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, включающий в себя предоставление налоговых, таможенных и административных преференций, льготного режима землепользования, а также гарантий от возможных неблагоприятных изменений в законодательстве РФ о налогах и сборах. Уникальность формируемых в ОЭЗ условий заключается в том, что за счет средств бюджетов всех уровней проводятся работы по созданию инженерной, транспортной, социальной, инновационной и административной инфраструктуры.

В настоящее время на территории РФ образованы следующие ОЭЗ: две – промышленно-производственного типа (Республика Татарстан и Липецкая область), четыре – технико-внедренческого типа (на территории Москвы – Зеленоградский АО, Дубна, Томской области, Санкт-Петербург), семь – туристско-рекреационных ОЭЗ (в Иркутской и Калининградской областях, Алтайском, Краснодарском и Ставропольском краях, в Республике Алтай и Республике Бурятия); две аэропортовых ОЭЗ: в Красноярске – (аэропорт «Емельяново») и Ульяновске (аэропорт «Ульяновск-Восточный») и одна морская ОЭЗ – в Хабаровском крае (порт Советская Гавань).

Наибольший интерес для читателей представляет возможность создания ОЭЗ регионального уровня, которая уже давно и довольно успешно функционирует, например, в Липецкой области.

Закон Липецкой области № 316-ОЗ от 18 августа 2006 года «Об ОЭЗ регионального уровня» определяет правовые основы создания и функционирования особых экономических зон регионального уровня (далее – ОЭЗ РУ) на территории Липецкой области.

Государственный инвестиционный фонд Российской Федерации предназначен для софинансирования инвестиционных проектов.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации инвестиционный фонд Российской Федерации – часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.

Основная цель деятельности Инвестиционного фонда РФ – поддержка приоритетных для государства и регионов конкретных инвестиционных проектов путем создания транспортной, инженерной или энергетической инфраструктуры государственного или муниципального значения, без которой эти проекты не могут быть реализованы.

Отбор инвестиционных проектов осуществляется исходя из показателей финансовой, бюджетной, экономической и социальной эффективности проектов.

Проекты фонда отбираются в рамках публичной процедуры, предусматривающей их рассмотрение на Инвестиционной комиссии по проведению отбора проектов, претендующих на получение бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, с последующим отбором на Правительственной комиссии по инвестиционным проектам, имеющим общегосударственное значение, и утверждением паспортов проектов распоряжениями Правительства Российской Федерации[11]11
  Инвестиционный фонд Российской Федерации [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.minregion.ru/WorkItems/ListNews.aspx?PageID=373


[Закрыть].

Не менее распространенный механизм ГЧП как в прошлом, так и в настоящем – аренда. Содержанием арендных взаимоотношений органов государственной или муниципальной власти и частного партнера является передача государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. В такого рода отношениях в обязательном порядке предусматривается возвратность самого предмета отношений, предусмотренного договором аренды, но права по распоряжению имуществом сохраняется за собственником (государством) и не передается второй стороне соглашения (частному партнеру).

В соответствии с Федеральным законом № 225-ФЗ от 30.12.1995 г. «О соглашениях о разделе продукции» соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым государство предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения.

Эта форма, безусловно, имеет сходство с концессией, однако все же отличается от нее. Различия прежде всего проявляются в институте отношений собственности между частным бизнесом и государством. Так, например, в концессионных соглашениях субъекту предпринимательской деятельности принадлежит вся выпущенная продукция, товары или услуги, а в соглашениях о разделе продукции частному инвестору принадлежит лишь его часть. Как правило, подобного рода соглашения заключаются сторонами в отношении добычи нефтепродуктов.

Государственный контракт – контракт, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации в целях обеспечения государственных нужд.

Главной отличительной чертой государственного контракта является особая цель использования товаров (услуг, работ), а именно их закупка для государственных или муниципальных нужд, в том числе в государственный резерв.

Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ.

Важной особенностью государственных контрактов является строгий порядок их заключения – только в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Совместное предприятие – хозяйственная организация, учрежденная большим числом юридических лиц, создаваемая национальными предприятиями или совместно с зарубежными партнерами на основе совместной собственности на территории одной из стран, где находится учредитель. Может иметь форму полного товарищества, общества с ограниченной ответственностью, акционерного общества.

