Текст книги "Методы административно-правового воздействия"

Вместе с тем распорядительные методы также встречаются во многих отраслевых отношениях. Безусловно, они не могут отвечать всем признакам административного приказа, но сохраняется существо воздействия – в любом случае используется распорядительный акт: налогоплательщик обязан исполнить законные требования налоговых органов, акционер – решения органов управления акционерным обществом, работник – приказ администрации организации, должник – требования кредитора и т. д. Следует заметить, что акт судьи или суда является приказом, независимо от формального отсутствия в его наименовании слов «судебный приказ» по смыслу гл. 11 ГПК России.

Приказом является любое объявление воли: «…даже если бы я сам дал себе закон, то это все же было бы лишь моим приказанием»[48]48
  Штирнер М. Единственный и его собственность. С. 182.


[Закрыть]. В приведенных примерах нет противоречия этому постулату, следовательно, приказ, как и договор, является универсальным правовым средством.

Возникает теоретическая проблема, где границы возможного воздействия или взаимодействия субъектов и, соответственно, применения договорных и распорядительных методов?

Формальное равенство в праве собственности вызывает случайные способы взаимодействия субъектов в отношении отчужденных, внешних для них вещей[49]49
  Гегель Г. В. Ф. Философия права. С. 128, 129.


[Закрыть]. В рамках частноправовых, гражданских, отношений, основанных на реализации абсолютных исключительных прав, где личности противостоят друг другу как равные со всеобщим тождеством правоспособности, вещное правовое взаимодействие невозможно иначе, как на основе договора.

Вместе с тем не любой договор обладает указанными признаками. О. Шпенглер отмечал: «Слово “собственность” отягощено в нашем мышлении античным статичным определением и потому во всех случаях фальсифицирует динамический характер нашего жизненного стиля… Античное право было правом тел, наше же право – это право функций… Для нас лица – это не тела, но единства силы и воли, а вещи – не тела, но цели, средства и порождения этих единств. Античное отношение между телами – положение; отношение же между силами есть воздействие»[50]50
  Шпенглер О. Закат Европы. М.: Мысль, 1998. Т. 2. С. 86.


[Закрыть].

Изменение юридического режима имущественных договорных отношений произведено в ст. 426 ГК РФ. Функционирование коммерческих организаций и граждан-предпринимателей, связанное с заключением публичных договоров, по всей видимости, является административно-правовым средством и методом государственного регулирования экономических отношений. Нормы ГК РФ определяют существенные условия публичного договора, не устанавливая функциональные и правосубъектные предпосылки его заключения.

Приобретение статуса коммерческой организации, гражданина-предпринимателя обязывает к заключению таких договоров, что необходимо в публичных интересах – для стабильного и постоянного предложения услуг заинтересованным лицам. Неисполнение данного требования закона ставит под угрозу нормальное существование обезличенных групп населения.

Включенные в ассоциации нормы гражданского законодательства о договорах можно определить либо как соглашения ради реализации функций частного потребления, либо соглашения, связанные с публичным предложением товаров (работ, услуг). Режим деятельности субъектов, связанный с заключением, исполнением, прекращением действия последних, содержит административно-правовые элементы.

Правительством РФ утверждены правила продажи отдельных видов товаров[51]51
  Постановление Правительства РФ от 19.01.1998 г. № 55 // С3 РФ. 1998. № 4. Ст. 482.


[Закрыть], где в целях защиты интересов потребителей установлены административные требования к лицам, реализующим публично-правовые обязательства. Органы исполнительной власти, осуществляющие государственную регистрацию предпринимателей, легализуя их статус, тем самым обязывают их выполнять установленные правила. Органы государственного контроля и надзора вправе требовать их выполнения. В рассматриваемых правоотношениях присутствует воздействие, но не взаимодействие. Иначе говоря, из административного акта возникают гражданско-правовые, договорные отношения.

Представителями государственной администрации заключаются договоры, регулируемые нормами гражданского или финансового права, где государство выступает организационно-обособленным субъектом в имущественных отношениях. При этом выполняются функции обычного материально-технического обеспечения деятельности представителей государства или пополнения государственной казны, а также создаются имущественные условия решения некоторых экономических задач публичной власти, что имеет место при предоставлении инвестиционного налогового кредита. Существует особая группа договоров, заключаемых для решения макроэкономических государственных задач. Системный анализ юридических средств, использованных при их заключении и реализации, подтверждает, что они служат достижению публичных целей в хозяйственной деятельности (например, договоры льготного кредитования отдельных производителей, отраслей хозяйственной деятельности, регионов[52]52
  О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности: ФЗ от 20.06.1996 г. № 81-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 26. Ст. 3033; Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера РФ: ФЗ от 20.06.1996 г. № 78-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 26. Ст. 3030.


[Закрыть]).

Близкими к ним являются договоры, связанные с формированием инфраструктуры власти. Между ГТК России, Правительством Москвы и Администрацией Московской области заключено соглашение о совместных мерах по упорядочению размещения таможенных складов и СВХ, совершенствованию технологий таможенного и складского обслуживания в Московском регионе от 08.10.1998 г.[53]53
  М., 1998.


[Закрыть]Эти договоры являются гражданско-правовыми, имеющими публичную цель.

В отдельных случаях, отношения, предваряющие и следующие из договоров с участием представителя государственной администрации, содержат только публичные, административно-правовые элементы. Существенные условия подобных соглашений с административно-правовыми элементами, в частности, определены в ФЗ «О государственном оборонном заказе» от 27.12.1995 г. № 213-Ф3[54]54
  СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 61.


