Текст книги "Регламентные процедуры представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации"

Поскольку основной деятельностью депутата в представительном органе является принятие решения путём голосования, представляется, что конфликт интересов в таких случаях должен предотвращаться путём отказа депутата в обсуждении и голосовании по вопросу. Нормы, регламентирующие порядок такого отказа, могут быть прописаны как в Регламенте, так и в отдельных актах, посвящённых борьбе с коррупцией.

В этом вопросе представляют интерес положения Европейского кодекса поведения для местных и региональных выборных представителей[17]17
  Рекомендован Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы 17 июня 1999 года, рекомендация № 60 (1999).


[Закрыть], который более широко толкует конфликт интересов, в том числе устанавливает ограничения на «предоставление льгот» и запрет на «осуществление власти в своих интересах». Приведём эти положения полностью:

«Запрет на предоставление льгот.

Выборные представители не выполняют своих функций и не используют своих должностных прерогатив в частных интересах отдельных лиц или групп лиц с целью извлечения из этого прямой или косвенной личной выгоды.

Запрет на осуществление властных полномочий в своих интересах

Выборные представители не выполняют своих функций и не используют своих должностных прерогатив в своих собственных прямых или косвенных частных или личных интересах.

Конфликт интересов

Когда выборные представители имеют прямые или косвенные личные интересы в делах, рассматриваемых в местных или региональных советах или исполнительных органах, они обязаны заявить о наличии таких интересов до проведения обсуждения и голосования.

Выборные представители воздерживаются от любого участия в обсуждении или голосовании по вопросу, в котором у них есть прямая или косвенная личная заинтересованность».

Как показывает практика, проект, в который включены указанные выше положения, не имеет больших шансов быть принятым. Вместе с тем, приведённые положения имеют действительно большой этический потенциал, более того, будучи включенными в текст нормативного акта, будут способствовать повышению доверия населения к представительному органу местного самоуправления. В заключение по этому вопросу приведём мнение специалиста по парламентским процедурам Генри Роберта, который ещё в начале XX века писал, что «существует правило: никто не вправе участвовать в голосовании по вопросу, в котором он лично или материально заинтересован. Это не означает, однако, что запрещается голосовать за себя на выборах на должность, в члены комитета и т. п. Аналогично, даже при наличии финансовой или иной материальной заинтересованности, можно принимать участие в голосовании по предложению, внесённому совместно с другими членами организации (например, по резолюции об увеличении выплат всем членам собрания)»[18]18
  Роберт Г. Правила парламентской процедуры. – Вашингтон, 1992 – С. 182.


[Закрыть].

§ 3. Основы регламентных процедур

1. В научной литературе высказывались разные позиции на существо Регламента представительного органа. Суть споров сводилась к различному пониманию круга регулируемых Регламентом отношений: должен ли этот акт содержать только процедурные вопросы или может регулировать и правоотношения, связанные со статусом представительного органа[19]19
  Литературу по данному вопросу см. в статье: Волкова Е.А. Изменение регламентов палат Российского парламента: qui prodest? // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 5. – С. 63 – 69.


[Закрыть]. Ответ на этот вопрос влёк за собой соответствующий выбор формы правового акта (закон или постановление). Однако для представительного органа местного самоуправления этот спор не имеет принципиального значения, поскольку Закон 131-ФЗ делит муниципальные правовые акты по форме на нормативные и ненормативные. Таким образом, Регламент должен приниматься в виде нормативного правового акта, в соответствии с уставом муниципального образования.

2. Основными «действующими лицами» в регламентных процедурах являются следующие.

2.1. Общее собрание депутатов. Общее собрание проводится в виде заседаний, которые, в свою очередь, группируются в сессии. Именно общее собрание принимает окончательные решения по вопросам, входящим в компетенцию Думы.

2.2. Комитеты Думы. Основная задача комитетов – подготовка проектов правовых актов и других вопросов для рассмотрения на заседании представительного органа. Вместе с тем, комитеты могут самостоятельно, без поручения представительного органа, разрабатывать те или иные вопросы. Для более детальной проработки конкретных вопросов, находящихся на рассмотрении, представительный орган вправе создавать временные комиссии, которые, в отличие от комитетов, как правило, создаются на определённый срок для решения конкретного вопроса.