Совместным предприятием может быть организация любой формы собственности, созданная на основе объединения имущества учредителей (юридических и физических лиц). В числе учредителей совместного предприятия могут быть и иностранные юридические и физические лица.

Особенностью совместного предприятия является наличие совместной собственности, которая функционирует на территории одной из стран (областей, регионов) учредителей такого предприятия. Целью совместного предприятия является наиболее полное использование потенциала каждой из сторон, а также максимум полезного эффекта от их деятельности. Сама возможность участия в принятии управленческих и хозяйственных решений определяется непосредственно долей в капитале предприятия.

Одна из важнейших особенностей совместного предприятия – участие государства во всех сферах деятельности такой организации, чем соответственно и ограничивается самостоятельность в принятии решений частным бизнесом, в отличие от концессии.

Под инфраструктурными облигациями можно понимать различные облигации, которые были выпущены для финансирования строительства (приобретения, реконструкции) инфраструктурного проекта.

В условиях современной действительности нельзя обойтись без транспортных магистралей, жилищно-коммунального хозяйства, телекоммуникаций, аэропортов и т. д. Развитие вышеназванных сфер в основном лежит на государственных (муниципальных) властях, которые, зачастую не справляясь в возложенными обязанностями, вынуждены привлекать крупные объемы денежных средств в основном путем выпуска облигационных займов.

На сегодняшний день в России ведется активная работа по внедрению инфраструктурных облигаций в качестве еще одного способа развития ГЧП. Предполагается, что эмитентом такой облигации будет являться юридическое лицо, которое осуществляет реализацию инфраструктурного проекта, в том числе и на основе концессионного соглашения. Планируется продолжать работу по формированию правовых условий для развития рынка инфраструктурных облигаций. В перспективе достаточно мощным катализатором роста могут стать деньги институциональных инвесторов, которые могут быть вложены в инфраструктурные облигации

Суть инфраструктурных облигаций заключается в том, что кредиторы получают свои выплаты по облигациям путем поступлений от эксплуатации объекта инфраструктуры.

В скором времени инфраструктурные облигации станут основой развития региональной и муниципальной инфраструктуры.

Механизм инфраструктурных облигаций носит долгосрочный характер и направлен на решение задач по укреплению национальной экономики.

Согласимся со словами директора Центра государственно-частного партнерства ГК «Внешэкономбанк» Александра Баженова, который особо отметил необходимость разделения рисков в проектах ГЧП между государственным и частным сектором, а также предложил различные варианты более активного участия Внешэкономбанка, выступающего крупнейшим институциональным инвестором, в развитии инфраоблигаций, в частности, возможность создания SPV с участием ВЭБ для секьюритизации проектных рисков. Он также поддержал точку зрения, озвученную другими спикерами, о том, что инфраструктурные облигации выпускаются не обязательно под гарантию государства и могут являться эффективным институтом финансирования инфраструктурных проектов на всех уровнях российской экономики, вплоть до муниципальных проектов. По словам Александра Баженова, «главное сегодня – сформировать действенные правовые конструкции, которые позволили бы использовать инфраструктурные облигации не только в концессионных проектах»[12]12
  Стратегии социально-экономического развития города Ростова-на-Дону [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.rb.ru/preleases/press/2009/08/10/173806.html


[Закрыть].

На сайте Федеральной службы по финансовым рынкам появился проект Федерального закона «Об особенностях инвестирования в инфраструктуру с использованием инфраструктурных облигаций». Целью этого федерального закона является привлечение и эффективное использование инвестиций в инфраструктуру путем создания благоприятных условий реализации инфраструктурных проектов, эмиссии и обращения инфраструктурных облигаций, обеспечения осуществления прав их владельцев, а также оказания государственной поддержки эмитентам инфраструктурных облигаций.

