Текст книги "Московский городовой, или Очерки уличной жизни"

Городовой: – Удивительно! Отчего это голь толстеть начинает! Кажись, ведь жрать нечего!

(кар. из журн. «Свет и тени». 1879 г.)

Конечно, глупо оспаривать силу инструкции, но не надо забывать о реалиях России. Особенно если исполнителями грозных предписаний должны были быть солдаты-ветераны. Вот, например, герой одного из рассказов А.И. Вьюркова – будочник с двадцатипятилетнем стажем в ответ на упреки, что он плохо охраняет от воров, с нескрываемой обидой оправдывался:

«– Да разве за ними, лиходеями, уследишь. Ты его в одной стороне ждешь, а он в другой орудует».

Впрочем, в этом заявлении присутствует изрядная доля лукавства. Описывая нравы, царившие в Москве в первой половине XIX в., Н.А. Найденов отмечал: «…тогда полиция держалась вообще строго политики невмешательства в территориальном отношении и, если на противоположной стороне улицы, принадлежавшей к другому кварталу, учинялись какие-либо беспорядки, хотя бы угрожавшие опасностью, будочник оставался спокойным зрителем происходившего перед его глазами».

Подобному стражу порядка можно было вручить самые замечательные инструкции, одеть его вместо сермяги в мундир французского кроя и по-новому именовать «полициантом», как это случилось в 1862 г., но по сути своей он все равно оставался прежним будочником. Писатель А.И. Левитов на примере героя рассказа «Из московских нравов» показал внутренний мир такого «реформированного» полицейского. Его начальство, прекрасно зная, на что он годится, смогло доверить ему пост лишь на одной из «московских девственных улиц» (т. е. на сонной окраине):

«И вот такую несчастную улицу замыкал собой бравый полицейский солдат. Звали того солдата во всем квартале Фаламошка Зуй, хотя настоящая его фамилия была – Ефрем Подобедов. На нем было надето пальто из такого сукна, которое в военной службе у нижних чинов называется «почитай офицерским», и сшито это пальто тоже на офицерский манер: левое плечо сердито вниз шло, а сзади красовались мелкие плоеные складки.

На Хитровом рынке.

Будочник: – Ну, ты там обнимай меня, не обнимай, а к празднику не забывай.

(кар. из журн. «Развлечение». 1864 г.)

И вот Ефрем, щеголяя толстой, бронзовой цепочкой от томпаковой часовой луковицы, ходит по жаре два шага вперед, два шага назад и думает:

– О чем бы мне это теперича задумать, чтобы время скорее шло? – добивается он от себя. – Вот скука-то, страсть!.. В иных фарталах хорошо стоять. Саешники тут около тебя, яблошницы, извозчики, квасники, – всякую новость тебе рассказывают, как то есть и что на белом свете делается. Надоело тебе разговаривать, так из них же с кого-нибудь стесал косую[33]33
  Косушка – обиходное название меры водочной порции – 0,3074 л.


[Закрыть] – и опять стой себе – горюшка мало! Но только в сих местах не так, потому народ здесь глуп: деньги у него этой редко когда больше гроша бывает. Вот здесь какой народ! Вот ты им и заправляй – оголтелым-то эдаким! Фартальный, когда меня сюда становил, сказал: «Тебе на этом посту хорошо будет, Ефрем, потому у тебя часы есть, следственно девки эти, – а и много же их в этой улице насажено, – всего тебя замузычат». Хохочет фартальный, а мне от этих девок какое веселье? Они говорят: «Нам какое дело, что ты их часовой? Ежели у нас буйства нет, так ты нам деньги давай, пива станови, водки…» От безделья страж порядка был готов совершить и вовсе неординарный поступок для полицейского того времени – потратить собственные деньги на выпивку:

«– Да пойду-ка я на свои трахну! Шкальчик, али бо пива, ей-богу! Что мне на хижины-то на эти смотреть на убогие? Небойсь, не уйдут! Куда им к дьяволу бежать-то? А пиво ноне четыре копейки. Говорят, указ такой вышел, дороже чтобы ни-ни…»

