Текст книги "Регламентные процедуры представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации"

Д. И. Голушков
Регламентные процедуры представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации

© Голушков Д. И., 2014, 2016

© ООО «Переплёт», 2016

* * *

Принятые сокращения:

1. Депутат – депутат представительного органа местного самоуправления;

2. Закон № 131-ФЗ – Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

3. Регламентные процедуры – процедуры принятия решений представительным органом местного самоуправления в Российской Федерации;

4. Регламент – нормативный акт представительного органа местного самоуправления, регулирующий регламентные процедуры;

5. КС РФ – Конституционный Суд Российской Федерации;

6. ВС РФ – Верховный Суд Российской Федерации;

7. ВАС РФ – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации;

8. ФАС – Федеральный арбитражный суд;

9. ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации;

10. АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации;

11. КАС РФ – Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации.

Нормы законодательства и судебная практика приведены по состоянию на 1 июля 2016 года.

§ 1. Цели регламентных процедур

1. Основная цель регламентных процедур – оптимизация процесса принятия правового акта и решения других вопросов, рассматриваемых коллегиальным органом.

Под оптимизацией в данном случае подразумевается баланс, разумное сочетание двух диаметрально противоположных принципов: с одной стороны необходимо учитывать мнение всех лиц, участвующих в принятии решения или его исполнении, с другой стороны – принять решение в оптимальные сроки.

Учёт мнения заинтересованных лиц – это основа демократической процедуры, один из основополагающих принципов деятельности представительных органов вообще. Этот принцип находит своё развитие в принципе открытости, прозрачности (транспарентности) деятельности коллегиального органа.

Принцип открытости деятельности, помимо того важного факта, что он позволяет снять «напряжение» между различными группами интересов, влечёт ещё два не менее важных последствия. Во-первых, открытость деятельности позволяет вразумительно объяснить населению муниципального образования почему представительным органом было принято то или иное решение. Во-вторых, решение, принятое открыто и с приглашением всех заинтересованных сторон, имеет бо́льшую эффективность, так как есть возможность учесть большинство позиций или найти компромисс. В таком случае саботаж со стороны исполнителей маловероятен (особенно если они сами были привлечены к выработке решения).

Но, как известно, любые права должны иметь свои ограничения. Учесть абсолютно все мнения, высказанные в ходе дискуссий, невозможно и именно поэтому регламентные процедуры должны иметь механизмы, позволяющие действовать без учёта и даже вопреки чьей-либо позиции. В противном случае принять решение будет невозможно.

2. Представительный орган местного самоуправления – это, в первую очередь, политический орган. Депутаты принимают решения исходя из принципов целесообразности, руководствуясь целями, стоящими перед муниципальным образованием. Именно поэтому регламент представительного органа должен быть достаточно гибким, позволяющим депутатам действовать исходя из целесообразности, а не связывать их по рукам и ногам различными процедурами. Разумеется, такая гибкость должна быть уравновешена необходимостью соблюдения прав всех участников регламентной процедуры и не давать возможности большинству нарушать права меньшинства. Представленный в приложении проект Регламента представительного органа построен именно на этом принципе – воля большинства определяет развитие событий в представительном органе, при этом меньшинство имеет право высказывать и отстаивать свою позицию.

3. Необходимо иметь в виду особенности принятия решений представительным органом. Как известно, в представительных органах, да и в любых других коллегиальных органах (как публично-властных, так и общественных), определяющую роль имеют неформальные процедуры достижения соглашений. Это означает, что в случае, когда в представительном органе достигнут компромисс по большинству вопросов, то разветвлённые и детально прописанные регламентные процедуры не требуются. Все имеющиеся лакуны восполняются представительным органом «на ходу», часто депутаты даже не замечают того, что в Регламенте отсутствует либо недостаточно чётко прописан порядок действий. Но если консенсуса нет, а тем более, если существует конфликт, то тогда вся тяжесть разрешения споров ложится именно на Регламент. В таком случае именно Регламент должен обеспечивать прохождение всей процедуры принятия решения, опираясь на волю большинства.

