Текст книги "Административно-правововое регулирование организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в Российской Федерации"

§ 1.3. Взаимодействие комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав с органами и учреждениями системы профилактики беспризорности и правонарушений несовершеннолетних

Комиссии являются координирующим органом системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и призваны во взаимодействии с другими органами и учреждениями этой системы устранять причины и условия, способствующие антиобщественному поведению подростков149149
  Часть 1 статьи 2, Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120–ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1999. – 28 июня. – № 26. – Ст. 3177.


[Закрыть].

В систему органов и учреждений системы профилактики в соответствии со ст. 4 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» входят: органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел150150
  Там же, статья 4.


[Закрыть].

Однако законодательное регулирование взаимодействия между названными органами и учреждениями отсутствует, что, в свою очередь, снижает эффективность координирующей деятельности Комиссий и существенно затрудняет совместную деятельность.

При этом достаточного внимания вопросам организации системы профилактики правонарушений, необходимого контроля над ней со стороны государства на федеральном уровне не уделяется151151
  Москвин Г. К. О необходимости Федерального закона «О федеральной системе профилактики правонарушений в Российской Федерации» // Административное право и процесс. – 2010. – № 5. – С. 3–8.


[Закрыть]. Многопрофильность причинного комплекса, обусловливающего преступность подростков, порождает необходимость принятия специальных методологически проработанных государственных программ152152
  Блясова И. Ю. Социально-правовая природа предупреждения делинквентного поведения подростков // Российский следователь. – 2012. – № 14. – С. 41–44.


[Закрыть].

Особенно эффективным и перспективным направлением деятельности по предупреждению правонарушений является их профилактика. Это связано с тем, что преступление легче предотвратить, чем бороться с его последствиями.

В теории криминологии, науки, занимающейся преступностью, личностью преступника, причинами и условиями, их порождающими, выделяются три взаимосвязанные задачи предупреждения преступности:

1) социальная профилактика – воздействие на динамику, структуру и причины преступности в целом;

2) криминологическая профилактика – предупреждение видов и форм преступного поведения, предупреждение преступлений в определенных сферах общественной жизни; предупреждение преступлений отдельными социальными группами лиц и т.д.

3) индивидуальная криминологическая профилактика – предупреждение совершения преступлений отдельными лицами153153
  Криминология: учебник / под ред. В. Н. Кудрявцева, В. Е. Эминова. – М.: Юристъ, 1997. – С. 63–65.


[Закрыть].

Следует отметить, что из названных задач к криминологии может быть отнесен только тот предмет, который связан с совершением деяний, запрещенных уголовным законом. Профилактика правонарушений – более узкое понятие, под которым понимают воздействие на причины и условия не столько уголовно наказуемых деяний (преступлений), сколько на другие по юридической природе деликты, виды неправомерного поведения154154
  Орлов В. Н. Лекции по криминологии: общая часть. – Ставрополь: Ставропольсервисшкола, 2002. – С. 140.


[Закрыть].

Профилактика правонарушений представляет собой комплекс взаимосвязанных мер организационного, правового, экономического, социального, демографического, воспитательного характера по выявлению и устранению причин и условий совершения правонарушений или недопущению правонарушений155155
  Дорошенко О. М. Административно-правовое регулирование деятельности подразделений по профилактике правонарушений несовершеннолетних // Административное и муниципальное право. – 2010. – № 4. – С. 43–48.


[Закрыть].

Деятельность по профилактике правонарушений представляет собой управленческий процесс. В зависимости от осуществляемых функций этого процесса можно выделить: криминологическую диагностику (выяснение криминологического состояния объекта профилактики), принятие решения, установление организационных связей, регуляцию (включение в позитивные и прерывание негативных отношений объекта профилактики с антиобщественной средой), контроль, а также сбор и преобразование информации156156
  Арестов А. И., Кобец П. Н. Профилактический потенциал административно-правовых средств и их роль в предупреждении преступности // Административное и муниципальное право. – 2011. – № 6. – С. 85–90.