И все-таки Ефрем Подобедов не оставил своего поста, но причиной послужила не верность долгу, а все та же лень. Под ее ласковое нашептывание солдат надвинул на нос козырек «кэпы» и впал в привычную полудрему: «…послушный этому голосу, опять засел на камень солдат, уткнувши голову в колени. Ехали мимо него мужики от Сухаревой, скакали лихачи в пролетках, из которых какие-то девичьи голоса кричали попеременно то какую-нибудь забулдыжную песню, то караул, – бежали отрепанные сюртуки с большими узлами, – за сюртуками стремительно неслись многочисленные и свирепые толпы, из всех грудей кричавшие совести будочника: «Будочник! Лови мазуриков-то – это твое дело»; но будочник ничего не слыхал и не видал, или, по крайней мере, не хотел вступаться ни во что совершающееся, сам обуянный лютым врагом – скукой, все больше и больше подбивавшей его на бесцельное сидение на горячем камне».

Лучше всего уровень бдительности будочников характеризует происшествие, случившееся в мае 1881 г., когда на улице был задержан воришка с большим узлом одежды. Произведенным на месте следствием было установлено, что кража была совершена в… полицейской будке.

Этим курьезом фактически завершилась история московских будочников. В том же мае 1881 г. царь Александр II утвердил новый штат полиции Москвы. С того момента вместо будочников и хожалых порядок на улицах стали поддерживать городовые.

Реформа полиции

Якиманский полицейский дом

Помощник полицмейстера (1884 г.)

Повторяю – первый, утробный вопрос для города устроить на новых основаниях полицию – с решением этого вопроса решится и много других!

М.П. Погодин

В русском языке слово «реформа» означает преобразование, сделанное в целях улучшения. Эффективность реформы мы можем оценить, сравнив, в какой степени то, что было плохо, удалось ликвидировать и чем хорошим оно заменено. Так, с отменой крепостного права русские крестьяне получили личную свободу и возможность непосредственно участвовать в экономической жизни страны. Однако старый феодальный способ производства не был уничтожен окончательно. Сохранилось помещичье землевладение, продолжавшее тормозить развитие капитализма в России и в конечном итоге послужившее одной из главных причин трех революций, потрясших страну.

Реформа полиции, проведенная правительством Александра II, была такой же половинчатой и внутренне противоречивой. С одной стороны, органы охраны правопорядка получили новую организационную форму, что заметно улучшило их деятельность; с другой – в содержании обновленной полиции во многом сохранились дореформенные отрицательные черты. Изживание наследия старой полицейской системы растянулось на десятилетия и не получило логического завершения вплоть до падения самодержавия.

Кроме протяженности по времени, процесс реформирования полиции отличался дробным характером законодательной основы. Одни царские указы носили общеимперский характер (например, повеление о передаче следственных функций судебным органам), другие – касались только городской, сельской, речной и т. д. полиций. Точно так же раздельно появлялись указы, определявшие деятельность полицейских органов в разных местностях. Если главные преобразования Санкт-Петербургской городской полиции были проведены в 1863–1867 гг., то для Москвы закон о подобном переустройстве был подписан 5 мая 1881 г. уже новым царем Александром III.

Что же понадобилось менять коренным образом в полицейской системе Российской империи в середине XIX в.? Ответ на этот вопрос следует искать как в архивах МВД, так и в публицистике того времени. Министерские документы свидетельствуют о взглядах правительства и чиновников высшего звена на проведение полицейской реформы. Журнальногазетные публикации на данную тему пусть не в полной мере, но отражают общественное мнение, тем более что с началом царствования Александра II была провозглашена эпоха Гласности.

Эти группы источников сами по себе указывают на еще одну особенность процесса реформирования полиции: два информационных потока не соприкасались. В верхних эшелонах власти разрабатывались проекты преобразования полиции, шло их обсуждение, но в печать поступали уже готовые законы. Мнения общества бюрократия не спрашивала. В свою очередь печать, обсуждая «полицейскую» тему, варилась в собственном соку – ни одна из статей не получила официального отклика. По свидетельствам современников, это было связано с тем, что служащие полиции были вынуждены молчать, опасаясь вызвать гнев начальства. Впрочем, существовала и другая ярко выраженная тенденция: редакторы демократических изданий по принципиальным соображениям (из-за неприязни к полиции как таковой) отказывались публиковать статьи, авторами которых были полицейские. Типичным примером служит судьба С.С. Громеки, полицейского офицера с большим стажем, знавшего не понаслышке проблемы своего ведомства. Серия его очерков, опубликованных в журнале «Русский вестник» на протяжении 1857–1858 гг., вызвала немалый резонанс (отчего новоявленный публицист был вынужден подать в отставку). Когда же стало известно о его службе в полиции, то двери многих редакций перед ним захлопнулись.

