Текст книги "Государственно-частное партнерство: Механизмы реализации"

Глава 2 Особые экономические зоны

Подготовлена руководителем Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами А.А. Алпатовым

2.1. Понятие особых экономических зон

Создание специальных (особых) экономических зон как отдельно выделенных территорий для формирования точек роста за счет привлечения инвестиций на льготных условиях широко используется в мировой практике. С учетом положительного международного опыта (в мире активно развивается более 3000 таких зон) особые экономические зоны (ОЭЗ) в России рассматриваются как один из новых, перспективных инструментов по привлечению инвестиций, диверсификации экономики и ее перевода на инновационный путь развития.

Процесс создания и функционирования ОЭЗ в Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон). Согласно указанному закону под особой экономической зоной понимается определяемая Правительством Российской Федерации часть территории РФ, на которой действует особый режим предпринимательской деятельности.

Основными целями создания ОЭЗ являются:

– развитие обрабатывающих и высокотехнологичных отраслей;

– производство новых видов продукции;

– развитие транспортной инфраструктуры;

– развитие туризма и санаторно-курортной сферы.

Главными конкурентными преимуществами ОЭЗ являются создание за счет бюджетных средств инженерной, транспортной, социальной и иной инфраструктуры, льготный таможенный и налоговый режимы, а также дружественная среда администрирования бизнеса.

В соответствии с законодательством в Российской Федерации могут создаваться ОЭЗ четырех типов: промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые.

За прошедший с момента выхода Федерального закона период проведена значительная работа по созданию ОЭЗ в нашей стране:

– сформирована законодательная и нормативная правовая база, регулирующая процессы создания и развития ОЭЗ;

– оформлены земельно-имущественные отношения на территориях, включенных в границы ОЭЗ;

– сформирована система управления ОЭЗ, учитывающая интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и частных инвесторов;

– организовано строительство инженерной, транспортной, энергетической, инновационной и социальной инфраструктуры в границах ОЭЗ и на прилегающих к ним территориях;

– идет привлечение в ОЭЗ российских и иностранных компаний (резидентов), вложение частных инвестиций, создание новых рабочих мест, выпуск высокотехнологичной, инновационной и научно-технической продукции.

В настоящее время более 100 правовых актов регулируют отношения в сфере деятельности по созданию и развитию ОЭЗ. Наряду с Федеральным законом «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» действует 13 региональных законов, более 20 постановлений Правительства Российской Федерации, более 40 приказов и иных правовых актов разных министерств и ведомств. Сейчас уже можно сказать, что в целом нормативная правовая база в данной сфере практически сформирована. Однако она, конечно же, будет совершенствоваться в зависимости от результатов развития ОЭЗ в ближайшие годы.

Проведен важнейший блок работы в области оформления земельно-имущественных отношений. Выбраны территории, установлены границы ОЭЗ, проведена инвентаризация земельных участков и объектов недвижимости, выполнены землеустроительные работы и кадастровый учет, оформлены права на землю и объекты недвижимости.

Создана и эффективно функционирует система управления ОЭЗ. Активное участие в управлении ОЭЗ субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления гарантирует заинтересованность регионов в развитии данного проекта. После реформирования в конце 2009 г. система управления ОЭЗ включает в себя:

1) министерство экономического развития Российской Федерации – как главный орган исполнительной власти, осуществляющий разработку государственной политики в сфере создания и функционирования ОЭЗ и формирующий законодательную базу этого процесса;

2) наблюдательные советы ОЭЗ – как совещательные органы, определяющие стратегию развития каждой ОЭЗ, в них входят представители Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, резидентов ОЭЗ, а также общественных организаций и объединений;

3) открытое акционерное общество «Особые экономические зоны» (100 % собственности уставного капитала принадлежит Российской Федерации) – как главную управляющую компанию в сфере проектирования и строительства за счет государственных средств объектов инфраструктуры ОЭЗ.