[Закрыть].

Органы, занимающиеся профилактикой правонарушений несовершеннолетних, в зависимости от времени их вмешательства в названный процесс могут быть классифицированы на субъекты ранней профилактической работы и на субъекты вторичной профилактики. Поскольку профилактическая работа осуществляется с подростками, уже совершившими правонарушения, следовательно, в этот процесс должны быть включены учреждения уголовно– исполнительной системы (воспитательные колонии), чья задача заключается в предупреждении рецидива совершения преступлений.

Под субъектами системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних следует понимать конкретного носителя функциональных прав и обязанностей в области защиты прав детей и профилактики их антиобщественного поведения, выполняющего определенный круг задач и функций путем участия в деятельности, направленной на достижение единой, системообразующей цели157157
  Корчагина Е. Ю. Административно-юрисдикционная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних: дис. … канд. юр. наук. – Омск, 2001. – С. 121.


[Закрыть].

В Федеральном законе «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» названы основные задачи и принципы деятельности по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних158158
  Статья 2, Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120–ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1999. – 28 июня. – № 26. – Ст. 3177.


[Закрыть]. Представляется, что обозначенные задачи должны пронизывать деятельность всех органов системы профилактики, и среди них: предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому; обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних; социально-педагогическую реабилитацию несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении; выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий.

Органы и учреждения системы профилактики правонарушений несовершеннолетних в пределах своей компетенции осуществляют меры, направленные на осуществление установленных задач.

Комиссии создаются в целях координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В данном случае координация осуществляется в рамках различных ведомств, друг другу не соподчиненных (межведомственная координация). При таком уровне взаимодействия возникает потребность в координирующем центре. Эффективность взаимодействия определяется во многом его правовым регулированием, осуществляемым с помощью права и иных юридических средств воздействия.

Важность правового регулирования заключается в его возможности решить организационно-правовые проблемы, учитывать характер принимаемых управленческих решений и объем компетенции159159
  Маркушин А. Г. Научно-практические проблемы оперативно– розыскной деятельности органов внутренних дел // Права человека и проблемы обеспечения законности: межвузовский сборник научных трудов. – Н. Новгород, 1993. – С. 64–79.


[Закрыть].

Координация, по мнению А. А. Аксенова, представляет управленческую деятельность, направленную на согласованность действий элементов системы для достижения поставленных целей160160
  Аксенов А. А. Организация взаимодействия в органах внутренних дел как функция управления: дис. … канд. юр. наук. – М., 1973. – С. 44.


[Закрыть]. При этом целью организации взаимодействия должна считаться реализация преимуществ, связанных с совместной деятельностью, объединение возможностей и усилий.

Взаимодействие, в отличие от координации, предполагает отсутствие отношений власти и подчинения между субъектами правоотношений. Координация же предполагает существование властных функций, выражающихся в принятии решения, обязательного для взаимодействующих сторон.

Взаимодействием, по мнению В. Ф. Щербакова, является основанная на законе и других актах нормативного характера совместная или согласованная (в пространстве и во времени, по месту и целям) деятельность различных государственных органов и должностных лиц по решению общей задачи161161
  Щербаков В. Ф. Реализация государственной политики противодействия преступности в сфере экономики подразделениями экономической безопасности органов внутренних дел МВД России: теоретико-прикладной анализ: дис. … д-ра юрид. наук. – М.: ВНИИ МВД России, 2006.


[Закрыть].

Каждый субъект взаимодействия должен занимать в системе свое, определенное законом, место. Профилактика правонарушений предполагает наличие устойчивой структуры, которая предполагает деятельность по изучению и налаживанию связей между относительно независимыми субъектами взаимодействия.

В то же время без координации не может существовать система. Координация предполагает организацию взаимодействия и выработку приоритетных направлений, определение координационных отношений и их правовое урегулирование.