Начал С.С. Громека с рассуждений об отношении русского общества к полицейским. В статье «Два слова о полиции» он писал:

«Все согласны в том, что главная слабость нашей полиции (мы будем говорить только о земских и градских полициях в губерниях, с которыми имели возможность ближе познакомиться) заключается в отсутствии тех качеств, которые могли бы поставить всех чиновников ее на степень общественного уважения».

Идеалом для Громеки представлялась правоохранительная система Англии, где закон возведен в абсолют, его служитель – полисмен – пользуется непререкаемым авторитетом и исполняет свой долг, невзирая на социальное положение граждан. В России же совершенно иная ситуация:

«Законы!.. Странно как-то звучит это слово в наших ушах. «Вот вздумал подводить законы! экой законник!» Такие фразы всего чаще услышите вы, если станете говорить о законах так называемым порядочным молодым людям. Попробуйте нарушить законы моды, этикета или светских приличий – и вы человек пропащий, вы скомпрометировали себя, и нет вам доступа в общество. Но если вы нарушите законы христианские или гражданств, если вы обидите незнакомого нахальным взглядом и дерзко-остроумною речью, если вы прогоните кредитора вашего за дверь, если вы наговорите грубостей полицейскому чиновнику, напомнившему вам о законе, если, наконец, вы обманете хорошенькую женщину, – в глазах товарищей достоинство ваше нисколько не уменьшится от этого, и вас – чего доброго! – назовут еще молодцом. Обществу же до этого дела нет: оно знает вас как милого шалуна и охотно простит вам все эти проказы, лишь бы вы никогда не ошиблись во французском языке…»

Мало того, что в глазах общества русский полицейский являлся неуважаемым представителем неуважаемого закона. Наряду с этим ему прилюдно приходилось играть незавидную роль слуги собственного начальства с обязанностью «…торчать у подъезда губернатора, когда он дает бал или обед». И только от воли начальника зависело: будет ли полицейский награжден или в одночасье лишен своей должности, как следствие сиюминутного гнева, а то и по необходимости пристроить на должность своего человека.

В этих условиях совсем уж утопией выглядело повеление верховной власти: «Полиция приводит всякого к исполнению предписанного законами, несмотря ни на какое лицо». В давно сложившихся реальных условиях России полицейским мог быть только тот, кому вовремя удалось избавиться от иллюзий и твердо усвоить, что он служит сильным мира. По мнению Громеки, изменить устоявшийся порядок вещей было невозможно, поэтому оставалось одно – извлечь из него материальную выгоду:

«Предоставляем судить всякому: много ли общественного участия возбудит к себе тот чиновник, который вздумает исполнить свою обязанность, несмотря ни на какое лицо?.. Нет, гораздо благоразумнее с его стороны следовать давно заведенному порядку, вошедшему в законную силу: вытягиваться в струнку перед сильными и знатными, не мечтая о человеческом достоинстве, по пословице: знай, сверчок, свой шесток; не без почтения изъявлять всегдашнюю готовность на проволочку и смягчение дела, к коему прикосновен сильный или знатный; растолкать толпу и очистить для него место на публичном зрелище, похлопотать об его экипаже; а в вознаграждение себя за эти посильные труды на службе отечеству маленько поприжать купца или промышленника, сделать уступочку при производстве следствия хорошему человеку, способному к чувствам благодарности, и мало-помалу, при заступничестве и защите вышеозначенных благодетелей, не забывающих прежних услуг, составить себе доброе имя и где-нибудь в глуши, в деревеньке, до конца дней своих пользоваться плодами трудов благоразумных».

Иначе говоря, каждый, кто становился полицейским, попадал в замкнутый круг. В обществе он, в силу своей профессии, не пользовался уважением. В нем видели безропотного исполнителя воли начальства, в случае необходимости легко попирающего законы. Но если он вдруг пытался требовать от окружающих соблюдать Закон, невзирая на чины и звания, то сам оказывался разрушителем общественных устоев и подвергался всеобщему осуждению. Единственное, что оставалось бедному полицейскому, – пользуясь служебным положением, стать богатым и, выйдя в отставку, уже вне службы приобрести подлинное уважение в обществе.