2.3. Председатель представительного органа. Как справедливо указывается в литературе, «долг председательствующего – стоять на страже правил и процедур собрания и проводить их в жизнь без задержек и споров»[20]20
  Роберт Г. Указ. соч. – С. 88.


[Закрыть]. Вместе с тем председатель, являясь «первым среди равных», обладает бо́льшим политическим весом, чем другие депутаты, поскольку имеет организационные полномочия, необходимые для реализации возложенной на него функции по организации деятельности представительного органа муниципального образования (часть 14 статьи 35 Закона 131-ФЗ). Объём полномочий председателя регулируется самим представительным органом самостоятельно, в зависимости от сложившихся между депутатами отношений. Например, приведённый в приложении модельный Регламент исходит из того, что именно председатель решает, куда направить внесённый проект – сразу на заседание представительного органа или в комитет для предварительной работы. Однако представительный орган может решить, что внесённые проекты сразу включаются в повестку заседания для решения вопроса о целесообразности их рассмотрения, таким образом исключив данное право из компетенции председательствующего.

Представительный орган вправе выбрать заместителей председателя, которые будут исполнять функции председателя в случае его отсутствия.

Закон № 131 –ФЗ содержит такое понятие, как «депутат, замещающий должность в представительном органе муниципального образования». К данным субъектам отнесены председатель представительного органа, его заместитель (заместители), председатель постоянной и временной комиссии (комитета) и его заместитель (заместители), а также депутат, замещающий иные должности в представительном органе муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования (статья 2 Закона № 131-ФЗ). Эта категория была введена в 2015 году в связи с очередным ужесточением антикоррупционного законодательства, в связи с чем для указанных субъектов установлены определённые ограничения.

При применении данной нормы на практике возникают некоторые вопросы. В нашем случае представляет интерес проблема, связанная с тем, что федеральный законодатель в определении указал только два названия: «комиссия» и «комитет» для структурных подразделений представительного органа. В случае несовпадения названий (а такое бывает часто, так как никакой унифицированной формы нет), возникает вопрос – занимает ли депутат «должность в представительном органе муниципального образования», если он является, скажем, «председателем рабочей группы»? Представляется, что в данном случае нужно исходить из сути созданной «рабочей группы» и учитывать, что данное требование корреспондирует антикоррупционным ограничениям. Поэтому, если председатель «рабочей группы» обладает каким-то организационными или распорядительными функциями, позволяющими участвовать в осуществлении полномочий представительного органа, то такое лицо должно признаваться лицом, замещающим «должность в представительном органе муниципального образования». Однако в регламентах представительных органов предпочтительно пользоваться названиями «комиссия» и «комитет», чтобы избежать ненужных вопросов.

3. Регламентные процедуры.

3.1. Как уже отмечалось выше, основная регламентная процедура – это процедура правотворческого процесса, процедура принятия нормативного правового акта. Данная процедура также может быть разделена на два вида: основная процедура принятия и дополнительная[21]21
  Рязанцев И.Н. Парламентские процедуры: классификация и виды // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2005. Выпуск № 2 (62) – С. 21. В данной монографии терминология несколько изменена, сам И.Н. Рязанцев говорит об основных и дополнительных «стадиях».


[Закрыть]. Основная процедура – это непосредственная работа с проектом правового акта, дополнительная – работа с правовым актом, который был отклонён компетентным органом.

По сложившейся практике, в ходе основной процедуры представительный орган трижды рассматривает проект нормативного акта, каждое рассмотрение имеет свои цели и процедурные особенности.

Так, при принятии к рассмотрению представительный орган принципиально оценивает необходимость работы с таким проектом, нужен ли он вообще. Если на данной стадии депутаты высказались против работы с проектом, то проект возвращается субъекту правотворческой инициативы.

Если проект принят к рассмотрению, он направляется в комитет для работы. Комитет может доработать проект в любом объёме, принимая предложения от любых заинтересованных лиц. Основные изменения в проекте происходят именно на этой стадии, отрабатывается концепция проекта, его основные положения. Доработанный проект передаётся на рассмотрение представительного органа, который, в случае согласия с такой доработкой, принимает проект в первом чтении.