Работа Комиссий по координации направлена на согласование деятельности разноуровневых и различных по компетенции субъектов профилактики правонарушений. Этот вид управленческой деятельности направлен лишь на отдельные стороны работы субъектов, обеспечивающих принятие решений определенных вопросов, носящих местное, региональное или общегосударственное значение. Предполагается, что полномочия Комиссий в части организации работы по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних сильно преувеличены162162
  Корчагина Е. Ю. Административно-юрисдикционная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних: дис. … канд. юр. наук. – Омск, 2001. – С. 126.


[Закрыть].

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 марта 2013 года № 313-р утверждена государственная программа Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности»163163
  Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности»: Распоряжение Правительства РФ от 6 марта 2013 года № 313-р // Собрание законодательства РФ. – 2013. – 18 марта. – № 11. – Ст. 1145.


[Закрыть]. Одна из задач программы «Повышение эффективности профилактики правонарушений» в части интересующей нас темы направлена на снижение уровня преступности, а также на пресечение детской безнадзорности и беспризорности. Эта программа предусматривает следующий комплекс мероприятий:

1) направление усилий территориальных органов МВД России на повышение эффективности правоохранительной деятельности и выполнение законодательства Российской Федерации по профилактике правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений, предупреждению и пресечению преступлений, совершаемых несовершеннолетними и в их отношении;

2) индивидуальная профилактическая работа, направленная в первую очередь на работу с отрицательно влияющими на поведение несовершеннолетних их законными представителями, а также несовершеннолетними, стоящими на учете;

3) направление предложений в соответствующие органы и учреждения о принятии мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их законных представителей, иных лиц (в том числе должностных), не исполняющих или ненадлежащим образом исполняющих свои обязанности;

4) выявление лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий, допускающих иные противоправные деяния в отношении них, с применением соответствующим мер, предусмотренных законодательством;

5) участие в рассмотрении соответствующими органами и учреждениями материалов о правонарушениях несовершеннолетних, родителей и их законных представителей;

6) совершенствование учета правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, их родителей и законных представителей;

7) повышение эффективности использования профилактических возможностей специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа;

8) обеспечение круглосуточного приема в центрах временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей в целях защиты их жизни, здоровья и предупреждения повторных правонарушений;

9) активизация индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними в центрах временного содержания с целью выявления лиц, причастных к совершению преступлений и общественно опасных деяний, установления причин и условий, способствующих их совершению, с одновременным информированием органов внутренних дел и других заинтересованных органов и учреждений;

10) концентрация особого внимания на подготовке и реализации предложений, направленных на корректировку федерального и регионального законодательства в сфере профилактики правонарушений несовершеннолетних, совершенствование механизмов правоприменительной практики с повышением роли администраций муниципальных образований и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Ответственным исполнителем всех мероприятий, сроки выполнения которых обозначены с 1 января 2013 года по 31 декабря 2020 года, является Министерство внутренних дел Российской Федерации.

В рамках подпрограммы «Полиция» и основного мероприятия «Охрана общественного порядка и профилактика правонарушений» планируется разработка проектов федеральных законов «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием закона “Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации”» с ожидаемым сроком принятия в 2014 году.

В названной государственной программе идет речь о повышении роли Комиссий.

Вместе с тем для успешного выполнения поставленных перед Комиссиями задач в части координации деятельности органов и учреждений системы профилактики правонарушений (включая органы внутренних дел) следует обратить внимание на следующие факторы: информирование Комиссий о состоянии безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на территории, отнесенной к компетенции Комиссии соответствующего уровня, обеспечение Комиссий надлежащими материально-техническими средствами организации их деятельности, профессиональными кадрами, отвечающими требованиям к количественным характеристикам и квалификации.

Анализируя проблемы межведомственного взаимодействия, можно сделать вывод, что одной из проблем межведомственного сотрудничества является непредоставление или же несвоевременное предоставление органами системы профилактики сведений о подростке или семье, находящихся в трудной жизненной ситуации, в координирующий орган, то есть в Комиссию.