Второй по значимости проблемой для полиции, на взгляд С.С. Громеки, было обилие бумажной работы:

«Полицейскому чиновнику недостаточно все видеть, все знать, все добро охранять, все незаконное останавливать, всех нарушителей порядка задерживать; он должен, во-первых, всякое действие свое облечь в письменную форму для отчетности перед начальством, то есть: виденное записать, подписать, и пригласить к тому посторонних свидетелей; все слышанное исследовать (произвести формальное следствие), и, наконец, если нарушение маловажно, должен сам учинить суд и потом привести свое собственное решение в исполнение с надлежащим, разумеется, прописанием всех сих действий в различные журналы, протоколы, акты».

Кроме того, что писание бумаг отнимало много сил и времени, полицейским приходилось строго придерживаться установленного порядка оборота документов, пусть даже это приводило к абсурду. В качестве типичного примера Громека указал на реальный случай из практики: «…разыскивалась девка Семенова, разыскание прошло первую и вторую части и готово уже было перейти в третью, когда вдруг какой-то писец, знавший лично Семенову, доложил письмоводителю, что девка сия умерла в 1847 году от холеры. Письмоводитель стал в тупик: что ему делать? Неужели возвратить переписку в полицию, когда она еще не была в остальных четырех частях? Нет, это невозможно; это значило бы произвести беспорядок, а письмоводитель, слава богу, не революционер какой-нибудь! И вот он пишет: «Девка Семенова умерла в 1847 году от холеры, а потому переписка передается в следующую часть». И дело о разыскании Семеновой, совершив законный путь, возвратилось в полицию при следующем донесении пристава шестой части: «Девки Семеновой, умершей в 1847 году от холеры, на жительстве и временном пребывании по разыскании нигде не оказалось».

Засуетилась вся дружина благочиния! Усердие ее доходит до того, что хватают и совершенно здоровую бабу, стоявшую по соседству с заболевшим.

(кар. из журн. «Зритель общественной жизни, литературы и спорта». 1863 г.)

Характерно, что вопрос о сокращении переписки, как одной из мер улучшения работы полиции, был поставлен еще в 1851 г. самим императором. По распоряжению из Петербурга генерал-губернатор Закревский приказал старшему полицмейстеру полковнику Давыдову: «…приступить по указаниям опыта, сообразно местным обстоятельствам и необходимости к составлению проекта положения для Московской полиции с присоединением к оному всех тех форм книг, журналов, записок и исходящих бумаг, которые послужат сокращению переписки, упрощению и улучшению делопроизводства, и за тем к изготовлению новых штатов для Московской полиции сообразно кругу действий, пространству и народонаселению столицы и денежным средствам»[34]34
  ЦИАМ. Ф. 16. Оп. 24. Д. 3119. Л. 1 об.


[Закрыть].

Давыдов с коллегами заседали почти год и, оставив после себя увесистый том протоколов, приняли решение: «Работу комиссии прекратить, не выработав штата и положения»[35]35
  Там же. Л. 40


[Закрыть]. По их мнению, оказалось слишком сложно привести в действие любые меры по сокращению переписки.

Громека, придя к такому же заключению, объяснил читателям, в чем корень зла:

«Что касается до болезни многописания, то да будет известно тем же любителям, что упрощение форм, уменьшение срочных донесений и тому подобные гомеопатические средства не вылечат этой болезни. Причина многописания лежит в свойствах контроля над действиями чиновного мира. Так, где действия эти совершаются публично и гласно, где общественное мнение само следит за малейшим уклонением от закона, там усиленный контроль со стороны начальства делается совершенно ненужным. Там достаточно указать чиновнику его обязанности и, не беспокоясь более, предоставить ему полную самостоятельность в действиях: хороши ли, дурны ли будут эти действия, начальник всегда узнает о них, без помощи подтверждения, срочных донесений, замечаний и тому подобных вещей; а что они скорее будут хороши, чем дурны, в том ручается та же сила гласности. Но там, где гласности не существует, начальство по необходимости должно принимать на себя тяжелый труд следить за каждым шагом подчиненного; так как оно не может, подробно обществу, быть всевидящим и всезнающим, то и должно прибегать к посредству многописания».

