Текст книги "Размышления о современном российском конституционализме"

Своеобразная модель принятия конституции представлена Францией, где реальный переворот, осуществленный Де Голлем в условиях системного кризиса режима, получил правовое выражение. В декларации, представленной в Национальную ассамблею, условием своего назначения главой правительства Де Голль выдвигал необходимость реформирования Конституции Четвертой республики. После получения вотума доверия от Ассамблеи, правительство представило проект конституционного закона, имевшего целью изменить саму процедуру пересмотра конституции (зафиксированную в ст. 90). Внесенные в процедуру изменения касались инициативы пересмотра (которая передавалась от парламента правительству) и власти выносить решение по этому вопросу (которая передавалась народу и выражалась посредством референдума). Таким образом, был преодолен конституционный тупик, связанный с неспособностью режима Парламентской ассамблеи реформировать конституцию в направлении самоограничения. Последующее законодательство открывало уже путь содержательной работы правительства по проекту качественно новой Конституции Пятой республики с формальным сохранением конституционной преемственности, которая, впрочем, отрицалась многими оппонентами. Современные юристы определяют этот своеобразный способ решения проблемы как «юридический переворот». Это был, по терминологии французских авторов «юридический переворот», суть которого состояла (при полной невозможности достичь консенсуса с парламентом о содержании будущей конституции) в принятии им изменений статьи об изменении действующей конституции (ст. 90 Конституции Четвертой республики). Таким образом, были радикально изменены процедуры изменения конституции, что позволило на практике перейти к созданию Конституции Пятой республики.

В Восточной Европе последнего десятилетия были представлены практически все основные разновидности модели разрыва – революций и конституционных революций (что соответствует в принципе термину «бархатная революция»), острых кризисов, связанных с распадом государств в более жесткой (например, бывшей Югославии) или более мягкой форме этого процесса («бархатный развод» в Чехословакии), введением конституций в результате государственных переворотов (Румыния, Албания, все государства СНГ) или реак- цией на предшествующие авторитарные режимы (как переворот в Польше). Многоступенчатое принятие Конституции в Польше не способствовало решению проблемы преемственности (на что указывали все критики современной Конституции этой страны).

В Восточной Европе можно условно выделить несколько типов конституционных преобразований. В одном случае падение коммунистического режима сразу ведет к прекращению действия старой (номинальной) конституции и последующий период (до принятия новой) характеризуется действием отдельных законодательных актов конституционного значения (Румыния); в другом – изменению действующей номинальной конституции, которая лишь позднее заменяется новой; в третьем, сохранением прежней конституции, однако, с столь значительными поправками, что ее характер и содержание получают качественные изменения (Венгрия); в четвертом, вариант промежуточной конституции (Польша); в-пятом, восстановления прежней конституции, существовавшей до установления тоталитарного режима (Литва).

Для сравнительного исследования важно констатировать существование двух моделей переходных процессов – на основе договора (консенсусная модель) и на основе разрыва согласия (по существу модель делегированной конституции). В первом случае речь может идти о лучшем выражении народного волеизъявления (через политические партии), во втором – ситуации, когда победившая сторона (одна партия, государство или даже иностранная держава) навязывает свою волю побежденным. Первая (договорная) модель оптимальнее второй (модели разрыва) с точки зрения стабильности, легитимности и преемственности правового развития. Вторая – значительно оптимальнее с точки зрения внедрения в традиционное авторитарное общество принципов демократии, модернизации и конституционализма.

Современный политический режим в России имеет выраженные черты режимов переходного типа. Он сформировался в условиях слабого развития гражданского общества, непрочные элементы существования которого в начале XX в. были уничтожены последующим режимом. Провозглашение демократических преобразований на исходе XX в. без необходимой предварительной подготовки привело к острому кризису легитимности и расколу правящей элиты. Процесс демократизации, осуществлявшийся первоначально на основе старой легитимности (номинального советского конституционализма), выявил социальные противоречия, непреодолимые без радикальных (революционных) преобразований легитимирующей основы всей политической системы. В отличие от ряда стран Южной и Восточной Европы процесс демократического перехода в России представлял собой реализацию не договорной модели (консенсус социальных движений и политических партий), но модели разрыва правовой преемственности. Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. стало результатом не конституционной реформы, но конституционной революции (согласно формально-правовой ее оценке), в ходе которой победившая сторона навязала свою волю оппонентам. Из этого вытекает ряд принципиальных особенностей российской конституции.