§ 2. Законодательство о регламентных процедурах

Законодательство о регламентных процедурах невелико. Федеральный законодатель большинство вопросов отдаёт на откуп самим органам местного самоуправления, регулируя только наиболее важные отношения. Полномочия субъекта Российской Федерации ограничены в данной области возможностью установления порядка деятельности фракций.

Ниже приведены положения действующего законодательства и судебной практики, которые должны учитываться при составлении Регламента.

1. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов (часть 1 статьи 35 Закона № 131-ФЗ). Для определения даты избрания необходимо обращаться к положениям Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьи 40 Закона № 131-ФЗ.

При этом необходимо учитывать, что, как следует из судебной практики, математические правила округления в данном случае не действуют: если в результате деления получилась дробное число, то оно округляется в бо́льшую сторону, поскольку из буквального толкования положения закона следует, что меньшее целое число будет менее установленного законом порога[1]1
  См. определение ВС РФ от 30.03.2011 № 32-Г11-9, в соответствии с которым суд посчитал, что 11 депутатов из 17 – это менее двух третей.


[Закрыть].

Данная норма действует не только в случаях формирования состава представительного органа (то есть, если избралось две трети от состава, представительный орган может уже начинать работать), но и в случаях, когда ранее избранные депутаты утрачивают свой статус. В частности, судебная практика исходит именно из такого толкования[2]2
  См. определения ВС РФ от 23.10.2013 № 87-АПГ13-2; от 04.09.2013 № 65-АПГ13-1; от 04.09.2013 № 56-АПГ13-7 и др.


[Закрыть].

Вместе с тем, не в любом случае снижение порога в две трети состава свидетельствует о неправомочности представительного органа. С 2016 года Верховный Суд РФ стал признавать, что в случае, если в результате прекращения полномочий депутатов представительный орган «остался в неправомочном составе, то есть в составе менее двух третей от установленной численности депутатов, но с численностью депутатов, позволяющей органу в установленные законом сроки принять решение о назначении дополнительных выборов, такой орган не может быть признан судом неправомочным. И, напротив, если в результате выбытия ряда депутатов представительный орган муниципального образования остался в неправомочном составе, не способном принимать какие-либо решения, такой орган признается неправомочным на основании пункта 2 части 16 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[3]3
  Апелляционное определение ВС РФ от 18.02.2016 № 20-АПГ16-2; см. также апелляционное определение ВС РФ от 04.02.2016 № 67-АПГ15-63.


[Закрыть]. «Иное толкование противоречит принципу стабильности и непрерывности управления, предполагающего постоянную деятельность органов местного самоуправления, а также функционирование форм непосредственной демократии»[4]4
  Апелляционное определение ВС РФ от 18.02.2016 № 9-АПГ16-1.


[Закрыть].

2. Вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание в установленный уставом муниципального образования срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе (часть 1.2 статьи 35 Закона № 131-ФЗ). Указанный срок продлён быть не может. Более того, если вновь избранный в правомочном составе представительный орган не проведёт правомочного заседания в течение трёх месяцев, он может быть распущен (часть 2.2 статьи 73 Закона 131-ФЗ).

3. Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования.

Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нём присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Заседания представительного органа проводятся не реже одного раза в три месяца (часть 1.1 статьи 35 Закона № 131-ФЗ).

Указанная норма устанавливает нижнюю планку кворума заседания, поэтому уставом может быть установлено, что для правомочности заседания необходимо большее количество присутствующих. Однако большее количество устанавливать нецелесообразно учитывая тот факт, что в соответствии с частью 5 статьи 40 Закона № 131-ФЗ только 10 % депутатов могут осуществлять свои полномочия «на постоянной основе». При таких условиях велика вероятность отсутствия кворума для проведения заседаний.

Несоблюдение требований правомочности заседания является одним из оснований для признания принятого нормативного акта недействующим[5]5
  См. подпункт «в» пункта 2 части 8 статьи 213 КАС РФ; из прежней практики применения ГПК РФ см. пункт 19 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».