Выходит, мы снова волей-неволей возвращаемся к проблеме нравственных качеств сотрудников полиции. Будь начальство уверенно в добросовестности своих подчиненных, не пришлось бы создавать обильно-бумажную систему контроля их деятельности.

Завершающие статьи цикла, опубликованные в первой половине 1859 г. («О полиции вне полиции» и «Последнее слово о полиции»), С.С. Громека посвятил разбору самой, пожалуй, животрепещущей темы – полицейскому произволу.

«В самом деле, что такое полиция в глазах нашего народа? – писал публицист. – Сила карающая, но уж никак не охраняющая. […] Что бы сказали о том обществе, где на каждом шагу рискуешь встретиться с господином, имеющим право сделать вам то, чего вы сами не вправе с ним сделать, где что ни шаг, то особое право с разными подразделениями, чиноположениями, градациями, где правом пользуются только некоторые избранные, остальным предоставлены только обязанности; где каждый младший выдан головою старшему?»

«Старший» – обобщенное обозначение чиновников губернского правления, обладавших правом приказать полиции возбудить следствие относительно любого частного лица. А если вспомнить, что неотъемлемым качеством полицейского была полная готовность исполнить исключительно волю начальства, то вот вам законный инструмент для совершения беззакония.

«Впрочем, – подчеркивал Громека, – процесс производства следствий, то есть снимание допросов и очных ставок, не принадлежит еще к числу страшных вещей и не составляет главной силы полицейской власти. Страшным сделался этот процесс для народа единственно по мерам, к нему относящимся, мерам, злоупотреблению которых закон, несмотря на все усилия, не мог до настоящего времени противопоставить твердый оплот. Главная сила полиции заключается не в производстве следствия, а в возможности ежеминутно возбуждать его для принятия мер, к нему относящихся. Право вчинения обвинения – вот где настоящая сила».

Самое страшное, что сила эта была вовсе не созидательная. Так, один столичный полицейский, расследуя кражу лопаты, согнал в участок всех работников фабрики и тем полностью остановил работу предприятия. Любой пристав был вправе объявить подозреваемыми хоть дюжину человек и посадить их в узилище; спустя какое-то время выпустить, а вместо них «определить на постой» другую партию бедолаг. Этих, в свою очередь, мог освободить надзирающий за следствием чиновник по особым поручениям, и движением своего указующего перста загнать за решетку новых. И оставалось подследственным уповать на то, что милостью Всевышнего полицейские все же найдут истинного виновника: «…Бог даст, кто-нибудь из них наткнется же наконец на преступника; а не наткнется, – что делать? На то воля Божия: ей и предадут участь злодея. На нет и суда нет. К тому же и в законе сказано: лучше помиловать десятерых виновных, чем наказать одного невинного. Арест же, как известно, не есть наказание, а только мера предупреждения; следовательно, тут смело можно сказать наоборот: лучше посадить в тюрьму десять невинных, нежели отказаться от надежды поймать одного виновного».

Для полицейских такой метод ведения следствия превратился в основу основ. Он оставался незыблем, по свидетельству Громеки, даже в радикальных проектах преобразования полиции, вышедших из-под пера служивших в ней чиновников:

«Все усилия направлены лишь к тому, чтобы первую из этих полиций, именно исполнительную, облегчить сколько возможно, не ослабляя главной ее силы – права обвинения, то есть назначения уголовного следствия и права ареста. Суд остается по-прежнему силою подчиненной и пассивной, а произвол по-прежнему уделом исполнительной полиции, по призыву которой будут являться следственные и судебные власти для того только, чтобы иметь честь снять с нее бремя черновой работы (писания допросов, очных ставок и подыскивания статей законов)».

– Что вам надо? Зачем днем к нам таскаетесь? Еще, пожалуй, увидят.

– Да мы пришли Сергея Михайловича поблагодарить, что по его старанию нас выпустили.

– Нужна ему ваша благодарность, дурачье эдакое! Вы приходите благодарить не с пустыми руками. Вот теперь праздники, так смотрите в оба! Еще учи вас, шалопаев!

(кар. из журн. «Развлечение». 1864 г.)