Следует отметить тот факт, что ни в каких нормативно-правовых актах не указана ответственность органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних за несвоевременное оповещение иных органов этой же системы о возникшей кризисной ситуации или о возможности ее возникновения.

Практика осуществления прокурорского надзора за исполнением должностными лицами органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних законодательства, указывает на недостаточную работу в этом направлении ряда государственных органов.

В ходе прокурорских проверок были выявлены факты бездействия компетентных органов по отношению к лицам, нарушающим права и законные интересы несовершеннолетних, неинформирования органами системы профилактики подразделений органов внутренних дел и Комиссий о ставших им известных фактах насильственных действий в отношении несовершеннолетних, формального подхода работников органов и учреждений системы к проведению профилактической работы с семьями, находящимися в социально неблагополучных ситуациях. Все эти факторы также способствует совершению преступлений. В некоторых случаях в отношении должностных лиц органов и учреждений системы профилактики прокуроры инициировали возбуждение уголовного дела по ст. 293 Уголовного кодекса Российской Федерации (халатность)164164
  Ситникова Ю. Б. Прокурорский надзор за исполнением органами и учреждениями системы профилактики законодательства о защите детей от жестокого обращения в семьях // Прокурор. – 2012. – № 4. – С. 43–46.


[Закрыть].

В целях повышения эффективности взаимодействия в предупреждении правонарушений несовершеннолетних между органами внутренних дел и органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и общественными объединениями, а также выработки предложений по повышению эффективности деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений, ее методического и нормативно-правового обеспечения в субъектах Российской Федерации, городах, районах и муниципальных поселениях создаются межведомственные Комиссии по профилактике правонарушений165165
  Лукиных И. Д. Профилактика уличной и бытовой преступности в СССР в 70–80-е годы: историко-правовой и сравнительно– правовой анализ // История государства и права. – 2009. – № 18. – С. 30–32.


[Закрыть].

Правовым инструментарием межведомственного взаимодействия могли бы стать административные регламенты. Данная работа должна проводиться как на федеральном, так и региональном уровнях. В Москве разработан и действует с 2011 года регламент межведомственного взаимодействия по выявлению семейного неблагополучия, организации работы с семьями, находящимися в социально опасном положении (трудной жизненной ситуации)166166
  Регламент межведомственного взаимодействия по выявлению семейного неблагополучия, организации работы с семьями, находящимися в социально-опасном положении (трудной жизненной ситуации) от 1 января 2011 года // Инспектор по делам несовершеннолетних. – 2011. – № 2. Регламент принят на заседании Московской городской межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, прошедшей 18 ноября 2010 года под руководством зам. мэра Москвы Л. Швецовой.


[Закрыть].

В настоящее время в ряде регионов Российской Федерации созданы и действуют межведомственные оперативные штабы по борьбе с беспризорностью и правонарушениями несовершеннолетних167167
  Административная деятельность ОВД: учебно-наглядное пособие / В. М. Берекет, А. А. Беженцев [и др.]. – СПб.: Санкт– Петербургский университет МВД России, 2010.


[Закрыть].

Несмотря на то что штабы создаются для оперативного решения вопросов предотвращения безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних, хочется отметить, что главным субъектом системы органов внутренних дел являются подразделения по делам несовершеннолетних. Однако в их компетенцию не входит индивидуальная профилактика в отношении бродяжничества и попрошайничества подростков, они в пределах своей компетенции могут лишь предупреждать переход несовершеннолетних в эту категорию.

В Российской Федерации не создано эффективных механизмов профилактики детской беспризорности, наркомании, насилия над детьми. Все действия в этом направлении ограничиваются узковедомственными усилиями при отсутствии общегосударственной реально действующей программы168168
  Дорошенко О. М. Административная деликтность несовершеннолетних и роль полиции в противодействии ей // Административное и муниципальное право. – 2013. – № 1. – С. 43–48.