[Закрыть].

В связи с тем, что количество депутатов, необходимое для наличия кворума заседания, считается от числа избранных, а нормативные акты представительного органа принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (если иное не установлено Законом № 131-ФЗ), то на практике может возникнуть ситуация, когда кворум заседания оказывается меньше, чем необходимо голосов для принятия нормативных актов. Такие случаи редки, однако это необходимо учитывать при организации заседаний.

Указанная выше норма закона устанавливает и минимальную периодичность проведения заседаний представительного органа – не реже одного раза в три месяца. Это положение необходимо учитывать при планировании перерывов между сессиями, поскольку за нарушение этого предписания устанавливается ответственность в виде роспуска представительного органа (часть 2.1 статьи 73 Закона 131-ФЗ).

4. В соответствии с частью 12 статьи 35 Закона 131-ФЗ нормативные акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Формулировка «внесены на рассмотрение» может толковаться по объёму как расширительно, так и ограничительно. При расширительном толковании данная норма будет означать, что субъекты правотворческой инициативы (за исключением главы местной администрации) не вправе направлять в представительный орган проекты, которые не имеют заключения главы местной администрации. При ограничительном толковании данная норма будет означать, что подобные проекты нельзя будет выносить на заседание представительного органа, то есть для рассмотрения его всем корпусом депутатов. Однако при таком толковании проект нормативного акта может поступить в представительный орган и над ним может быть начата предварительная работа. Представительный орган в таком случае вправе самостоятельно направить проект для заключения.

Следует отметить, что Закон 131-ФЗ не содержит каких-либо иных положений, позволяющих с уверенностью утверждать, что в данном случае следует применять расширительное или ограничительное толкование. Поэтому следует руководствоваться общими принципами организации и целями органов публичной власти, а также здравым смыслом. Всё это подсказывает, что необходимо склониться в пользу расширительного толкования, то есть нельзя ставить жёсткий запрет на внесение проектов, не имеющих заключения главы местной администрации, однако рассмотрение таких проектов на заседаниях представительного органа до получения заключения невозможно.

Этот вариант толкования части 12 статьи 35 Закона 131-ФЗ изложен и в прилагаемом модельном Регламенте Думы. Но при его применении важно иметь в виду следующее. Для того, чтобы субъект правотворческой инициативы, не являющийся главой местной администрации, мог внести проект нормативного акта в соответствии с требованиями закона, необходимо в уставе муниципального образования установить обязанность главы местной администрации предоставить, в случае обращения к нему субъекта правотворческой инициативы, последнему в чётко определённый срок заключение на проект нормативного акта. Такое сочетание нормативных положений позволит исполнить требования Закона № 131-ФЗ. Более того, подобная схема соответствует и правовой позиции Конституционного Суда РФ, высказанной им в отношении законодательного процесса федерального уровня[6]6
  Постановление КС РФ от 28.11.2006 № 9-п «По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации».


[Закрыть]. В частности, Конституционный Суд РФ указал, что само по себе требование о необходимости предоставления заключения органа исполнительной власти, обращённое к субъекту правотворческой инициативы, правомерно. Однако при этом правовое регулирование должно быть осуществлено таким образом, чтобы в отношении органа исполнительной власти была установлена обязанность дать заключение (положительное либо отрицательное) в любом случае.

5. Положения части 13 статьи 35 Закона 131-ФЗ, касающиеся порядка подписания и обнародования принятых нормативных правовых актов, регулируют отношения, выходящие за рамки регламентных процедур. Однако здесь же содержится и норма, касающаяся Регламента, которая гласит, что если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Данная процедура требует дополнительного регулирования в Регламенте. При этом возращённый акт, в соответствии с положениями части 13 статьи 35 Закона 131-ФЗ, является уже принятым, полноценным нормативным правовым актом, но ещё не вступившим в силу. Следовательно, необходимы различные процедуры для работы с проектом и принятым нормативным актом, который был отклонён полномочным органом или должностным лицом. Сроки для повторного рассмотрения отклонённого нормативного правового акта законом не установлены[7]7
  Исходя из того, что сроки для повторного рассмотрения отклонённого акта законом не установлены, суды не удовлетворяют требования о понуждении представительного органа рассмотреть такой акт в определённый срок – см. постановление ФАС Московского округа от 23.05.2011 по делу А41-27532/10.