Законопроект вводит понятие инфраструктурной облигации, которая имеет низкую доходность, целевой характер и обязательное обеспечение, в том числе в виде государственных гарантий., выпускается на срок от 5 до 20 лет Для ее эмиссии создается специальная проектная организация (СПО), которой запрещено участвовать в коммерческих организациях, выплачивать дивиденды, она должна иметь специальный банковский счет и не имеет права отчуждать объекты инфраструктуры. Также вводится понятие компании – технического аудитора, которая контролирует соблюдение СПО порядка реализации инфраструктурного проекта. Госгарантия предоставляется не менее чем на 60 % выпуска облигаций под проект, представляет собой или просто госгарантию, или залог будущих денежных поступлений, или гарантию ВЭБа.

Таким образом, институт инфраструктурных облигаций может стать действенной и надежной опорой всей инфраструктурной составляющей не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях.

В последнее время механизмы ГЧП становятся все более разнообразными, перечень их постоянно расширяется, скоростными темпами модернизируются и совершенствуются сами модели ГЧП. Так, например, если концессионное соглашение изначально предусматривало только такую область применения, как транспортная инфраструктура, то теперь мы можем наблюдать ее развития и в ЖКХ, кабельное телевидение, телефония, образование, здравоохранение и в других объектах социальной сферы.

В целом, анализируя сущность ГЧП, можно утверждать, что его главной частью является контракт между государством и инвестором, обязательным условием которого становится разделение рисков проекта. Механизмы ГЧП представляют собой не стандартные юридические формы, а отличаются в зависимости от типа партнерства и специфики отрасли. Они позволяют уменьшать степень отказа в будущем от проекта, увеличивают качество обслуживания, оптимизируют пользование ресурсами и осуществляют необходимую модернизацию объекта соглашения.

В последнее время привлечение механизмов ГЧП приобретает все большую популярность. Так, например, за счет средств администрации города Ростов, Инвестиционного фонда РФ и частных инвесторов планируется построить мостовой переход через Дон, северный и южный обходы, соединяющие Ростовский универсальный порт с магистралями М-4 и М-23, северный тоннель, связывающий центр города с его северной и северо-восточной частью, транспортную магистраль «Юг – Север», а также многочисленные дорожные развязки и железнодорожные узлы. Северный тоннель будет построен с помощью механизма государственно-частного партнерства.

Задачей настоящей книги является популяризация методов ГЧП и рассмотрение его механизмов пригодных для использования в отдельных регионах и муниципальных образованиях. Поэтому, основываясь на вышесказанном, можно предложить к рассмотрению несколько механизмов ГЧП, уже в достаточной мере разработанных на федеральном уровне и пригодных к применению в том или ином виде на региональном и местном уровнях.

Все механизмы ГЧП уже в достаточной мере изучены и урегулированы российским законодательством. Упомянутых форм взаимодействия вполне достаточно, чтобы попытаться воплотить их в жизнь. В случае применения на местах этих разработок они способны дать толчок экономическому развитию региона.

Однако, если обратиться к зарубежному опыту, можно ли определить, какой из механизмов ГЧП предпочтительнее? Если посмотреть на такую сферу, как водоснабжение и очистные (канализационные) сооружения, то можно увидеть следующие подходы в различных странах:

– публичное владение и эксплуатация – во многих странах;

– публичное владение и частное управление – во Франции, обычно на 10–12 лет;

– PFI-модель (частная финансовая инициатива) – в Турции и Китае, например, BOT/BTO-контракты, когда плату частному сектору осуществляет не конечный потребитель, а органы власти; данные средства в дальнейшем идут на развитие новых проектов по водоснабжению;

– концессии – распространены в развивающихся странах: здесь частные инвесторы строят новую систему, собирают плату по тарифу от пользователей (цены могут устанавливаться публичными властями или по концессионному соглашению), принимают на себя риски требований, обеспечивают соответствие воды требованиям по качеству и доступности; в конце концессии объект возвращается публичному сектору;

– приватизация (BOO) – в Англии государственные водные сооружения были переведены региональным водным компаниям, которые владеют сетями водоснабжения и сетями очистных сооружений; тем не менее публичный сектор привлечен к мониторингу оказания услуг, фиксирует максимальные цены на воду, обеспечивает наличие конкуренции в отрасли водоснабжения. Подобная система также существует в Чили.