После принятия в первом чтении происходит «финальная шлифовка» проекта с помощью поправок. Круг лиц, которые могут подавать поправки, ограничен субъектами правотворческой инициативы. К поправкам обычно предъявляются определённые требования – а) они должны быть письменными, б) должны точно указывать, что и в какой элемент проекта вносится и в) должны иметь письменное обоснование. Принятие поправок относится к компетенции общего собрания. Таким требования обусловлены тем фактом, что принятия во втором чтении является окончательным, в результате чего необходимо чёткое понимание того, какие именно формулировки приняты представительным органом.

Дополнительная процедура работы с принятым нормативным актом заключается в том, что основная доработка проекта происходит в комитете, на заседание выносится новая редакция нормативного акта либо предложение о его одобрении или отмене. При этом, например, в прилагаемом модельном Регламенте используется понятие «отмена принятого нормативного акта» вместо обычного понятия «признание утратившим силу», поскольку акт, возвращённый представительном органу главой муниципального образования либо территориальным органом уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, не вступил в силу, следовательно, и признать его утратившим силу невозможно.

3.2. К иным регламентным процедурам относятся: избрание и прекращение полномочий Председателя Думы, заместителей Председателя Думы; обращение и запрос депутатов; официальное толкование правовых актов Думы; проведение депутатских слушаний. В случаях, если глава муниципального образования либо глава местной администрации избираются представительным органом, такие процедуры также относятся к «иным», несмотря на их важное практическое значение.

3.3. Сроки регламентных процедур.

К срокам регламентных процедур относятся положения как ускоряющие процесс, так и замедляющие его.

Сроки, ускоряющие регламентные процедуры, устанавливаются лишь в самых крайних случаях, что объясняется сложностью правотворческого процесса, его творческим характером, необходимостью дать представительному органу возможность изучить предмет правового регулирования. В научной литературе признаётся, что установление ограниченных сроков в правотворчестве негативно влияет на качество принимаемого акта и порождает конфликты между лицами, принимающими участие в разработке правового акта[22]22
  Farber A. Racing the Clock: Deadlines, Conflict, and Negotiation in Lawmaking. // The Timing of Lawmaking (Saul Levmore & Frank Fagan eds., forthcoming 2017).


[Закрыть].

К нормам, ускоряющим регламентные процедуры, относится, например, часть 1 статьи 73 Закона 131-ФЗ, которая предписывает изменить либо отменить нормативный акт, признанный судом противоречащим закону, в течение трёх месяцев. За нарушение данного срока предусмотрена ответственность представительного органа в виде роспуска. Часть 2 статьи 45 Закона 131-ФЗ устанавливает сроки для подготовки и принятия правового акта, необходимого для реализации решения, принятого на референдуме. Сроки регламентных процедур могут быть установлены и муниципальными правовыми актами в необходимых случаях.

При этом сроки могут использоваться не только для ускорения процесса, но и для замедления, затягивания регламентных процедур, вплоть до полной их остановки. Например, для фактической остановки процедуры может использоваться т. н. «отсрочка рассмотрения вопроса на неограниченное время»[23]23
  Роберт Г. Указ. соч. – С. 148.


[Закрыть], либо указание на то, что в случае не рассмотрения вопроса представительным органом в определённый срок, вопрос считается отклонённым.

Само по себе установление сроков может быть использовано как для достижения общественно полезных целей (оперативность решения вопросов, например), так и для достижения общественно вредных целей, например для фактического отказа от решения вопроса путём его постоянной отсрочки[24]24
  См.: Gersen J. E., Posner E. A. Timing rules and legal institutions // Harvard Law Review. Vol.121. December, 2007. N 2. – P. 589.


[Закрыть].

4. Заседание представительного органа.

4.1. Общий порядок рассмотрения вопросов.

Схема заседания представительного органа укладывается в простую модель:

– утверждение перечня рассматриваемых вопросов;

– рассмотрение вопросов по существу;

– окончание заседания (с возможностью рассмотрения второстепенных вопросов, реплик, выступлений).

Рассмотрение вопроса по существу также имеет свою простую структуру:

– доклад;

– вопросы докладчику;

– прения (обмен мнениями);

– корректировка вынесенного на обсуждение решения (при необходимости);

– принятие решения.

