Текст книги "Энергетическая политика современной Германии: тенденции, проблемы, перспективы"

3.2. Этапы энергетической реформы

Предтечей Закона «О приоритетном использовании энергии из возобновляемых источников» является Закон «О запитывании в государственные энергосети электроэнергии из возобновляемых источников» (нем.: Gesetz über die Einspeisungvon Strom aus erneuerbaren Energien in das öffentliche Netz, или npo-сто Stromeinspeisungsgesetz) от 7 декабря 1990 года. Включение в формулировку название слова «запитывание» было не случайно: в то время электроэнергия из всех видов возобновляемых источников (за исключением гидроэнергии) вырабатывалась малыми предприятиями. Крупные энергоконцерны – собственники электростанций и энергосетей одновременно – отказывались допускать мелких производителей энергии к своим передаточным и сбытовым сетям или делали это крайне неохотно. Закон 1990 года обязал энергогигантов запитывать в принадлежавшие им сети производимую малыми предприятиями электроэнергию из возобновляемых источников. Чтобы гарантировать выживаемость мелких энергопроизводителей, им законодательно были гарантированы субсидии, начислявшиеся по доходчивой методике. Рассчитывались эти выплаты как фиксированная доля среднего объема выручки за произведенную и реализованную в течение двух лет электроэнергию. Размеры субсидий были выше цен на рынке электроэнергии. По замыслу авторов закона привлекательное субсидирование должно было способствовать строительству новых объектов альтернативной энергетики и стимулировать инвестиции в современные технологии[128]128
  Kemfert, Claudia: Kampf um Strom. Mythen, Macht und Monopole, Murmann Verlag GmbH, Hamburg, 2013, S. 61.


[Закрыть].

После вступления EEG в силу в 1991 году выплаты начислялись в объеме 75 % (с 1994 года – 80 %) для электричества, выработанного из гидроэнергии, на установках по очистке сточных вод, при переработке био– и свалочного газа. Для электричества, произведенного из энергии солнца и ветра, начислялось уже 90 % выручки за два предшествующих года. Щедрое финансирование вкупе с благоприятствующим законодательством скоро привели к резкому росту генерирующих мощностей, работающих на альтернативных источниках энергии. Больше всего строилось гидроэлектростанций и ветряков. Строительство в начале 1990-х годов велось в основном в прибрежных районах Германии. Гораздо меньше внимания уделялось развитию солнечной энергетики; субсидии за выработанное на солнечных батареях электричество были далеко не достаточны даже для покрытия произведенных расходов.

По состоянию на 2000 год субсидии за электроэнергию, произведенную на ветряных и солнечных энергоустановках, составляли 8,23 цента за киловатт-час, за электроэнергию, произведенную на гидроэлектростанциях, на установках по переработке сточных вод, био– и свалочного газа, 7,23 цента за киловатт-час, а за электричество, произведенное из прочих альтернативных источников энергии, 5,95 цента за киловатт-час. В 1998 году средневзвешенный размер выплат за произведенную из альтернативных источников электроэнергию составлял 9,15 цента за киловатт-час[129]129
  Udo Leuschner: Das Stromeinspeisungsgesetz vonl990, http://www.udo-leuschner.de/ba-siswissen/SB103-06.htm, abgerufen am 02. März 2012.


[Закрыть].

1 апреля 2000 года Закон «О запитывании в государственные энергосети электроэнергии из возобновляемых источников» утратил силу, и на смену ему пришел Закон «Об энергии из возобновляемых источников» от 29 марта 2000 года. Главной целью принятия нового Закона был перенос бремени финансирования альтернативной энергетики, производителей «зеленой» энергии с государства на потребителей. Отныне расходы на генерацию энергии (в виде разницы между биржевой ценой на электроэнергию и получаемыми производителями электроэнергии твердыми выплатами) стали закладываться в оплачиваемые потребителями счета[130]130
  Kemfert, Claudia: Op. cit. S. 61.