Так можно ли сказать, что один тип ГЧП предпочтительнее, чем другой? Отвечая на данный вопрос, следует исходить из того, о каком инфраструктурном объекте идет речь. Поскольку далеко не все объекты могут быть приватизированы и, наоборот, далеко не все объекты, находясь в публичной собственности, могут быть столь же эффективны, что и при привлечении частного сектора.

1.4. Центр ГЧП Внешэкономбанка

Раскрывая теоретическую и практическую суть ГЧП, нельзя не упомянуть о Центре ГЧП, созданным при Внешэкономбанке. Деятельность этого центра заметно улучшила ситуацию на развивающемся рынке ГЧП, помогла глубже понять и осознать степень важности и перспективности этого явления. Кроме того, Центр ГЧП является самым главным помощником для «сомневающихся» в необходимости внедрения этого механизма у себя в регионе, муниципальном образовании. Вся информация о Центре ГЧП, как вошедшая в эту книгу, так и оставшаяся вне ее, есть на сайте Центра ГЧП: http://www.veb.ru/ru/PPP/

Миссией Центра ГЧП является поддержка и ускорение развития инфраструктурных проектов общенационального, регионального и муниципального значения и повышение качества услуг государственного и муниципального управления по развитию инфраструктуры через использование разнообразных инструментов государственно-частного партнерства. Центр ГЧП был создан для подготовки, организации и сопровождения проектов ГЧП в реализации отраслевых, региональных и городских стратегий развития, оказание поддержки органам муниципального и государственного управления по совершенствованию инструментов ГЧП.

Схематично основные задачи деятельности Центра ГЧП при Внешэкономбанке можно выразить следующей таблицей (табл. 2).

Таблица 2

На сегодняшний день одной из основных задач Центра ГЧП является создание и развитие сети региональных центров ГЧП.

Ответственность за организацию проектов ГЧП лежит на органах государственного и муниципального управления (ОГМУ). В этой связи важнейшими партнерами Внешэкономбанка являются региональные или муниципальные органы власти, ответственные за организацию проектов ГЧП. Центр ГЧП помогает создавать такие уполномоченные органы.

В задачи этого органа входит участие в стратегическом планировании регионального развития. В рамках разработки стратегии развития региона формируется портфель стратегических инвестиционных проектов. Уполномоченный орган должен выполнять анализ такого портфеля с целью определения проектов, находящихся в ответственности ОГМУ. По каждому такому проекту должен быть выполнен анализ целесообразности его исполнения на условиях бюджетного финансирования или с использованием ГЧП (бюджетная эффективность), сформирована последовательность реализации проектов. Для проектов, реализуемых на условиях ГЧП, определяются цели, объемы необходимых ресурсов, выбирается приемлемая юридическая модель ГЧП, определяются процедура дальнейшей организации проекта и методы обеспечения обязательств ОГМУ по отношению к проекту (регулирование, имущественное и бюджетное обеспечение, иные обязательства).

В рамках последующей деятельности уполномоченного органа решаются задачи по организации проекта ГЧП.

Для эффективной деятельности принятие решений уполномоченного органа должно быть основано на коллегиальном принципе, что даст возможность координировать деятельность министерств и ведомств в рамках подготовки проекта ГЧП и исполнения обязательств ОГМУ, принятых в рамках контракта ГЧП. Это также позволяет институтам развития (Внешэкономбанк и др.) принимать участие в процессе подготовки и принятия решений, организовывать деятельность органа с учетом требований и методологии институтов развития.

Уполномоченный орган должен участвовать в формировании бюджета ОГМУ для организации предпроектной подготовки проектов ГЧП и для исполнения обязательств ОГМУ по контрактам ГЧП[13]13
  По информации с сайта Центра ГЧП: http://www.veb.ru/ru/PPP/pppreg


[Закрыть].