[Закрыть].

6. В соответствии с частью 14 статьи 35 Закона 131-ФЗ организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, – председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

В этих случаях Регламент должен предусматривать порядок избрания председателя представительного органа.

7. В соответствии с частью 2 статьи 35.1 Закона 131-ФЗ порядок деятельности фракций устанавливается законом субъекта Российской Федерации и (или) регламентом либо иным актом представительного органа муниципального образования.

Таким образом, закон позволяет урегулировать деятельность фракций в представительном органе в любом объёме: начиная от установления только общих принципов, заканчивая порядком принятия самого мелкого решения внутри фракции. Объём регулирования должен определяться целесообразностью в каждом конкретном случае. Так, например, прилагаемый модельный Регламент Думы содержит минимальное регулирование деятельности фракций, оставляя большинство вопросов внутренней деятельности на усмотрение самих фракций.

8. Пункт 4 части 4 статьи 36 Закона 131-ФЗ предоставляет Главе муниципального образования право требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Закон не содержит указания на то, что представительный орган обязан собраться по данному требованию. Однако толкование данного полномочия как рекомендательного, по нашему мнению, неверно. Это обусловлено следующим.

Во-первых, из буквального прочтения этого полномочия следует, что глава предъявляет императивное требование – созвать внеочередное заседание (закон гласит: «вправе требовать созыва…»). Если бы полномочие носило рекомендательный характер, то смысла его указывать в законе не было бы вообще. Любое лицо, любой гражданин вправе обращаться в представительный орган с предложением о проведении заседания, однако такое предложение не влечёт необходимости созывать заседание.

Во-вторых, по общему правилу нормы права (за редким исключением) носят представительно-обязывающий характер. Это означает, что если один субъект имеет право требования, значит другой субъект имеет обязанность совершить действия (или воздержаться от действий). Поэтому, если глава муниципалитета имеет право требовать созыва внеочередного заседания, то представительный орган имеет обязанность созвать внеочередное заседание.

К слову, «созвать заседание» не означает его провести. Созванное заседание может не состояться, например, по причине отсутствия кворума.

9. Части 3 и 5 статьи 43 Закона 131-ФЗ устанавливают виды правовых актов, принимаемых представительным органом муниципального образования и его председателем.

В связи с тем, что пункт 6 части 1 статьи 44 Закона 131-ФЗ предусматривает необходимость отражения в уставе муниципального образования видов муниципальных актов, Регламент представительного органа может только повторять данные положения устава.

Указанные выше нормы закона содержат также правило определения количества голосов, необходимых для принятия правового акта. Закон гласит, что решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено Законом 131-ФЗ. Таким образом, закон устанавливает точно определённое количество голосов, необходимое для принятия нормативного акта. Муниципальными правовыми актами, в том числе Регламентом, не может быть установлено большее или меньшее количество голосов, необходимое для принятия нормативного акта.

Правильное определение вида муниципального акта имеет большое значение, поскольку от этого зависит не только требуемое количество голосов для принятия, но и необходимость опубликования принятого акта. Неопубликование нормативного акта является безусловным основанием для признания его недействующим[8]8
  См. подпункт «г» пункта 2 части 8 статьи 213 КАС РФ. Данная позиция сложилась ещё при применении норм ГПК РФ и АПК РФ, см.: пункт 6.2 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58, пункты 17, 20, 21 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48, см. также подобную правовую позицию Конституционного Суда РФ в отношении актов федеральных органов власти – пункт 3.2 Определения КС РФ от 02.11.2006 № 537-О «По жалобе общества с ограниченной ответственностью "Новгородский филиал „Содружество“ на нарушение конституционных прав и свобод статьей 16.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».