[Закрыть].

Необходимо отметить, что в большинстве регионов Российской Федерации число специализированных социальных учреждений для несовершеннолетних недостаточно, либо их нет в конкретной местности169169
  Жиляева С. К. Проблемы предупреждения беспризорности, бродяжничества, попрошайничества несовершеннолетних: исторический аспект, зарубежный опыт // История государства и права. – 2012. – № 14. – С. 38–40.


[Закрыть]. Необходимо также расширять сеть детских и подростковых учреждений, оказывающих наркологическую и психиатрическую помощь.

Несомненно, это требует немалых финансовых средств. С целью их привлечения требуется установить определенные налоговые послабления для подобного рода учреждений и с привлечением инвестиций негосударственных образований.

Вместе с тем функции по воспитанию подростка выполняют образовательные учреждения. При этом органы системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних получают информацию о ставших известными работникам образовательных учреждений фактах нахождения ребенка в социально опасном положении тогда, когда ситуация становится критичной. Образовательные учреждения должны немедленно реагировать и сообщать заинтересованным органам обо всех случаях противоправного поведения подростков, жестокого с ними обращения, о помощи, которая должна оказываться несовершеннолетним, страдающим алкогольной, наркологической зависимостью.

На межведомственном круглом столе, посвященном взаимодействию органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних170170
  Петрова Т. А. Проблемы взаимодействия подразделений органов внутренних дел с другими субъектами государственного предупреждения преступлений и иных правонарушений: межведомственный круглый стол: Москва, 27 октября 2011 года / ВНИИ МВД России // Административное право и процесс. – 2012. – № 2. – С. 78–80.


[Закрыть], В. Ю. Голубовский в своем выступлении отметил, что эффективного механизма работы с наркоманами в России не существует, 99 % прошедших лечение снова начинают употреблять наркотики. Таким образом, большие затраты на лечение лиц, употребляющих наркотические средства, не приводят к желаемому результату.

При проведении профилактической работы необходимо учитывать фактор трудовой занятости несовершеннолетнего и родителей, лиц их заменяющих. Привлечение несовершеннолетнего к труду позволит реализовать его творческий потенциал, выработать определенные навыки и умения. Однако следует учитывать, что трудовая занятость несовершеннолетнего должна соответствовать требованиям трудового законодательства Российской Федерации. Работа должна отвечать его способностям и потенциалу.

Органы службы занятости населения являются одним из звеньев системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В пределах своей компетенции, предусмотренной Федеральным законом «Об основах профилактики беспризорности и правонарушений несовершеннолетних» и Законом «О занятости населения в Российской Федерации»171171
  О занятости населения в Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032–1 [ред. от 23 февраля 2013] // Российская газета. – 1996. – 6 мая. – № 84.


[Закрыть], органы занятости населения участвуют в профессиональной ориентации несовершеннолетних, содействуют их трудовому устройству, информируют о состоянии рынка труда.

Работа территориального центра занятости населения специальным образом не ориентирована на трудоустройство несовершеннолетних граждан. Межведомственное взаимодействие органов занятости населения, органов системы образования и Комиссий должно быть направлено на выявление не работающих и не учащихся несовершеннолетних, особое внимание уделяя подросткам, находящимся в трудной жизненной ситуации.

Кроме того, должна быть достаточно развита система обмена информацией о состоянии рынка труда, информирования о возможности получения профессионального обучения.

Вместе с тем законодательством Российской Федерации предусмотрен порядок межведомственного взаимодействия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав с трудовыми коллективами.

Трудовым кодексом Российской Федерации172172
  Трудовой кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 197–ФЗ [ред. от 5 апреля 2013] // Парламентская газета. – 2002. – 5 января. – № 2–5.


[Закрыть] установлено, что расторжение трудового договора с работниками в возрасте до восемнадцати лет по инициативе работодателя допускается только с согласия соответствующей государственной инспекции труда и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав173173
  Там же, статья 269.