Принятие Конституции означало радикальный разрыв со всей предшествующей традицией номинального советского конституционализма с его классовой теорией права. Конфликт двух принципиально различных типов легитимности выражался в целом ряде государственных переворотов – отмене однопартийной системы, прекращении существования Советского Союза (1991 г.). Данный конфликт на новом уровне был воспроизведен в России и достиг своей кульминации в роспуске президентом законодательного корпуса вопреки существовавшей конституции (Конституция РСФСР 1978 г.) и позиции Конституционного суда. Конфликт новой легитимности и старой законности был разрешен в пользу первой. Эта конституционная революция нашла выражение в новой Конституции, разработанной контролируемым президентом Конституционным совещанием и вынесенной указом президента на всенародный референдум 12 декабря 1993 г.

Динамика российского конституционализма в прошлом и настоящем

Развитие конституционализма – принципиальный элемент исторического процесса Нового и Новейшего времени. Понятие конституционализма имеет в современной литературе три смысла: во-первых, Основной закон государства и система публично-правовых актов, принятых в его развитие; во-вторых, система политических и публично-правовых институтов, формирование которых обеспечивает реализацию конституционных норм (верховенство права, народный суверенитет, разделение властей, парламент, независимый суд, контроль конституционности законов); в-третьих, социальное движение, имеющее целью создание гражданского общества, правового государства и закрепление этих принципов в основных законах государства и практике функционирования его институтов. Последнее понимание термина особенно актуально для стран, где (как в России) демократические учреждения находятся на стадии формирования.

Начав исследование абсолютизма, автор занялся историческим сравнением переходов от абсолютизма к конституционным монархиям; конституционализму, его периодичности, что привело к постановке проблемы динамики конституционализма в сравнительной перспективе. Сравнительный анализ абсолютизма, конституционных революций и конституционных реформ Нового и Новейшего времени позволил нам обратиться к анализу российской специфики. Впервые была систематически рассмотрена проблема старого порядка и революции в России, выяснения специфики российских форм абсолютизма, логики трансформации сословного строя и цикличности перехода к конституционной демократии.

В отличие от других стран, где тема конституционализма и парламентаризма является классическим и магистральным направлением исследований, в России серьезное обращение к ней стало возможно лишь в последнее десятилетие. В науке имперского периода, в том числе историко-правового направления, обсуждение проблемы в академической литературе было затруднено в силу ограничений официальной монархической идеологии, а также отсутствия самого объекта исследования – действующей Конституции. Основной вклад был сделан либеральной юридической мыслью начала XX в., которая рассматривала преимущественно теоретические аспекты конституционализма и была ориентирована на политическую практику данного периода. В постреволюционный период объективный анализ конституционализма оказался совершенно исключен в результате установления диктатуры и создания системы номинального конституционализма, фактически представлявшего собой отрицание конституции в общепринятом смысле слова. В результате образовалась историографическая лакуна, существование которой мешает двигаться вперед как в научных исследованиях конституционализма, так и в его практической реализации. До сих пор сохраняются (в том числе в академических исследованиях) архаичные представления о суррогатном советском «конституционализме» и «парламентаризме», ведутся поиски особого российского пути к правовому государству, имеет место апология правового нигилизма или авторитарных тенденций российской государственности. Следствием этого становится терминологическая неопределенность, трудности классификации, а также определения исторических рамок явления российского конституциона- лизма. Это сделало целесообразным проведение систематического анализа российского конституционализма по трем направлениям: в сравнительной перспективе (как с классическими европейскими моделями, так и с переходными типами нестабильных демократий); в исторической длительности (от первых идей ограничения абсолютизма и конституционных проектов до развитых форм); и в контексте механизмов и технологий реализации.