[Закрыть]. Ставки выплат производителям «зеленой» энергии также были пересмотрены – многие в сторону понижения. Действие Закона распространилось и на мелких производителей энергии из возобновляемых источников. Кроме того, субсидии стали получать и электростанции, работающие на геотермальной энергии. Таким образом, в новом Законе был воплощен новый подход к стимулированию производства электроэнергии из возобновляемых источников – подтолкнуть уже получавших субсидии операторов электростанций к использованию все более передовых технологий и распространить финансирование на использование прежде не охваченных субсидированием альтернативных источников энергии.

Понижение ставок выплат прежде всего затронуло производство электроэнергии на солнечных батареях. Согласно новым нормам закона ставки субсидий операторам солнечных электростанций уменьшались ежегодно на 5 %. Выплаты начислялись с условием, что производительность вводимых в эксплуатацию энергоустановок не будет превышать 350 МВт на пике мощности. Превышение порога выработки электроэнергии влекло за собой лишение субсидий за следующий год. Расчеты были основаны на первоначальной мощности энергоустановок (50 МВт на пике выработки) и на потребности 300 МВт на пике выработки, которые планировалось генерировать за счет установки солнечных батарей на крышах включенных в программу финансирования 100 000 зданий. По расчетам экспертов, заданный предел выработки 350 МВт был бы превышен в 2003 году, так что с 2004 года вновь возводимые энергоустановки на солнечных батареях перестали бы финансироваться.

Ставки субсидий производителям электроэнергии из альтернативных источников стали выглядеть следующим образом: электроэнергия, вырабатываемая на ветряках: от 6,19 до 9,10 цента за киловатт-час; на солнечных батареях: а) для энергоустановок до 2002 года постройки – от 50,6 цента за киловатт-час; б) для энергоустановок 2002 года постройки – от 48,1 цента за киловатт-час; на гидроэлектростанциях: от 7,67 цента за киловатт-час; из биомассы: от 8,70 до 10,23 цента за киловатт-час; на геотермальных установках: от 7,16 до 8,95 цента за киловатт-час.

С 1 января 2002 года ставки субсидий за вновь возводимые энергоустановки были пересмотрены в сторону понижения: для электроэнергии, вырабатываемой на ветряках, – на 1,5 %; на солнечных батареях – на 5 %; из биомассы – на 1 %.

Новая редакция Закона «Об энергии из возобновляемых источников» от 21 июля 2004 года вступила в силу 1 августа того же года. Причиной принятия Закона в новой редакции было желание правоконсервативной коалиции партий ХДС и ХСС уменьшить финансирование ветропарков. Владельцы энергоустановок, работающих на возобновляемых источниках энергии, были освобождены от обязанности заключать договоры с операторами местных энергосетей. По замыслу авторов новой редакции Закона эта мера укрепляла правовое положение производителей «зеленой» электроэнергии. Кроме того, новая редакция Закона была подогнана под директиву ЕС 2001/77/ЕС о стимулировании производства электроэнергии из возобновляемых источников на внутреннем рынке электроэнергии Европейского союза.

Б 2008 году Закон «Об энергии из возобновляемых источников» снова был пересмотрен. Поводом к принятию новой редакции было зафиксированное в абз. 2 § 1 Закона желание законодателей довести к 2020 году долю вырабатываемой из альтернативных источников электроэнергии как минимум до 35 % общего объема потребляемого в Германии электричества. Б дополнение был издан Закон «О стимулировании выработки тепла из возобновляемых источников». Данный нормативный акт закреплял правовой статус возобновляемых источников энергии при выработке тепла и охлаждения. По замыслу законодателя доля выработанного из альтернативных источников тепла должна достигнуть к 2020 году 14 % общего объема его выработки в стране.

Новая редакция вступила в силу с 1 января 2009 года. Число параграфов (статей) существенно возросло, с 22 до 66. Действие распространялось не только на вновь возводимые, но и на уже существовавшие к моменту вступления закона в силу электростанции и энергоустановки. Редакция 2008 года сохранила прежний подход к запитыванию «зеленой» энергии в энергосети и выплате субсидий ее производителям.