[Закрыть].

Следует также проверять законность расторжения трудового договора с несовершеннолетним работником по его инициативе, условия и причины, способствующие принятию такого решения. С этой целью необходимо повышать правовую грамотность несовершеннолетних работников. Комиссии должны участвовать в проведении совместных проверок рабочих мест несовершеннолетних, условия осуществлениями ими трудовых функций.

Исходя из полномочий органов опеки и попечительства, а также анализируя регламент межведомственного взаимодействия174174
  Регламент межведомственного взаимодействия по выявлению семейного неблагополучия, организации работы с семьями, находящимися в социально-опасном положении (трудной жизненной ситуации) от 1 января 2011 года // Инспектор по делам несовершеннолетних. – 2011. – № 2.


[Закрыть], следует отметить схожесть правозащитной и профилактической деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и органов опеки и попечительства. Многие направления их деятельности продублированы, например, и органы опеки и попечительства и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав наделены правом обращения в суд с иском о лишении родительских прав, с их разрешения допускается исключение подростка из образовательного учреждения до получения им общего образования. Кроме того, в обязанностях Комиссий и органов опеки и попечительства присутствует обязанность по устройству несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства.

Существует мнение о необходимости объединения в этой связи двух органов, – органов опеки и попечительства и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав – в один – комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав с полной передачей всех функций и полномочий органов опеки и попечительства указанным Комиссиям175175
  Закопырин В. Н. Административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006. – С. 131.


[Закрыть].

Однако, на наш взгляд, такого рода объединение только добавит обязанностей комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав, обеспечит уход от комплексного решения имеющихся проблем несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, что, в свою очередь, приведет к снижению уровня защищенности их прав и законных интересов.

Однако ограничение или лишение родителей родительских прав, на наш взгляд, свидетельствует о неэффективности системы профилактики безнадзорности, детского и семейного неблагополучия, отсутствии системной работы по сохранению ребенка в кризисной семье, предотвращению лишения родителей родительских прав.

В целях улучшения комплексного межведомственного взаимодействия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав с органами опеки и попечительства считаем необходимым:

– своевременное выявление детей, проживающих в семье и находящихся в ситуации, угрожающей их жизни или здоровью или препятствующей их нормальному воспитанию и развитию;

– незамедлительную постановку данных детей и семей на профилактический учет, как в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав и органах опеки и попечительства, так и в других органах системы профилактики;

– незамедлительно после выявления данных детей и семей проводить обследование условий проживания, воспитания и обучения детей и подростков совместно с органами внутренних дел, а также специализированными учреждениями органов социальной защиты населения;

– за каждым несовершеннолетним и семьей, оказавшейся в трудной жизненной ситуации, необходимо закрепить специалиста-психолога, который составит психологический портрет семьи и подростка, оценит их потребности и выяснит условия, способствующие совершению правонарушению; в результате этих сведений органами системы профилактики под руководством Комиссии должен быть составлен индивидуальный план профилактической работы с несовершеннолетним или семьей с учетом личностных особенностей, возраста и проблем, имеющихся в каждом конкретном случае.

Следует обратить внимание на проведение профилактической работы с несовершеннолетними, отбывающими наказание за совершение преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации176176
  Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 13 июня 1996 года № 63–ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1996. – 17 июня. – № 25. – Ст. 2954.


[Закрыть].

В пределах своей компетенции уголовно– исполнительные инспекции участвуют в индивидуальной профилактической работе с несовершеннолетними, контроль за поведением которых осуществляется ими в соответствии с Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации177177
  Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 8 января 1997 года № 1–ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1997. – 13 января. – № 2. – Ст. 198.


[Закрыть].

Мы считаем, что данные трудности связаны с отсутствием законодательно закрепленного порядка взаимодействия Комиссий с органами и учреждениями Федеральной службы исполнения наказаний, в котором детально были бы изложены обязанности каждой из сторон и непосредственно методы межведомственного взаимодействия.