На территории каждого региона, где созданы ОЭЗ, сформированы филиалы или дочерние общества ОАО «Особые экономические зоны», а также назначены уполномоченные подразделения и уполномоченные лица в субъектах Российской Федерации и органах местного самоуправления, отвечающие за создание и развитие ОЭЗ на данной территории.

2.2. Процедуры создания ОЭЗ

Процедура создания ОЭЗ в нашей стране непростая и включает в себя несколько этапов. На первом этапе заинтересованный в создании у себя особой экономической зоны субъект Российской Федерации совместно с органом местного самоуправления, на территории которого планируется ее создать, подает в Правительство Российской Федерации заявку на создание ОЭЗ с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания для решения задач федерального, регионального и местного значения. При этом указанная заявка должна быть надлежащим образом оформлена и содержать установленный перечень обязательных документов.

В связи с тем, что законом установлен исключительно конкурсный порядок отбора заявок на создание ОЭЗ, на следующем этапе уполномоченный Правительством Российской Федерации орган исполнительной власти (в настоящее время это Министерство экономического развития Российской Федерации) организует и проводит соответствующий конкурс заявок. При этом конкурсы проводятся отдельно по разным типам ОЭЗ.

Здесь следует отметить, что на практике установленная законом схема «заявка от субъекта РФ на создание ОЭЗ» – «организация и проведение Минэкономразвития России конкурса по отбору заявок на создание ОЭЗ» не всегда работает. Скорее происходит наоборот: министерство объявляет конкурс, а субъекты Российской Федерации готовят и направляют свои заявки на участие в нем. Это связано с тем, что:

– во-первых, министерству сложно организовывать конкурсы при поступлении каждой заявки от регионов, поэтому оно, можно так сказать, «накапливает» заявки на создание ОЭЗ одного типа;

– во-вторых, сами регионы без гарантии организации и проведения соответствующего конкурса не стремятся готовить полноценную заявку на создание ОЭЗ, так как это очень серьезный и дорогостоящий документ, более того, при непроведении конкурса затраченные на подготовку заявки бюджетные средства могут быть признаны проверяющими органами как неэффективно использованные (заявка подготовлена – конкурс не состоялся);

– в-третьих, принятие решения о создании ОЭЗ автоматически требует дополнительных бюджетных средств на строительство инфраструктуры, которых в последнее время не хватает, министерство старается организовывать конкурс на создание новых ОЭЗ только в случае гарантированного выделения этих средств из федерального бюджета.

Именно поэтому в последнее время субъекты Российской Федерации все чаще направляют в Минэкономразвития России не полноценные заявки, а письма о намерениях создать у себя ту или иную особую экономическую зону и готовности участвовать в конкурсе на ее создание.

На третьем этапе созданная приказом Минэкономразвития России конкурсная комиссия осуществляет оценку и отбор заявок на создание ОЭЗ, определяет победителей и объявляет результаты конкурса на создание ОЭЗ данного типа. В период проведения конкурса членами конкурсной комиссии проводится большая работа по оценке достоверности заявки и эффективности создания ОЭЗ в конкретном регионе. К работе комиссии привлекаются многочисленные эксперты, которые дают соответствующие заключения и рекомендации.

Федеральным законом «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» установлено, что решение о создании ОЭЗ на территориях субъекта Российской Федерации и муниципального образования принимается Правительством Российской Федерации и оформляется соответствующим постановлением. Поэтому на следующем этапе по результатам конкурса Минэкономразвития России готовит проект такого постановления, согласует его с заинтересованными министерствами и ведомствами и направляет на подпись председателю Правительства Российской Федерации.

В постановлении Правительства Российской Федерации о создании на территории субъекта Российской Федерации ОЭЗ соответствующего типа фиксируется решение о создании ОЭЗ, определяются ее границы, разрешенные виды деятельности и максимальный размер арендной платы за земельные участки, предоставляемые резидентам ОЭЗ.