Отдельно необходимо отметить, что такая стадия, как «доклад» не имеет практического значения, поскольку обычно депутаты знают вопрос и имеют по нему свою точку зрения ещё до начала заседания, а потому пересказывание сути проблемы не нужно. Те же, кто не знает и не интересуется вопросом, не будут слушать доклад в любом случае. Таким образом, в процедуру рассмотрения вопроса доклад может быть включен как факультативная стадия – докладчик может выступить, если кто либо из депутатов настаивает на выступлении.

Регламентные процедуры, как уже подчёркивалось, должны быть сориентированы на указанные выше схемы поведения таким образом, чтобы следование им обеспечивалось мнением большинства, при этом любой из предусмотренных Регламентом вариантов поведения давал бы чёткий и однозначный ответ о дальнейшем прохождении процедуры.

4.2. Виды внесённых предложений.

В ходе рассмотрения вопросов по существу могут вноситься множество предложений и председательствующий должен уметь их классифицировать и «сортировать» по ходу заседания. Классификация предложений облегчается, если председательствующий держит в уме схему рассмотрения вопроса, изложенную в предыдущем пункте. Тогда становится понятна роль и место каждого внесённого предложения.

Главное предложение – это предложение по сути рассматриваемого вопроса (т. е. принять или отклонить проект, принять решение, не связанное с рассмотрением нормативного акта и т. д.). Все остальные носят характер второстепенных и рассматриваются на соответствующей стадии[25]25
  Г.Роберт разделяет предложения на главные (основные), вспомогательные, побочные, привилегированные и не поддающиеся классификации и расставляет приоритеты в рассмотрении данных предложений. Более подробно см.: Роберт Г. Указ. соч. – С. 62 – 70.


[Закрыть].

В качестве примера можно привести такую достаточно распространённую ситуацию. Рассматривается проект нормативного акта, внесённый комитетом с рекомендацией принять в целом. В ходе прений первый выступающий депутат предложил отклонить проект, следующий выступающий считает, что проект нужно принять. Когда дело доходит до стадии голосования, первый выступающий настаивает на том, что первым на голосование нужно ставить его предложение «отклонить проект», поскольку оно было внесено раньше всех и предложения необходимо ставить на голосование в порядке поступления. Однако такое заявление следует игнорировать по одной простой причине – главное предложение, внесённое на рассмотрение представительного органа, – это предложение о принятии проекта нормативного акта в целом и выступления в прениях с предложениями об отклонении или принятии внесённого акта – это не более чем выражение мнения по мотивам голосования, агитация за или против принятия нормативного акта. Таким образом, вопрос о том, будет ли отклонён нормативный акт, разрешится после того, как депутаты проголосуют по проекту нормативного акта: если проект не наберёт необходимого количества голосов, он будет считаться отклонённым и вернётся в комитет для дальнейшей работы или будет возвращён разработчику (в зависимости от установленной процедуры). От этой ситуации необходимо отличать случаи, когда рассматривается вопрос об отклонении проекта, то есть проект был сразу внесён с рекомендацией отклонить и именно вопрос отклонения является центральным.

5. Нормы обычного права.

Сколь бы разветвлены и сложны ни были процедуры, урегулированные Регламентом, невозможно прописать правила для всех возникающих в ходе работы ситуаций. В таких случаях лакуны восполняются нормами обычного права, то есть такими правилами поведения, которые сложились в результате неоднократного повторения и общее мнение считает их правилами, которым необходимо следовать[26]26
  Понятие обычая особенно развито в англо-саконской правовой системе, в связи с чем наиболее корректное определение данного института целесообразно взять из Юридического словаря Блэка, который определяет обычаи как общие правила поведения, которые становятся нормами ввиду неизменной привычки поступать таким образом и широко распространённого использования этой привычки («General rules and practices that have become the norm through unvarying habit and common use») – Black`s Law Dictionary. Ninth ed., 2009. – P. 442, статья «custom and usage». Вкратце о требованиях, предъявляемых к обычаю см., напр.: Загайнова С.К. Судебный прецедент: проблемы правоприменения. – М., 2002, – С. 48–49.