Появились в редакции 2008 года и новеллы. Законодатель обратил внимание на углубленное регулирование отдельных аспектов. В частности, в целях «повышения прозрачности» деятельности владельцев работающих на солнечной энергии энергоустановок обязали уведомлять Федеральное агентство по надзору за энергосетями о местонахождении и мощности солнечных батарей (абз. 2 п. 2 § 16). Было сформулировано четкое и однозначное понятие энергоустановки, которое распространялось и на сооружения, введенные в эксплуатацию до разработки данной редакции закона. Новое определение было сформулировано с целью пресечения недобросовестной практики искусственного дробления крупных энергоустановок на мелкие. Подобное дробление, существовавшее только на бумаге, имело целью получение субсидий по более высоким ставкам. Согласно § 19 и 66 новой редакции единым комплексом теперь считалась энергоустановка, части которой были введены в эксплуатацию в течение 12 следующих друг за другом месяцев и расположенные на одном земельном участке либо в непосредственной близости друг от друга.

Новыми были и нормы, закрепленные в § 11 и 12 Закона, направленные на улучшение взаимодействия операторов сетей и генерирующих мощностей и дальнейшее расширение использования источников возобновляемой энергии. Согласно этим нормам операторы энергосетей наделялись правом регулировать объемы запитываемой в сети «зеленой» энергии в зависимости от колебаний спроса на электричество со стороны потребителей. Иными словами, отныне операторы сетей уже не были обязаны безоговорочно выбирать всю вырабатываемую «зеленую» энергию без остатка. Операторы сетей могли воспользоваться новым правом при соблюдении ряда условий. В частности, при снижении объемов выбираемой «зеленой» энергии операторы сетей были обязаны информировать операторов энергоустановок о предполагаемых новых объемах запитываемой в сети электроэнергии и продолжительности этого срока. Кроме того, предпосылкой снижения выборки «зеленой» энергии являлось также снижение потребности в электроэнергии, вырабатываемой на обычных электростанциях. В свою очередь, оператор энергоустановки получал право на компенсацию убытков со стороны оператора энергосетей, но обязан был обосновать их и предъявлять счета к оплате по установленной форме. Все существовавшие на момент принятия новой редакции энергоустановки мощностью от 100 кВт должны были быть оснащены специальными автоматизированными устройствами, позволявшими регулировать объемы запитываемой в сети энергии. Переоснащение осуществлялось за счет операторов энергоустановок.

Имелись в новой редакции Закона и новеллы, затронувшие работающие на солнечной энергии энергоустановки. Для них предусматривалась новая система начисления субсидий – исходя из плавающей дегрессии. При существенном увеличении количества солнечных батарей вводилось более резкое снижение гарантированных субсидий за киловатт-час произведенной энергии начиная с года, следующего за вводом солнечных батарей в эксплуатацию. Закрепление в Законе данной нормы преследовало цель не допустить гипертрофированного роста платежей со стороны конечного потребителя. В случае если увеличение мощности солнечных батарей не выходило на запланированный уровень, снижение выплат тоже притормаживалось. К примеру, в 2009 году при увеличении мощности солнечных батарей на величину от 1,5 ГВт снижение выплат составляло 1 % прежней суммы начиная с 2010 года.

30 июня 2011 года парламент ФРГ принял новую редакцию Закона «Об энергии из возобновляемых источников», отличительными особенностями которой стали новая система начисления субсидий за получаемую из биомассы энергию и измененные тарифы на запитывание «зеленой» электроэнергии в передающие сети. Кроме того, снова было урезано финансирование солнечной энергетики. Новая редакция Закона вступила в силу 1 января 2012 года.