В постановлении Правительства Российской Федерации дается также поручение Министерству экономического развития Российской Федерации о заключении с субъектом Российской Федерации и органом местного самоуправления соглашения о создании ОЭЗ соответствующего типа (далее – Соглашение о создании ОЭЗ). Таким образом, выход постановления Правительства Российской Федерации о создании в субъекте Российской Федерации ОЭЗ соответствующего типа является главным этапом всей процедуры ее создания, а дату выхода этого постановления можно считать днем создания ОЭЗ.

После принятия принципиального решения Правительства Российской Федерации о создании ОЭЗ начинают формироваться необходимые механизмы, инструменты, органы управления и готовиться документы, важнейшим из которых является Соглашение о создании ОЭЗ. Это очень сложный и важный документ, в котором устанавливаются:

1) объем и сроки финансирования создания инженерной, транспортной, социальной и иной инфраструктуры ОЭЗ за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета;

2) план обустройства и соответствующего материально-технического оснащения ОЭЗ и прилегающей к ней территории;

3) комплекс мероприятий по разработке перспективного плана развития ОЭЗ и порядок их финансирования;

4) размеры принадлежащих Российской Федерации, субъекту Российской Федерации и муниципальному образованию долей в праве общей долевой собственности на объекты инженерной, транспортной, социальной и иной инфраструктуры ОЭЗ;

5) порядок эксплуатации, содержания и капитального ремонта объектов инфраструктуры ОЭЗ, находящихся в общей долевой собственности;

6) порядок владения, пользования и распоряжения объектами инфраструктуры ОЭЗ, находящимися в общей долевой собственности, после прекращения существования ОЭЗ;

7) обязательства органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предоставлению налоговых льгот резидентам ОЭЗ;

8) порядок формирования наблюдательного совета ОЭЗ;

9) обязательства субъекта Российской Федерации и муниципального образования по делегированию соответствующему федеральному органу исполнительной власти полномочий по управлению и распоряжению земельными участками и другими объектами недвижимости в пределах территории ОЭЗ на срок ее существования;

10) иные условия, предусмотренные Федеральным законом «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».

На практике из всего вышеперечисленного и установленного законом перечня главными документами при развертывании работ по строительству ОЭЗ являются план обустройства и соответствующего материально-технического оснащения ОЭЗ и прилегающей к ней территории, а также перечень объектов инфраструктуры, предполагаемых к строительству на территории ОЭЗ. Это основополагающие документы, в которых утверждаются конкретные мероприятия, конкретные объекты, планы графики и сроки их строительства по годам.

В этих же документах утверждается распределение объемов и сроков финансирования за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета. В связи с тем, что на их разработку и согласование требуется значительное время, указанные документы утверждаются сторонами (федеральным центром, регионом и муниципалитетом) несколько позже, в виде дополнительного соглашения к главному Соглашению о создании ОЭЗ.

При подготовке Соглашения о создании ОЭЗ бывает не совсем понятна установленная законом необходимость разработки «комплекса мероприятий по разработке перспективного плана развития особой экономической зоны». Как правило, план обустройства и соответствующего материально-технического оснащения ОЭЗ и прилегающей к ней территории по сути и являются планом развития ОЭЗ, поэтому во избежание двусмысленности трактовок и дублирования разрабатываемых документов целесообразно подкорректировать федеральный закон в этой части.

Важнейшим этапом создания ОЭЗ является формирование ее органов управления. Как уже было сказано, разработка единой государственной политики в сфере создания и функционирования ОЭЗ возлагается на Министерство экономического развития Российской Федерации. Однако большую работу в области управления конкретной зоной выполняет ее наблюдательный совет.

Такие советы создаются в каждой ОЭЗ. В соответствии с законом в функции наблюдательных советов входят координация деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов власти, контроль за выполнением соглашений о создании ОЭЗ, контроль за расходованием средств, выделяемых на обустройство территории, а также рассмотрение и утверждение планов развития зон и контроль за их реализацией.