[Закрыть]. Например, правило о постановке на голосование предложений в порядке их поступления, упомянутое в предыдущем пункте, обычно в Регламентах не отражается и относится к обычаям представительного органа. При этом данное правило может иметь более или менее разветвлённую систему исключений, например, исключение может состоять в том, что предложения лиц, не являющихся депутатами не обладают таким приоритетом (например, если первое предложение внёс представитель местной администрации, второе – депутат, третье также депутат, то сложившийся обычай может предписывать ставить на голосование сначала предложение первого депутата, затем второго и только после этого предложение представителя администрации).

Таким образом, при определении пределов правового регулирования нормами писанного права необходимо, в зависимости от конкретной ситуации, установить тот предел, за которым регулирование отношений нормами Регламента нецелесообразно.

При установлении и изменении обычаев следует помнить, что нормы обычного права – это такие же правовые нормы, как и нормы писанного права и их нельзя менять произвольно, в зависимости от желания председательствующего. Для изменения обычая должно быть веское основание, а волюнтаристские действия с обоснованием, что «в Регламенте этого нет, поэтому поступаю как хочу», могут вызвать справедливое негодование тех лиц, против которых такое изменение направлено. Теоретически такие действия могут привести и к утрате председательствующим доверия со стороны депутатов с последующим отстранением от должности (если речь идёт о председателе представительного органа, избранном депутатами).

6. Общее согласие.

«Собранию легче работать, – пишет Г.Роберт, – если при обсуждении рутинных или маловажных дел удаётся избегать точного следования процедурам внесения формальных предложений и голосования.

Председатель вправе считать, что имеется общее согласие, если никто не выступает с возражениями»[27]27
  Роберт Г. Указ. соч. – С. 187.


[Закрыть].

Несмотря на важность соблюдения регламентных процедур, следование им не всегда практически необходимо, поскольку при наличии общего согласия по тому или иному вопросу точное следование процедуре только усложняет процесс (бывает даже, что к концу всей процедуры общее согласие уже исчезает). Поэтому на практике необходимо отделять положения Регламента, которые являются существенными и нарушение которых может повлечь судебное признание принятого акта незаконным, и иные процедурные правила, которыми можно пренебречь в случае достижения общего согласия. «С общего (единодушного, молчаливого и т. п.) согласия присутствующих собрание может вершить дела, не слишком обращая внимание на правила процедуры. Эти правила изобретены прежде всего для защиты прав меньшинства, но если таковое отсутствует, нет смысла их строго придерживаться, за исключением тех случаев, когда возникает необходимость в защите прав отсутствующих членов ассамблеи или права на проведение тайного голосования»[28]28
  Роберт Г. Указ. соч. – С. 190.


[Закрыть].

В качестве одного из наиболее распространённых примеров нарушения незначительных правил можно привести правила формулирования поправок. Часто субъект поправки забывает написать обоснование или указание на то, что это поправка (если проект проходит сразу несколько стадий правотворческой процедуры, то такое указание необходимо для определения стадии рассмотрения этого предложения). Если никто из депутатов не возражает против рассмотрения поправки по существу в таком виде, то подобные нарушения Регламента являются несущественными. Если же инициатор поправки не указал текст, который требуется внести или не указал структурную единицу проекта, в который нужно внести текст, то такие нарушения следует считать существенными, поскольку после голосования, при внесении поправок в структуру текста, воля представительного органа может быть искажена исполнителем, который, чаще всего не будучи сам депутатом, начнёт самостоятельно формулировать вносимый текст или место, куда этот текст необходимо помещать. Другой распространённый пример приводится Г.Робертом:

«Предположим, например, что собрание уже принято двухминутный регламент выступлений, но чья-то речь оказалась настолько интересной, что присутствующие единодушно желают её продолжения и по истечении установленного времени. В этом случае председатель, не ожидая формального предложения о продлении регламента, может счесть очевидным желание собрания увеличить время только этого выступления и разрешить оратору продолжать. Председатель может также объявить собранию, что при отсутствии возражений со стороны присутствующих, этот оратор получит ещё две минуты или какое-то другое дополнительное время»[29]29
  Роберт Г. Указ. соч. – С. 191.


[Закрыть].