Был пересмотрен и механизм субсидирования производства «зеленой» энергии. С целью сглаживания возможного негативного влияния на них колебаний биржевых цен на электроэнергию была разработана так называемая модель рыночной премии. Рыночная премия рассчитывается как разница между законодательно установленными фиксированными ставками выплат в пользу производителей «зеленой» энергии и ежемесячно устанавливаемой средней биржевой ценой на электроэнергию. Пример: домохозяйство закупает и устанавливает на крыше своего дома солнечные панели. Вырабатываемая солнечной энергоустановкой электроэнергия стоила в начале 2013 года 17,02 евроцента за киловатт-час. Между тем цена киловатт-часа такой электроэнергии на бирже составляла в тот же период всего 5 евроцентов. Государство компенсировало разницу 12 евроцентов в виде прямых субсидий домохозяйству[131]131
  Die Welt vom 28.01.2013.


[Закрыть].

Второй новой разновидностью субсидий стала менеджерская премия, равная сумме расходов производителя «зеленой» энергии на прямую продажу электроэнергии на спотовом рынке. Рыночная и менеджерская премии стали составной частью экораскладки и выплачиваются непосредственно производителям «зеленой» энергии.

Появились и другие, дополнительные разновидности финансового стимулирования альтернативной энергетики. Владельцы установок по производству биогаза, оснащающие свои комплексы мини-газохранилищами, получили право получать премии за гибкость. При этом они освобождались от сборов на поддержание работоспособности энергосетей.

Редакция Закона от 2011 года отличается сложной системой расчета экораскладки. Всю тяжесть финансирования производства «зеленой» энергии по-прежнему несет конечный потребитель, но часть расходов переложена и на энергоснабжающие организации. Последние были освобождены от финансирования экораскладки до 2012 года (привилегия «зеленой» энергии). Со вступлением новой редакции закона в силу в 2012 году привилегия «зеленой» энергии была снижена до 2 евроцентов за киловатт-час. К тому же для получения выплат поставщики электроэнергии должны иметь в своем энергобалансе долю электроэнергии из возобновляемых источников не менее 20 %.

В целях смягчения возможных негативных последствий новой редакции закона на производителей энергии из возобновляемых источников были предусмотрены разного рода послабления. Эти послабления делались с учетом специфики каждого из источников возобновляемой энергии.

Для установленных на суше комплексов ветрогенераторов (в немецкой терминологии – ветропарков) система начисления выплат осталась в целом такой, какая сформировалась в редакции закона 2009 года. Правда, понижающий коэффициент был увеличен с 1 до 1,5 %. Предусматривались следующие единовременные выплаты: для уже существовавших энергоустановок – до конца 2015 года, для вводимых в эксплуатацию – только до конца 2014 года, а для сданных в эксплуатацию до 2002 года, но модернизированных – до конца 2015 года. Система начисления выплат была пересмотрена. С одной стороны, собственники таких энергоустановок стали получать уже не 13, а 15 евроцентов за киловатт-час электроэнергии. Плюс применение понижающих коэффициентов было перенесено с 2015 на 2018 год. С другой стороны, несколько ухудшилось финансирование вновь вводимых в строй энергоустановок: повышенная ставка 19 евроцентов за киловатт-час гарантировалась теперь на срок до 8 лет вместо прежних 15 лет.

Для работающих на биомассе энергоустановок система начисления выплат была упрощена. За критерий начисления выплат берется производительность. На основе данного критерия энергоустановки подразделяются на четыре вида, а субсидии составляют от 6 до 14,3 евроцента за киловатт-час.

Для солнечных электростанций финансирование оставалось без изменений до июня 2012 года. В июне 2012 года после долгих парламентских дебатов система финансовой поддержки солнечной энергетики была серьезно реформирована. Изменения вступили в силу задним числом с 1 апреля 2012 года. Изменения оказались настолько существенны, что их пришлось оформлять в виде отдельного закона под громоздким названием Закон «О изменении правового регулирования производства электричества из солнечной энергии и иных изменениях в законодательстве о возобновляемой энергии». Закон содержит следующие основные новеллы:

– новый тарифный классификатор генерирующих мощностей, на основании которого производится финансирование (до 10 кВт, до 40 кВт, до 1000 кВт и до 10 000 кВт). Величина 10 000 кВт является максимальной: большее количество генерирующих мощностей государством не финансируется;