Корпус источников включает следующие их разновидности: законодательство (прежде всего основные законы – конституции, кодексы, правовые акты, регулирующие отношения собственности, власти, структуру и функции важнейших государственных институтов); материалы (в том числе делопроизводство) основных институтов, занимавшихся принятием конституционных законов (Учредительное собрание, Государственная Дума, Государственный совет, Совет Федерации), законодательным проектированием (от Уложенных комиссий XVIII в. и Законодательных комиссий XIX в. к материалам Юридического совещания при Временном правительстве или Главного Земельного комитета и от них – к материалам Конституционного совещания, разрабатывавшего Конституцию 1993 г., а также современных центров законодательного проектирования); документы, отражающие содержание и направления судебного толкования основного законодательства и правоприменительную практику (например, разъяснения верховной власти, Сената, Конституционного суда); авторитетные мнения крупных теоретиков права (представленные, в частности в трудах представителей юридической или государственной школы); политические и конституционные проекты, разрабатывавшиеся партиями, политическими институтами, группами лиц и отдельными индивидами, выражающие альтернативные концепции государственного устройства (причем независимо от того, оказали ли они реа льное воздействие на позитивное право); наконец, та часть документов личного происхождения, которая отражает сравнительную конституционную проблематику, в частности, переписка деятелей и ученых (например, Б.Н. Чичерина и А. Тьера; С.А. Муромцева и Р. фон Иеринга; Б.А. Кистяковского и М. Вебера; Ф.Ф. Кокошкина и деятелей III Французской республики). Параллельно велась работа по реконструкции аграрных проектов, историко-социологический анализ которых позволил раскрыть эволюцию отношений собственности, государственного регулирования поземельных отношений, позиции социальных групп и административных институтов в ходе радикальных конституционных реформ.

В целом, нами была осуществлена реконструкция отношений общества и государства в рамках такого явления как российский конституционализм: определение этапов его формально-юридического выражения; соотношение конституирующей и конституционной власти на разных этапах; определение социальных носителей конституционной идеологии – политических партий и элитных групп; авторов проектов и мыслителей, определивших направление дискуссий по данной теме.

Метод и структура подхода: теория конституционных циклов применительно к России

В основу нашего аналитического подхода был положен метод цикличности. Метод цикличности широко представлен в естественных и гуманитарных науках (например, теория экономических циклов НД. Кондратьева; социологические концепции П.А. Сорокина, теория смены цивилизаций А. Тойнби). Однако до настоящего времени он занимал недостаточное место в социологических и историко-правовых исследованиях. Восполнение данного пробела представлено в нашей теории конституционных циклов.

Нами предложено следующее определение конституционного цикла. Цикл есть движение системы от одной стабильности к другой через ряд промежуточных стадий, которые характеризуются неполной стабильностью или ее утратой. Конституционный цикл – период времени, в ходе которого в обществе через известные промежутки времени происходит смена основных состояний конституционного регулирования – от утраты старой Конституции (Основного закона) – к принятию новой, а затем трансформации последней под влиянием реальности. Определяющую роль здесь играет социально-психологический компонент – укорененность в умах известных представлений и их последовательная смена под влиянием логики политического процесса. Движущей силой является конфликт правосознания общества и позитивного права. Типология циклов, разработанная на основе их сравнения в разных странах, включает следующие варианты: большие и малые циклы; полные и неполные; правильной формы и деформированные.

Механизм цикличности выражается в смене трех фаз – отказа от старого Основного закона (деконституционализация); принятие нового (конституционализация); и процесс изменения новой конституции под воздействием изменившейся социальной реальности (реконституционализация). Россия представляет не линейную, но именно циклическую модель исторического развития конституционализма. Каждый цикл включает в себя фазу деконституционализации – подъем конституционализма нового типа (фаза завышенных политических ожиданий), фазу конституционализации или практической реализации конституционных принципов и выяснения их конфликтности с реальностью (начало политического разочарования), и наконец, фазу перехода к реконституционализации - ограниченной демократии, а затем и к авторитаризму (при полной политической апатии общества), после чего циклы возобновляются вновь через известный промежуток времени.

Российская модель конституционализма, столь многим обязанная французской, также может интерпретироваться как циклическая, причем понимание специфики этой цикличности очень важно для объяснения перспектив ее развития. С одной стороны, конституционные циклы в России представляли собой объективное следствие движения к демократии и в этом смысле были отнюдь не эфемерным образованием. Как и в других странах, конфликт права (как нормативной системы) и его социальной эффективности составлял основу и определял содержание конституционной цикличности. С другой – общие особенности российского конституционализма не могли не сказаться на конфигурации российских циклов, продолжительности их отдельных фаз, а также интенсивности соответствующих изменений.