В состав наблюдательных советов ОЭЗ входят представители федеральных, региональных и муниципальных органов власти; резидентов, научно-исследовательских, образовательных, общественных и иных организаций. В состав советов также включаются представители крупнейших общественных организаций бизнеса, таких как Торгово-промышленная палата Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей и др.

В реальной жизни наблюдательные советы ОЭЗ играют чрезвычайно важную роль. На заседаниях советов рассматриваются практически все значимые вопросы по развитию ОЭЗ: от проектов, планов и финансирования до одобрения потенциальных резидентов ОЭЗ. Очень важно, что в данных советах присутствуют представители регионов, которые могут не только реально оценивать состояние развития ОЭЗ на своей территории, но и оказывать ей поддержку, помогать решать возникающие проблемы на своем уровне.

При Минэкономразвития России создаются также экспертные (для технико-внедренческих ОЭЗ) и консультативные (для остальных ОЭЗ) советы. В их состав включают помимо чиновников представителей той или иной отрасли (науки, промышленности, туризма). Главной задачей этих советов является экспертиза и оценка бизнес-планов, подготовленных потенциальными резидентами, а также выдача рекомендаций по приему в резиденты ОЭЗ заявляемых компаний.

После подписания соглашения ОАО «Особые экономические зоны» создает на территории ОЭЗ свое подразделение (филиал или дочернее общество), которое начинает заниматься всеми конкретными вопросами проектирования и строительства объектов инженерной, социальной, инновационной, энергетической и иной инфраструктуры. При этом этапы строительства инфраструктуры ОЭЗ схожи с этапами развития любого девелоперского проекта.

На первом этапе определяются границы территории, проводятся землеустроительные работы, формируются земельные участки, осуществляется их кадастровый учет и регистрация прав. На следующем этапе разрабатывается и утверждается планировочная документация (проект планировки территории), рассчитываются все инженерные и социальные нагрузки. При этом сразу выделяют территории, предназначенные для строительства объектов резидентов ОЭЗ, и участки для строительства объектов инфраструктуры.

На третьем этапе разрабатывается проектная документация на инженерную, энергетическую, социальную и иную инфраструктуру, проводятся конкурсы, определяются подрядчики, осуществляется строительство этих объектов в соответствии с утвержденными графиками и бюджетами, а также ввод указанных объектов в эксплуатации. По завершению строительства ОАО «Особые экономические зоны» или организации регионов и муниципалитетов (в зависимости от источника финансирования) регистрируют права на данные объекты и начинают осуществлять их эксплуатацию.

Параллельно строительству объектов инфраструктуры ведется и строительство объектов резидентов ОЭЗ. Резиденты готовят свои бизнес-планы, получают земельные участки, оформляют права на них, проектируют, строят и эксплуатируют объекты недвижимости (заводы, инновационные центры, лаборатории, туристические объекты и т. д.). Часть резидентов арендует построенные помещения у ОАО «Особые экономические зоны» и размещают свой бизнес в них.

Компании, получив статус резидентов ОЭЗ, приступают к реализации своих бизнес-планов, начинают выпускать заявленную продукцию, оказывать услуги. При этом инвестируют средства, создают новые рабочие места, платят налоги. Начинается активное развитие нового территориального промышленного, инновационного или туристического кластера.

Приблизительно так выглядит процедура создания и развития ОЭЗ в каждом регионе. Конечно же, вышеописанная схема – это очень упрощенный алгоритм. В действительности на каждом этапе выполняется большое количество мероприятий, преодолеваются различные трудности и проблемы, решаются возникающие задачи. Но все это происходит в русле общей идеологии: государство на территориях ОЭЗ создает благоприятные условия для развития приоритетных направлений бизнеса, а бизнес привлекает инвестиции, развивает новые направления экономики, создает рабочие места и платит налоги.

Таким образом, ОЭЗ являются наглядным примером государственно-частного партнерства, новым, перспективным инструментом решения стоящих перед страной задач по привлечению инвестиций, диверсификации экономики и выводу ее на инновационный путь развития.