– единовременное снижение ставок субсидирования на 15 %, после чего автоматически производится так называемая ежемесячная базисная дегрессия в размере 1 % (что составляет в год 11,4 %);

– с 1 апреля 2012 года тарифы устанавливались в размере от 19,5 до 13,5 евроцента за киловатт-час;

– решено ограничить совокупную производительность дотируемых солнечных электростанций и генераторов до 52 ГВт в общегерманском масштабе (в середине 2012 года совокупная производительность солнечных энергоустановок составляла 27 ГВт). Соответственно, ежегодно планировалось вводить в эксплуатацию солнечные энергоустановки совокупной производительностью от 2,5 до 3,5 ГВт. Чтобы указанный порог не превышался, предусматривались меры финансовой демотивации строительства излишних генерирующих мощностей. При превышении годового предела 3,5 ГВт применялась скользящая дегрессия от 1 до 2,8 %.

В январе 2013 года эксперты Федерального министерства экономики ФРГ проанализировали механизм субсидирования альтернативной энергетики. Выводы оказались неутешительны: несмотря на намеренно заданные и фактически соблюдаемые низкие темпы строительства новых генерирующих мощностей, рост расходов на их субсидирование оказался куда ощутимее, чем планировалось[132]132
  Die Welt vom 04.02.2014.


[Закрыть]. Государство дотирует 90 % генерации «зеленой» электроэнергии, вырабатываемой энергоустановками мощностью от 10 до 1000 киловатт час. Было решено начать работу по разработке нового механизма финансирования альтернативной энергетики, сделав особый акцент на снижении всевозможных расходов. Оказалось, что рост экораскладки зависит от целого ряда факторов, а не только от расходов на ввод в эксплуатацию новых генерирующих мощностей, как предполагалось изначально. Так, в 2012 году расходы по выплате экораскладки оказались существенно выше себестоимости ввода в эксплуатацию новых генерирующих установок. Согласно прогнозам, при сохранении данной модели субсидирования альтернативной энергетики разница между себестоимостью строительства новых энергоустановок и общей суммой субсидий должна была оказаться еще существеннее, чем в 2012 году. По подсчетам Федерального министерства экономики ФРГ, субсидии производителям «зеленой» энергии в одном только 2014 году должны были составить порядка 21,3 млрд евро[133]133
  Der Spiegel, Nr. 51 vom16.12.2013, S. 20.


[Закрыть].

Чтобы переломить эту негативную тенденцию, было предложено приостановить выплаты субсидий (но не отменять их) тем владельцам генерирующих мощностей, которые по разным причинам получили финансирования больше, чем планировалось изначально. На практике это означало прекращение субсидирования отдельных электростанций на неопределенное время. Особое внимание в связи с этим было уделено крупным ветропаркам и установкам по производству электроэнергии из биогаза: планировалось, что приостановление субсидирования демотивирует операторов таких электростанций от расширения и реконструкции генерирующих мощностей и тем самым снизит величину экораскладки. Предлагалось также ужесточить критерии освобождения от уплаты экораскладки. Кроме того, было предложено привлечь к финансированию расходов самих владельцев уже существующих электростанций – в размере до 1,5 евроцента за киловатт-час производимой ими электроэнергии. В данном случае предлагалось обязать владельцев солнечных генераторов платить за вырабатываемое и потребляемое ими же электричество. Данное предложение подверглось ожесточенной критике, ибо предусматривало пересмотр явочным порядком тех самых условий финансирования, на которых эти электростанции изначально строились. Такой подход противоречил бы одному из основополагающих принципов правового государства – принципу веры и доверия.

Уже реализованные меры по сдерживанию прироста генерирующих мощностей в альтернативной энергетике демонстрируют желаемые результаты. По состоянию на начало 2014 года ежегодный прирост генерирующих мощностей в альтернативной энергетике составил 6500 МВт по сравнению с 10 000 МВт ежегодно за предыдущие пять лет. Таким образом, этот показатель оказался рекордно низким с 2008 года[134]134
  Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 11.01.2014.


[Закрыть].