Эти особенности российского конституционализма понятны в широкой сравнительной перспективе: отсутствие социальных предпосылок для конституционализма в виде развитого гражданского общества и правового государства, с одной стороны, и наличие серьезных препятствий для него, традиционное сословное общество и система служилого государства – с другой; конфликт общества и государства, социальной и правовой модернизации как двух основных ее типов, а также постоянное принесение правовой модернизации в жертву социальной; конституционная отсталость страны; конституционная модернизация в качестве основного способа преодоления противоречия; радикальная конституционная революция как основной (и единственный) способ принятия новых конституций в ходе всех конституционных циклов.

Выраженная цикличность российской модели конституционного развития является отражением нестабильности правовой системы. Эта нестабильность проявляется в последовательной смене периодов деконституционализации, конституционализации и реконституционализации, причем каждый раз на основании новых идеологических принципов и соответствующих иностранных моделей. Эти конституционные революции, радикально отвергающие предшествующую модель (а часто и всю историческую традицию), не содержат конструктивных элементов обеспечения политико-правовой преемственности, что делает их конституционные достижения крайне непрочными. В результате не возникает стабильной конституционной традиции, которая обеспечивает преемственность и легитимность провозглашаемых прав, а также фундаментальных отношений собственности и власти, что в свою очередь тормозит конституционную модернизацию. Угроза новых конституционных кризисов и последующих реконституционализаций остается постоянным фактором российского общества, периодически приводя в действие механизм завершения очередного цикла авторитарной фазой.

Особенность российских циклов XVII-XX вв. состоит в жестком содержании: совпадая по формальным признакам (фазам развития), каждый из циклов стремится в то же время радикально отрицать предыдущий. Три больших цикла российского конституционализма. В истории России можно выделить три больших конституционных цикла: цикл эпохи Смутного времени (начало XVII в.); цикл начала XX в. (1905-1918 гг.); цикл конца XX в. (1989-2006). Интерес для нас представляют именно большие конституционные циклы, а не малые (в принципе, они вписываются в так называемый «закон маятника», представленный в российском контексте чередованием реформ и контрреформ на пути модернизации). Малые циклы отражают, скорее, формы саморегуляции политической системы, которые могут иметь внешнее сходство при различном качественном наполнении. Большие циклы, напротив, гораздо более информативны для раскрытия содержательных, качественных параметров конституционализма. Большой конституционный цикл может охватывать различный период времени, но непременно включает три основные фазы (некоторые из них могут быть только обозначены, в то время как другие получают гипертрофированное выражение).

Первый цикл эпохи Смутного времени (начало XVII в.) отражает процесс генезиса конституционных форм и определяется понятием протоконституционализма (в виде так называемого аристократического конституционализма известного также странам Западной Европы). Однако в нем тем не менее уже можно различить три основных фазы. Первая фаза: кризис легитимности политической системы, связанный с прекращением династии (самозванство как проявление этой тенденции). Политическим выражением кризиса является конфликт боярства с царским самодержавием, восходящий к началу процесса централизации власти и установлению самодержавия в России. Теоретическим выражением спора о форме правления становится осуждение боярством тирании И. Грозного, причем аргументы сторон напоминают те, которые выдвигались монархомахами в Западной Европе периода религиозных войн. Б. Годунов стал царем путем избрания, но не пошел на ограничение своей власти (не дал боярам ограничительной записи). В этом – источник конфликта с боярством и основная политическая причина начала Смуты. Вторая фаза: попытки ограничения монархической власти договором в пользу Земского собора и Боярской думы (договор бояр с В. Шуйским 1606 г. и королевичем Владиславом в 1610 г.). «Впервые в Московском государстве появляется проект (договор) ограничения царской власти», – констатировал В.О. Ключевский. Третья фаза (реконституционализация): Земский собор 1613 г., выборы нового царя и новой династии, развитие политической системы от сословно-представительской монархии в сторону абсолютизма и его окончательное утверждение в ходе преобразований государственного строя Петра Великого в первой четверти XVIII в.