В целях социальной адаптации несовершеннолетних, вернувшихся из воспитательных колоний, комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав должна информировать несовершеннолетних о возможности трудоустройства и продолжения образования, а также предоставлять им психологическую, социальную и юридическую помощь.

Кроме того, Комиссия должна организовать персональное шефство не только над несовершеннолетними, отбывающими наказание в исправительном учреждении, но и над их семьями с целью выявления реального состояния детско-родительских отношений в семьях, а также выработать меры по их социальной поддержке.

Значительную роль в профилактике правонарушений несовершеннолетних играют органы управления социальной защитой населения и учреждения социального обслуживания.

Закон о дополнительных гарантиях по социальной поддержке178178
  О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей– сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: Федеральный закон от 21 декабря 1996 года № 159–ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1996. – 23 декабря. – № 52. – Ст. 5880.


[Закрыть] определил общие принципы, содержание и меры государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В то же время, на взгляд автора, в Законе, к сожалению, есть ряд моментов, которые требуют доработки. Так, на некоторые категории детей не распространяются предусмотренные Законом льготы. Так, Закон гарантирует право на имущество и жилое помещение179179
  Там же, статья 8.


[Закрыть] только детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также детям, находящимся под опекой. Однако в данном Законе совершенно не учтены права детей, потерявших родителей при невыясненных обстоятельствах, детей, предыдущее местонахождение которых невозможно установить, прибывших из других государств. Закон не гарантирует этим детям решения вопроса с жильем.

Кроме того, имеются и другие нерешенные проблемы в организации совместной работы по выявлению семейного неблагополучия и организации работы с неблагополучными семьями и подростками органами управления социальной защитой населения и комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Так, в настоящее время различные ведомства в соответствии со своей компетенцией ведут учет семей по различным основаниям: многодетные, неполные, малообеспеченные, семьи, имеющие детей-инвалидов, и т.д., при этом семья может не являться неблагополучной.

Все органы и учреждения системы профилактики занимаются подростком и семьями, которые уже находятся в кризисной ситуации, являются правонарушителями, находятся в социально опасном положении. Отсюда получается, что органы системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних как бы теряют смысл своего названия, так как теряется смысл в наименовании организаций, учреждения занимаются не профилактикой как таковой, а «разгребанием последствий» противоправных действий.

Несмотря на всеобщее понимание ответственности за воспитание несовершеннолетних, практика работы всех звеньев системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних свидетельствует о недостаточной ответственности многих органов. Это приводит к отсеву подростков из учебных заведений, отказу в их трудоустройстве, росту количества беспризорных и подростков с девиантным поведением. В отдельно взятых муниципальных образованиях профилактическая работа организуется по формальному принципу, составляемые Комиссиями справки и информационные материалы не содержат конкретных указаний на перспективы дальнейшей деятельности и цели180180
  Корчагина Е. Ю. Административно-юрисдикционная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних: дис. … канд. юр. наук. – Омск, 2001. – С. 131.


[Закрыть].

Целью системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних должна быть всесторонняя социальная адаптация подростков. С целью повышения эффективности межведомственного взаимодействия необходимо принятие федерального закона, отвечающего современным экономическим, социальным реалиям. Требуется создание эффективных механизмов межведомственного взаимодействия путем принятия административных регламентов деятельности всех органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по каждому направлению совместной деятельности. Должны осуществляться отлаженная система обмена информацией, непрерывность работы всех субъектов профилактической работы.

Кроме того, необходимо расширять сеть детских и подростковых учреждений, оказывающих наркологическую и психиатрическую помощь.

Вместе с тем необходимо мотивировать членов Комиссии к активной деятельности, так как, по наблюдениям автора, который в течение двух с половиной лет являлся сотрудником районной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав района Ясенево города Москвы, приглашенные члены Комиссии не в достаточной мере выполняют возложенные на них обязанности.