Знала ли верховная власть об этом свойстве полиции? Знала и предприняла шаги в правильном направлении. Высочайшим указанием от 26 марта 1857 г. было объявлено о необходимости отделения от полиции судебной и следственной части. Пока С.С. Громека дописывал последнюю из своих обличительных статей, при Министерстве внутренних дел была учреждена специальная комиссия под председательством Н.А. Милютина. Приступив к действию в марте 1859 г., она вскоре разработала законодательную базу переустройства уездной власти и местных органов полиции.

В объяснительной записке к «Проектам об уездных учреждениях» комиссия Н.А. Милютина подтвердила, что следственная и судебная деятельность полиции крайне неэффективна. Срочного исправления требовали другие недостатки органов полиции, среди которых опять же были отмечены: беспорядки и злоупотребления чиновников в хозяйственнораспорядительных делах; формальное делопроизводство, породившее переписку чрезвычайных объемов; недостаточное материальное содержание, толкающее полицейских на приискание незаконных доходов, вплоть до установления поборов с населения. Отсутствие четко обозначенных в законах перечня обязанностей полиции и пределов ответственности ее служащих усугубляло без того нерадостную картину:

«При чрезвычайно широком и неопределенном круге ведомства и отсутствия, во многих случаях, правил для порядка действий, в полицейском управлении водворился такой произвол, что для ограждения некоторых сословий (как напр. государственных крестьян) и некоторых ведомств постановлены различные охранительные правила, и даже часть полицейских дел изъята вовсе от ведомства общей полиции… Кроме того, порядок и стройность управления нарушаются беспрерывными столкновениями и взаимным противодействием, так что служебные пререкания и ссоры между чинами земской полиции и чинами других ведомств считаются делом самым обыкновенным и почти неизбежным. […]

Ответственность земской полиции редко имеет свое приложение на деле. Жалобы частных лиц, обращаемые к непосредственному начальству полиции, не имеющему возможности близкого непосредственного контроля над нею, большей частью или остаются без действия, или оканчиваются голословным взысканием с полиции: подтверждением, внушением, выговором. Личный взгляд начальника определяет тот или другой образ ответственности подчиненных; медленность, неизбежная в переписке губернского начальства с полициею по жалобам на нее, часто уничтожает самую возможность удовлетворения жалоб. Жалобы, приносимые по некоторым делам в уездный суд, частью по недостаточности правил, частью по невозможности для суда подвергать чиновников полиции ответственности, без разрешения и распоряжения губернского начальства, остаются почти вовсе без удовлетворения. Притом самая неопределенность постановлений не всегда дает возможность преследовать законным образом неправильные действия исполнителей, которые оправдываются неясностью закона или недоразумением. […]

Подчинение города и уезда двум различным полициям производит частые столкновения, бесполезную пересылку дел и взаимное уклонение от исполнения обязанностей. В практических замечаниях начальников губерний указано на несколько случаев, в которых отыскиваемое полициею лицо, в продолжение нескольких лет, уклонялось от явки в полицию или от отобрания показаний, потому что, имея квартиру в городе и загородный дом или имение в уезде, попеременно переезжало из одного места в другое».

В декабре 1862 г. Александр II подписал «Временные правила об устройстве полиции», согласно которым судебные функции от полиции перешли к органам юстиции. Действие этого документа охватывало практически всю территорию империи (44 губернии), но не распространялось на столичные города. Однако руководство полиции Санкт-Петербурга тут же высказалось в поддержку судебной реформы, опубликовав «Объяснительную записку к проекту учреждения городской полиции в С.-Петербурге». Перечисляя «главнейшие недостатки настоящего учреждения городской полиции», авторы «Записки» поставили на первое место «Смешение в полиции властей – исполнительной, следственной и судебной»: «Хотя этим недостатком отличается пока полиция всех вообще городов Империи, но неудобства такого смешения особенно чувствительны для столиц, требующих, по самому населению своему, более прочного обеспечения общественной безопасности и спокойствия, а такое требование может быть удовлетворено только тогда, когда полицейские чины будут освобождены от разнообразных судебно-полицейских занятий и обращены к прямым своим обязанностям – предупреждению и пресечению преступлений. Из этого оказывается, что отделение от полиции исполнительной несвойственной ей части судебной, и учреждение для этой последней части особой полиции судебной, представляется краеугольным камнем предпринятой реформы, так как, в противном случае, ни усиление состава, ни увеличение штатов исполнительной полиции не привели бы к желаемому результату. […]. Не менее существенное различие между означенными двумя отраслями полиции состоит в том, что полиция исполнительная находится в ведении административной власти и повинуется беспрекословно ее приказаниям; судебная же полиция находится в совершенной независимости от администрации и пользуется всеми правами судебной власти».