Второй из российских больших циклов (пик которого приходится на 1905-1918 гг.) связан с переходом от абсолютизма к республике. Он включает фактически два больших периода (которые также могут интерпретироваться как циклы), первый из которых определяется переходом от самодержавия к конституционной монархии дуалистического типа, а второй – от данного специфического режима (определяемого как мнимый конституционализм) к демократической республике с последующим установлением режима номинального конституционализма (однопартийной диктатуры). Рассматривая данный (второй) конституционный цикл как единое целое, можем четко выделить три основных фазы. Первая фаза (деконституционализации) определяется кризисом легитимности абсолютной монархии (самодержавного строя). Необходимость перехода от абсолютизма к правовому государству стала осознаваться еще в XVIII в. (проекты верховников 1730 г.) и особенно, XIX и начала XX в. (в проектах политических и конституционных преобразований, в частности, проектах Основных законов, разработанных либерально-конституционным движением в 1904 г.), но реально эта проблема была поставлена лишь на переломном этапе первой русской революции. На этом этапе в результате конституционной революции 1905-1907 гг. начинается переход от абсолютизма к дуалистической монархии. Вторая фаза (конституционализации) связана с поиском оптимальной формы правления в условиях нарастающего системного кризиса: она включает непоследовательное правовое оформление конституци онной монархии дуалистического типа (Манифест 17 октября 1905 г. и Основные законы Российской им перии в редакции 1906 г.) быстро трансформировавшейся в режим мнимого конституционализма, а затем (в результате Февральской революции 1917 г.) к республике, поиск юридического оформления которой должен был завершиться с созывом Конституанты (Учредительного собрания) для принятия Основного закона (1917 – начало 1918 г.). Третья фаза (реконституционализация) представляет собой отказ (с насильственным роспуском Учредительного собрания) от предшествующей модели конституционализма, узурпацию власти и установление режима номинального конституционализма (1918-1989 гг.). На этой третьей фазе (которая продолжалась фактически на всем протяжении существования советского номинального конституционализма) конфликт либерального конституционного права и социальной эффективности был снят с помощью принесения права в жертву абстрактным утопическим принципам фактического равенства и социальной справедливости (они рассматривались массами как гарантии социальной значимости и эффективности правовых норм). Все это достигалось с помощью искусной подмены реального рационального конституционного права номинальным, единственной подлинной социальной функцией которого становилось камуфлирование политической реальности (советские конституции 1918, 1924, 1936 и 1977 гг.). Кроме того, третья фаза второго конституционного цикла может быть определена как «реконституционализация» лишь с большой долей условности, поскольку возвращала ситуацию к доконституционным порядкам, реально восстанавливая социальные институты и практику российского традиционного общества (систему принудительного труда и неограниченного государственного контроля).

Третий конституционный цикл (1989-2006 гг.) начал развиваться с растущим осознанием бесперспективности модели номинального конституционализма и однопартийной диктатуры, особенно в период так называемого застоя, появлением альтернативной политической культуры (правозащитное движение). Он начал реально развиваться с конца 1980-х годов и завершается в настоящее время. Особенность данного (третьего) цикла состояла в том, что он (как и два предшествующих) был деформирован распадом государства. В этом цикле прослеживаются также три основные фазы: деконституционализация – кризис легитимности советской модели номинального конституционализма в союзном масштабе в 1989-1991 гг., а затем в российском – в 1991-1993 гг.; конституционализация – принятие новой Конституции 12 декабря 1993 г. в результате конституционной революции, а в настоящее время, особенно после 2000 г., стали проявляться признаки третьей фазы – реконституционализации. На этой фазе мы стали свидетелями трудного поиска соотношения новых конституционных норм (отчасти заимствованных извне, отчасти соответствующих предшествующим российским традициям) и изменившейся социальной реальности. Сохраняет поэтому актуальность вопрос: что представляет собой третья фаза современного конституционного цикла и может ли этот цикл, как и предшествующие, закончиться воссозданием авторитарной модели в одной из возможных многочисленных модификаций? Некоторые тенденции развития российской политической системы новейшего времени делают такое завершение третьего конституционного цикла весьма вероятным.

Механизмы действия российских конституционных циклов. Сравнение трех конституционных революций – XVII, начала и конца XX в. позволяет констатировать их структурное сходство.