[Закрыть]. Это особенно важно учитывая то обстоятельство, что суды при обжаловании правовых актов самостоятельно оценивают наличие или отсутствие нормы в акте, обращая внимание в первую очередь не на форму правового акта, а на его содержание. Поэтому возможны ситуации, когда представительный орган при принятии правового акта добросовестно заблуждался в том, что акт является ненормативным, и не осуществил его официального опубликования, что явилось впоследствии основанием для признания такого акта недействующим[9]9
  См. постановление ФАС Дальневосточного округа от 12.12.2012 № Ф03-5592/2012; постановления ФАС Поволжского округа от 25.10.2011 по делу А65-21943/2010, от 22.09.2011 по делу А12-1413/2011, от 12.05.2011 по делу А65-11424/2010; постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 10.12.2010 по делу А45-27630/2009 и др.


[Закрыть].

Обилие определений понятия «муниципальный правовой акт» в Законе 131-ФЗ сильно запутывает ситуацию, поскольку каждое по-своему толкует круг вопросов, по которым должны приниматься муниципальные правовые акты. Так, части 1 и 2 статьи 7 Закона 131-ФЗ указывают на то, что муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения и по вопросам осуществления переданных государственных полномочий. Очевидно, что регулирование внутренней деятельности представительного органа (в том числе и установление регламентных процедур) не относится ни к той, ни к другой категории. Часть 1 статьи 2 Закона 131-ФЗ к перечисленным выше категориям добавляет, что муниципальные акты могут приниматься и по иным вопросам, отнесённым уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления. Такая формулировка тоже не добавляет ясности в вопросе о том, можно ли принимать Регламент в качестве муниципального правового акта, но наше положение спасает часть 3 статьи 43 Закона 131-ФЗ. Эта норма имеет прямое указание на то, что представительный орган принимает решения «по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования», поэтому недостатки определения муниципального правового акта в данном случае нивелируются, хотя окончательно и не снимаются.

10. Часть 1 статьи 46 Закона 131-ФЗ устанавливает перечень субъектов правотворческой инициативы, которые могут вносить проекты правовых актов. Несмотря на то, что данный вопрос по своей сути относится к регламентным процедурам, регулирование перечня субъектов правотворческой инициативы осуществляется, помимо указанной нормы Закона 131-ФЗ, уставом муниципального образования. Регламент представительного органа, как и в предыдущем случае, может только повторять данные положения устава.

11. Часть 2 статьи 46 Закона 131-ФЗ устанавливает, что порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, а также перечень и форма прилагаемых к ним документов, устанавливаются нормативным правовым актом соответствующего органа или должностного лица. В случае с представительным органом муниципального образования таким нормативным актом является Регламент.

12. Статья 47 Закона 131-ФЗ определяет правила опубликования и вступления в силу принятых правовых актов. Несмотря на то, что опубликование и вступление в силу правовых актов является завершающей стадией регламентных процедур, регулирование данных вопросов осуществляется не Регламентом, а Законом 131-ФЗ и уставом муниципального образования.

При определении срока вступления правового акта в силу необходимо учитывать не только положения законодательства об отдельных правовых актах (например, положения Налогового кодекса РФ), но и правовую позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой правотворческий орган должен определять разумный срок введения в действие нормативного акта[10]10
  См. пункт 8 Постановления КС РФ от 30.01.2001 № 2-п «По делу о проверке конституционности положений подпункта „д“ пункта 1 и пункта 3 статьи 20 Закона Российской Федерации „Об основах налоговой системы в Российской Федерации“…», пункт 3 Определения КС РФ от 10.03.2005 № 71-О «По запросу Самарского областного суда о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 8 Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“.


[Закрыть]. Разумный срок – оценочная категория, разумность должна определяться как сложностью принятого акта, так и особенностями его реализации. В научной литературе указывается, что в любом случае правовой акт, который подлежит опубликованию, не должен вступать в силу ранее, чем на следующий день после его официального опубликования[11]11
  Бахрах Д.Н. Очерки теории российского права. – М., 2008. – С. 72.