Уже сейчас разработаны «Методические рекомендации по созданию и организации деятельности региональных центров ГЧП», созданы центры ГЧП в администрациях и структурах 7 субъектов РФ: Курганской, Владимирской, Белгородской, Ульяновской областях, Пермском крае, Республиках Удмуртия и Чувашия; подписаны протоколы о взаимодействии с 22 субъектами РФ (Тульской, Ярославской, Пензенской, Мурманской, Рязанской, Кемеровской, Вологодской, Тверской, Ивановской, Нижегородской, Смоленской, Кировской, Оренбургской областями, Ненецким АО, Республика Бурятия, Республика Чувашия, Краснодарским краем и др.); созданы рабочие группы по ГЧП в Челябинской, Калининградской областях; в рамках деятельности региональных центров регионами представлено около 50 проектов, реализуемых на принципах ГЧП, на подготовку которых запланировано около 1 млрд рублей; ведется деятельность по подготовке участия в программах Внешэкономбанка.

Не менее важная роль будет заключаться в оказании методологической поддержки государственным органам власти на региональном и муниципальном уровнях для развития ГЧП на местах. Подобная структура могла бы также оказать существенную поддержку при разработке и совершенствовании нормативно-правовой базы ГЧП, осуществляя экспертизу существующих и разрабатываемых нормативно-правовых актов.

Особое внимание уделяется развитию региональной нормативно-правовой базы ГЧП:

– подготовлен модельный закон об участии региона, муниципалитетов региона в проектах ГЧП;

– в настоящее время принято 10 законов субъектов РФ ГЧП: Санкт-Петербург, Томская, Кемеровская, Челябинская, Курганская области, республики Дагестан, Алтай, Калмыкия, Удмуртия, Ставропольский край;

– осуществляется взаимодействие с субъектами РФ по формированию регионального законодательства по ГЧП: Рязанская, Смоленская, Ивановская, Липецкая, Калужская, Орловская, Вологодская, Мурманская, Курганская, Ярославская, Тверская, Нижегородская области, Оренбургская области, Краснодарский край, республики Чувашия, Бурятия и др.

Основными направлениями деятельности подобного рода региональных центров ГЧП будет являться: разработка региональных (муниципальных) программ развития ГЧП; подготовка методики отбора проектов для реализации на принципах государственно-частного партнерства; переподготовка кадров государственного и муниципального управления; развитие нормативно-правовой базы, направленной на регулирование государственно-частных партнерств; организация и проведение конкурсов на выбор частных партнеров для реализации проектов ГЧП; организация работы участников проектной деятельности.

Региональный (муниципальный) центр ГЧП будет состоять в структуре органов исполнительной власти региона (муниципалитета), наделен полномочиями по организации проектов ГЧП и сможет участвовать в формировании бюджета региона (муниципалитета). К функциям регионального (муниципального) центра ГЧП можем также отнести:

– проведение конкурса на выбор частного оператора (инвестора);

– заключение контракта между победителем и ОГМУ;

– закрытие финансовой сделки;

– мониторинг реализации проекта;

– обеспечение обратной связи;

– изменение условий сделки с целью управления рисками частного инвестора;

– организация выпуска долгосрочных обязательств по поддержке инвестиций;

– создание залогов для рефинансирования;

– работа с институтами развития и частными банками для привлечения замещающего кредитования и разделения рисков;

– поддержка кредитоспособности проектов и т. п.[14]14
  Воротников А.М. Организация органами государственного управления и местного самоуправления проектов государственно-частного партнерства [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.veb.ru/common/img/uploaded/files/ppp/c0912_vorotnikov1.pdf


[Закрыть]

Единый консультант нужен не только государству, но и бизнесу. Ведь большинство компаний также крайне мало информированы о возможностях и форматах работы в рамках ГЧП.

Таким образом, деятельность Центра ГЧП Внешэкономбанка по развитию региональных (муниципальных) центров ГЧП существенно увеличивает возможности того или иного региона (муниципалитета) грамотно, своевременно, а главное, правильно начать развивать механизмы ГЧП у себя на местах. В конечном итоге развитие подобной системы должно привести к созданию рынка проектов ГЧП в различных регионах и на федеральном уровне.