2.3. Характеристика и деятельность разных типов ОЭЗ

По состоянию на 1 февраля 2010 г. решениями Правительства Российской Федерации было создано 15 ОЭЗ: две – промышленно-производственного типа (Республика Татарстан и Липецкая область), четыре – технико-внедренческого типа (г. Москва, г. Санкт-Петербург, Московская и Томская области), семь – туристско-рекреационного типа (Республика Алтай и Республика Бурятия, Алтайский, Краснодарский и Ставропольский края, Иркутская и Калининградская области), две – портового типа (Ульяновская область – аэропортовая зона, Хабаровский край – морская портовая зона).

В соответствии с Федеральным законом № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в российской Федерации» под промышленно-производственной деятельностью понимается производство и (или) переработка товаров (продукции) и их реализация. В настоящее время промышленно-производственные зоны (ППЗ) созданы и функционируют в Республике Татарстан и Липецкой области. На начало 2010 г. в ППЗ зарегистрировано 26 резидентов. Их объем инвестиций составил около 20 млрд руб., создано более 6000 рабочих мест, выпущено продукции на сумму свыше 18 млрд руб. Промышленно-производственные ОЭЗ находятся на этапе своего активного развития.

Основными направлениями деятельности в ППЗ «Алабуга» являются производство автомобилей, химическая и нефтехимическая промышленность, производство строительных материалов.

Площадь ППЗ «Алабуга» составляет 1998 га. В настоящее время здесь создана вся необходимая инженерная, транспортная, энергетическая и иная инфраструктура, позволяющая резидентам осуществлять свою деятельность на территории ОЭЗ. В 2008 г. был введен в эксплуатацию первый пусковой комплекс ППЗ «Алабуга», включающий в себя административно-деловой центр с выставочным центром площадью 11 000 м2, объекты таможенной инфраструктуры, контрольно-пропускные пункты, открытую контейнерную площадку общей площадью 45 000 м2, а также сети газоснабжения, водоснабжения, теплоснабжения, энергоснабжения и канализации.

На территории этой ОЭЗ функционируют железнодорожная ветка длиной 5 км и контейнерная площадка на 1500 сорокафутовых контейнеров, построена сеть автомобильных дорог длиной свыше 30 км. Завершена реконструкция участка автомобильная дорога «Волга», прилегающая к территории ОЭЗ.

Планируется, что общие затраты на создание объектов инфраструктуры ППЗ «Алабуга» составят 29 млрд руб. (14 млрд руб. – из федерального бюджета, 15 млрд руб. – из регионального бюджета).

Инфраструктура ППЗ «Алабуга»

Согласно прогнозам, к 2025 г. количество резидентов ППЗ «Алабуга» должно составить более 90 компаний с предполагаемой численностью работающих в ОЭЗ специалистов более 27 000 человек. Общий объем привлеченных частных инвестиций должен составить 135 млрд руб., а объем выпущенной резидентами продукции – 1,8 трлн руб.

На начало 2010 г. в ППЗ «Алабуга» зарегистрировано 9 резидентов, в том числе компании с участием иностранного капитала из Японии, Дании, Германии, Франции и др. Резиденты ППЗ «Алабуга» создали около 5000 рабочих мест, осуществили инвестиций в размере, превышающем 11 млрд руб., и выпустили продукции на сумму 15 млрд руб.

ООО «СОЛЛЕРС-ЕЛАБУГА» на территории этой зоны осуществляет производство коммерческих автомобилей (микроавтобусы Fiat Ducato) и автомобильных запчастей, ЗАО «Северстальавто-ИСУЗУ», являющееся совместным российско-японским предприятием, производит грузовые автомобили ИСУЗУ. Согласно бизнес-планам резидентов этой ОЭЗ, уже к 2012 г. они должны будут ежегодно производить продукции на 40 млрд руб. и обеспечивать налоговые поступления в объеме свыше 8 млрд руб. в год.