[Закрыть].

13. В соответствии со статьёй 15 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» коллегиальные органы местного самоуправления обеспечивают возможность присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на своих заседаниях. Присутствие указанных лиц на этих заседаниях осуществляется в соответствии с регламентами органов местного самоуправления или иными муниципальными правовыми актами.

Данная норма предусматривает обязанность представительных органов местного самоуправления организовать заседание таким образом, чтобы обеспечить гражданам возможность присутствовать. Вместе с тем, фактически такая возможность есть не всегда, (например, из-за переполненности зала не все желающие смогут попасть на заседание), однако представительный орган должен принять все возможные меры, чтобы обеспечить возможность присутствия всем желающим.

Данная норма, по нашему мнению, не запрещает представительным органам проводить закрытые заседания в случаях, когда это необходимо для защиты прав и свобод третьих лиц (например, при рассмотрении вопросов о нарушениях правил этики) и ограничивать тем самым возможность граждан присутствовать на заседаниях. Вместе с тем, такие ограничения должны носить характер исключительных.

14. Довольно часто, в том числе и органами прокуратуры Российской Федерации, задаётся вопрос о наличии в Регламенте коррупциогенных факторов. При установлении факта наличия коррупциогенных факторов необходимо иметь в виду следующее.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Как видно из определения, коррупциогенные факторы бывают двоякого рода: первые – относящиеся к деятельности органа публичной власти, выступающего в роли правоприменителя, вторые – относящиеся к установлению требований гражданам, реализующим свои права.

Посмотрим, могут ли, исходя из этого определения, коррупциогенные факторы находится в нормах, регулирующих регламентные процедуры.

Первое и главное в этом вопросе то, что представительный орган местного самоуправления по своей сути не является правоприменительным органом, а является органом правотворческим – это его основная задача. Регламентные процедуры имеют своей целью урегулировать именно правотворческий процесс. Без сомнения, правоприменение тоже присутствует в деятельности представительного органа, однако оно ограничено несколькими, не самыми значительными, функциями и представляет малую часть всей его деятельности. Более того, в тех случаях, когда представительный орган местного самоуправления выступает в качестве правоприменителя (например, утверждение состава избирательной комиссии муниципального образования, принятие решения о соответствии вопросов, выносимых на референдум, действующему законодательству, решение о досрочном прекращении полномочий депутата и т. п.) сроки, основания и другие условия для принятия правоприменительных решений находятся вне рамок регламентных процедур, чаще всего предписаны федеральным законом (во всяком случае в отношении приведённых выше примеров это так). Соответственно, если коррупциогенные факторы и могут иметь место, то их нужно искать в нормах материального права, устанавливающих порядок и основания принятия соответствующих правоприменительных решений.

Во-вторых, коррупциогенные факторы, как следует из приведённого выше определения, предполагают наличие именно административной процедуры[12]12
  Классический пример – подпункт б пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, которая описывает один из типичных коррупциогенных факторов: «определение компетенции по формуле „вправе“ – диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций».


[Закрыть], как разновидности процедуры правоприменительной. Однако представительный орган, как уже говорилось, реализует не административные, а правотворческие процедуры. О том, что антикоррупционная экспертиза имеет своей целью, в первую очередь, деятельность органов исполнительной власти в их взаимоотношениях с гражданами и организациями, говорят и сами разработчики методики антикоррупционной экспертизы[13]13
  Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Э.В. Талапина, В.Н. Южаков; под ред. В.Н. Южакова. – М., 2007, – С. 29.


[Закрыть].

Таким образом, к нормам, регулирующим регламентные процедуры антикоррупционная методика не должна применяться.