К другим проблемам, подлежащим непременному решению, в Санкт-Петербурге относили:

«Разделение полиции на наружную и внутреннюю; к первой отнесены: обер-полицмейстер, полицмейстеры, пристава, надзиратели и прочие чины с полицейскими командами, ко второй – Управа Благочиния. Встречающееся, в настоящем учреждении С.-Петербургской полиции, понятие о наружной полиции весьма неопределительно. […]

Преобладание в полиции бумажного элемента над жизненным. В этом отношении здесь достаточно заметить, что в канцеляриях Петербургских приставов ведется различных журналов, книг, алфавитов и списков до 40 и столько же в кварталах. У приставов исполнительных дел, коих части имеют населения до 80 000 человек, бывает ежегодно исходящих и исходящих номерных бумаг более 100 000, а денежных документов и переходных сумм до 2 000 000 руб. сер.; кроме того, у следственных приставов, назначенных для открытия преступлений и проступков, ведутся массы накопившихся за несколько лет дел, при сложности которых им уже некогда добиваться истины путем следственным, а остается только облекать наскоро отобранные допросы в формы актов, протоколов и т. п. […]

Недостаток в числительном составе здешней наружной полиции, особенно в чинах полицейской стражи… […]

V. Содержание чинов полиции, при дороговизне столичной жизни, не только не соответствует самым скромным потребностям, но даже не дает возможности к успешному исполнению служебных обязанностей, которые, между прочим, соединены с беспрестанными разъездами по городу. Для одних разъездов необходимо: квартальному надзирателю иметь не менее 2-х лошадей, приставу – конечно нужно вдвое больше, а полицеймейстерам и обер-полицмейстеру – еще больше. Между тем исполнительные пристава и квартальные надзиратели, при своей тяжелой и до крайности неприятной обязанности, требующей большого усердия и добросовестности, получают: первые жалованья с фуражными 112 р., а последние – 409 р. сереб. Очевидно, что человек, имеющий средства к жизни, в должность пристава или надзирателя не пойдет, а люди, лишенные собственных способов существования, принимая подобную должность, принуждены искать в ней других доходов, кроме жалованья. Проистекающие отсюда злоупотребления порождают непрестанные жалобы, а невозможность устранить злоупотребления возбуждает в обществе неудовольствие, справедливое в своем основании, и, следовательно, несообразное с достоинством Правительства и значением его полицейских агентов. Посему-то в Высочайшем повелении 4-го июля 1858 г., указывающем начала преобразования общих городских полиций в губерниях, – увеличение содержания полицейских чинов, сообразно современным ценам и требованиям, поставлено одним из важнейших условий реформы. Это Высочайшее указание принято к исполнению и при начертании нового проекта учреждения столичной полиции».

Как мы видим, сами полицейские считали, что для пользы дела необходимо изменить структуру городских органов правопорядка, утвержденную еще Екатериной II. Попутно им хотелось сокращения служебной писанины до разумных пределов, а главное – соответствия получаемого денежного содержания изменившимся условиям жизни. Вполне разумные и справедливые требования. Теперь осталось понять представления обывателей об обновлении полиции.

Мы оставим в стороне порожденные эпохой Гласности фантастические проекты, вроде частичного наделения горожан полицейскими функциями. Автор этой идеи утверждал, что жители квартала, хорошо зная друг друга, могли бы выдавать паспорта и свидетельства о поведении без участия чиновников, а полицейских привлекали бы лишь в случае крайней необходимости, скажем, для усмирения буйного пьянчуги. Другой прожектер в статье «Гражданин и полиция» утверждал, что обеспечить нормальные отношения между горожанами и блюстителями порядка можно только одним способом – учреждением общинной полиции. Принцип понятен из названия: граждане, объединенные местом жительства, содержат полицию за свой счет, поэтому вправе спрашивать с полицейских в полной мере.