Во-первых, по побудительным мотивам и началу возникновения. Можно констатировать структурное сходство трех кризисов, в основе которых лежал конфликт легитимности и законности (существующее конституционное устройство отбрасывается во имя изменившихся представлений общества или его части о социальной справедливости). Содержание конфликта в первом случае определялось поиском легитимного носителя власти; во втором – стремлением либерализма противопоставить прежней легитимности самодержавия (принцип монархического суверенитета) новую (принцип народного суверенитета), а ключевым предметом споров стала интерпретация прерогатив монарха в Основных законах в редакции 1906 г. и модель конституционного устройства, выносимая на Учредительное собрание. В третьем случае конфликт легитимности и законности также выступал как движущая сила конституционного кризиса, выражавшегося в противопоставлении утратившей легитимность советской правовой системы новой, основанной на демократической легитимности (ключевой предмет споров – судьба ст. 6 Конституции 1977 г. о руководящей роли партии, наследовавшей в этом смысле самодержавию, и прерогативы президента как гаранта конституции).

Во-вторых, по логике разворачивания: все они проходят три фазы (напоминающие гегелевскую спираль) и завершаются (возможно, за исключением последнего цикла) не менее радикальной реконституционализацией, возвращающей ситуацию к доконституционным порядкам (что закладывает основу для следующего разрушительного цикла). В ходе трех конституционных революций данный переход имел не линейный, но циклический характер, включая отказ от существующей правовой системы, введение новой (демократической) конституции, наконец, последующего согласования ее с реальностью, которое во многом ве- ло к восстановлению дореволюционных порядков (если не формально-юридически, то фактически).

В-третьих, они сходны по своему политическому выражению (конституционная революция, а не конституционная реформа, то есть такое изменение действующего Основного закона, которое не опирается на его нормы, в результате чего каждый раз происходит разрыв правовой преемственности). Обращает на себя внимание сходство общей динамики конституционных кризисов в России XVII-XX вв. В первом случае речь шла о переходе от одной концепции самодержавия – к другой (от тирании к легитимной монархии). В двух других случаях речь шла о переходе от системы абсолютизма (монархического – в первом случае, и однопартийного – во втором) к политической демократии в современном понимании (система, признающая верховенство прав человека, правовое государство, разделение властей).

В-четвертых, на пике всех больших циклов ставится под вопрос сохранение единства государства (распад и восстановление во всех трех случаях). В результате ослабления политической власти усиливаются центробежные тенденции. В ходе конфликта дебатируются различные модели соотношения центра и регионов – конфедерации, федерации, автономизации, различных вариантов деволюции и местного самоуправления. В конечном счете, однако, доминирующей оказывается такая модель, которая позволяет восстановить реальный контроль центра (в виде возвращения к унитаризму, квазифедерализму или выстраивания единой властной вертикали). Специфика процессов децентрализации: в первых двух случаях они сопровождались внешней интервенцией, в последнем имели спонтанный характер.

В-пятых, существует сходство институциональных параметров конфликта: он включает противостояние между законодательной и исполнительной властью, так называемое двоевластие (непрочный баланс сил) и последующее разрешение в пользу одной из ветвей власти (всегда – исполнительной). Достаточно проанализировать с этой точки зрения разворачивание конституционного кризиса 1993 г. Сразу после ликвидации однопартийной системы и провозглашения конституционных принципов демократии, прав человека и разделения властей, начинает формироваться двоевластие, происходит кристаллизация двух полярных центров власти – Верховного Совета и Президента. Конституционная легитимность (опора на действующее позитивное право) являлась серьезным аргументом противников усиления президентской власти и основанием требований ее ограничения. В этих условиях сформировался конфликт двух типов легитимности – парламентской и президентской. Он типологически очень сходен с конфликтом между легитимным Временным правительством и большевиками, опиравшимися на суррогатные органы представительства (советы), а еще ранее – Думы и монарха в начале XX в. Это наблюдение может быть продолжено указанием на сходство роспуска Верховного Совета президентом в 1993 г., роспуска Учредительного собрания большеви ками и роспуска Государственной Думы П.А. Столыпиным (так называемый «государственный переворот») с последующим изменением структуры основного законодательства в пользу исполнительной власти. В период Смуты двоевластие было представлено конфликтом монарха и боярской аристократии (стремившейся ограничить его власть с помощью Земского собора и Боярской думы). В результате подобных конфликтов двоевластие разрешается в конечном счете в пользу исполнительной власти – монарха, диктатора, президента.