Более того, антикоррупционную методику невозможно и чисто практически применить к регламентным процедурам в силу их специфики. К примеру, на практике никаким образом невозможно установить сроки принятия нормативного правового акта, поскольку всю совокупность принимаемых решений невозможно классифицировать по сложности разработки; более того, время прохождения проекта зачастую зависит не столько от сложности, сколько от сложившейся политической обстановки, которую учесть не представляется возможным в принципе. Тем более невозможно ограничить широту дискреционных полномочий представительного органа, который должен формулировать нормы, исходя из принципов целесообразности, а не принимать какие-то унифицированные решения.

15. Как уже говорилось, несоблюдение самой по себе процедуры принятия правового акта – одно из оснований для признания правового акта, принятого представительным органом, недействующим. Однако судебная практика подчёркивает, что суду необходимо проверять, были ли нарушены существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида[14]14
  Подобная норма сложилась в практике судов ещё при применении ГПК РФ – см. п. 19 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48. Данное правило применяет и КС РФ при рассмотрении процедуры принятия федеральных законов, см., напр., Постановление КС РФ от 14.02.2013 № 4-п.


[Закрыть]. Таким образом, доказыванию в суде будет подлежать не только сам факт нарушения, но и его существенность, в том числе, с учётом положений процессуального законодательства, нарушение прав и законных интересов. При этом основаниями для признания принятых правовых актов недействующими могут являться как нарушения собственно регламентных процедур[15]15
  См, напр.: определения ВС РФ от 11.12.1999 № 78-Г99-83, от 05.06.2000 № 1-Г00-26, от 13.03.2013 № 9-КГ13-1.


[Закрыть], так и нарушения особых требований к порядку принятия отдельных категорий правовых актов, установленных действующим законодательством[16]16
  См., напр.: Определения КС РФ от 03.04.2007 № 171-О-П и от 06.03.2008 № 214-О-П, которыми признана неконституционной процедура изменения территории без учёта мнения населения выраженного им в формах непосредственного осуществления местного самоуправления, даже если необходимость таких процедур прямо не предусмотрена Законом № 131-ФЗ; см. также определение ВС РФ от 26.07.2006 № 61-Г06-3, где основанием для отмены являлось нарушение процедуры, предусмотренной Бюджетным кодексом РФ, а также решение Арбитражного суда Новгородской области от 04.07.2007 по делу № А44-725/2007, Решение Арбитражного суда Самарской области от 02.09.2011 по делу А55 – 24672/2010, где основанием для признания решения представительного органа местного самоуправления недействующими явились нарушения процедуры принятия изменений в Правила землепользования и застройки, установленной Градостроительным кодексом РФ.


[Закрыть].

16. В октябре 2015 года статья 12.1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» была дополнена частью 4.1., в соответствии с которой депутаты представительного органа обязаны сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта. До ноября 2015 года такая обязанность была установлена для лиц, замещающих должности на постоянной основе, а с указанной даты – для всех лиц, замещающих муниципальные должности.

Эта норма для нас интересна тем, что при определённых обстоятельствах она может оказать влияние на регламентные процедуры. Как известно, депутатская деятельность для многих является не основной, поэтому на практике возможны ситуации, когда, например, депутат, являющийся бизнесменом, вынужден будет принимать участие в обсуждении вопроса, затрагивающего его деловую сферу. В таком случае у него возникнет конфликт интересов.

Порядок действий закон не устанавливает, указывая лишь, что предотвращение или урегулирование конфликта может состоять в изменении должностного или служебного положения лица путём отвода или самоотвода, а также в отказе от выгоды, явившейся причиной конфликта интересов (части 4, 5 статьи 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»). В остальном действия передаются на уровень «нормативных правовых актов Российской Федерации». Статья 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в отличие от прочего законодательства, полагает под этим понятием нормативные акты всех трёх уровней: федерального, субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты. При этом в понятие «нормативного акта» включена более широкая категория «правовой акт», что, конечно же, является грубой ошибкой. Вместе с тем, мы всё же можем понять волю законодателя, которая заключается в том, что алгоритм действий депутата в случае возникновения конфликта интересов может быть предусмотрен и муниципальными нормативными актами.