[Закрыть]. Для заключения государственного контракта по исполнению задания, связанного с производством вооружения, военной техники и т. п., необходимо наличие правового акта, предусматривающего поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания обороноспособности и безопасности России, требуется получение лицензий, квот, актов, удостоверяющих производственную безопасность, сертификатов и т. д. На этапе передачи имущества материальные объекты приобретают не экономическую, а оборонную ценность; режим их обращения – административно-правовой.

Иммануил Кант выделял так называемое вещно-личное право, «представляющее собой право владения внешним предметом как вещью и пользования им как лицом… Из того, что родители личности, следует также, что, хотя детей никогда нельзя рассматривать как собственность родителей, они все же принадлежат к их мое и твое (потому что подобно вещам они находятся во владении родителей и могут быть против их собственной воли возвращены из владения любого (лица) во владение родителей)»[55]55
  Кант И. Метафизика нравов. СПб.: Наука, 1995. С. 325, 329.


[Закрыть].

В ст. 151, 152 Семейного кодекса России предусмотрена возможность заключения договора на передачу ребенка в приемную семью.

Редуцированное изложение практической концепции И. Канта в нормах Семейного кодекса РФ, на наш взгляд, отражает необъяснимую позицию власти, где ребенок выступает как «предмет договора» (non-sense!) а имущественные и организационные условия его передачи складываются между органами опеки и попечительства и приемными родителями.

Требования, установленные для приемных родителей, должны быть связаны с гарантией необходимого воспитания, образования, предоставлением надлежащих условий содержания ребенка, несомненно, должны быть оценены их предыдущее поведение, морально-нравственные устои и т. д. Органами опеки и попечительства в этом случае может быть принят поручительный административный акт, но не договор. В таком акте должны определяться правосубъектные основания будущей деятельности, отношение к правовому состоянию субъекта, но не умаляться положение личности.

Кроме имущественных, существуют функциональные структуроформирующие договоры, в которых главное – объединение субъектов для совместной реализации некоторых функций и достижения совместных целей. Если договоры имущественного характера служат правореализации, то структуроформирующие договоры дают юридическое основание для появления нового субъекта права, в связи с чем представители исполнительной власти легализуют, официально признают специальную правоспособность за объединениями.

Глава 4 ГК РФ регулирует договорные и внедоговорные отношения, направленные на создание юридических лиц (ст. 23 ГК РФ). Независимо от наличия административно-правовых элементов (государственной регистрации) сложившиеся отношения являются договорными для частных лиц при решении вопроса о характере и условиях объединения. Такие структуроформирующие договоры оформляют создание единиц социальной деятельности, функционирующих для удовлетворения корпоративных интересов входящих в них лиц. Они носят функциональный характер независимо от того, коммерческие либо некоммерческие цели будет преследовать организация, приобретет ли она статус юридического лица, или будет в силу достигнутого соглашения выполнять некоторые общие функции (что имеет место в договоре простого товарищества (глава 55 ГК РФ)), стационарным или временным будет такое объединение, подлежит оно государственной регистрации или нет.

К сожалению, многие положения о структуроформирующих договорах объединены в ГК РФ, хотя цели, для которых они заключаются, в некоторых случаях не связаны с имущественными отношениями, а направлены на удовлетворение политических, культурных, национальных, религиозных и других интересов граждан, что, как правило, требует их публичного правообеспечения.

Создание объединений, обладающих значительным экономическим и политическим влиянием (например, межрегиональных ассоциаций «Центральная Россия», «Сибирское соглашение», «Большая Волга», ассоциаций экономического взаимодействия Дальнего Востока и Забайкалья, территорий Северо-Запада России, Центрально-Черноземного, Уральского регионов, Северного Кавказа), вряд ли может регламентироваться лишь гражданским законодательством. В этом случае юридическое «нивелирование» социальных функций субъектов частного и публичного права недопустимо. Однако установленное ГК РФ и ФЗ «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ[56]56
  СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.


[Закрыть] положение не позволяет должным образом регламентировать юридический режим их деятельности.

Автономность подобных организаций и представителей государственной администрации послужила основанием для построения их отношений на договорной основе. Заключены соглашения о взаимодействии и сотрудничестве между МВД России и АРБ в области банковской безопасности от 29.12.1995 г., между Минздравом России и региональными медицинскими ассоциациями субъектов РФ от 18.12.1996 г. и др. Для заключения таких соглашений имеются только правосубъектные основания, а нормативные условия их заключения, исполнения и прекращения действия не определены. Субсидиарное применение норм ГК РФ в данном случае представляется не вполне оправданным.

В большинстве договорных отношений участвуют представители исполнительной власти, а соглашения заключены для реализации ее функций, следовательно, их юридическая природа является административно-правовой. Не логичнее ли было внедрить единые нормативные методики административного влияния представителей исполнительной власти на общественные объединения?

Часто в приведенных соглашениях определяются только сферы функционирования и задачи взаимодействующих субъектов, методы их решения названы в качестве правосубъектных манифестаций. Создается труднообъяснимая ситуация: в гражданских отношениях односторонний отказ от исполнения договора, как правило, не допускается (ст. 310 ГК РФ), но в публично-правовых отношениях относительно этого момента сохраняется молчание.

Договоры, заключаемые представителями исполнительной власти, направлены на реализацию трех функций: устранение пробелов в правовом регулировании, структуроформирование и программно-целевое воздействие.

Большинство договоров нормативного характера связаны с разграничением компетенции между органами исполнительной власти[57]57
  Соглашение о взаимодействии и разграничении компетенции и полномочий по вопросам лицензирования строительной деятельности между Госстроем России и Госгортехнадзором России от 17.05.1993 г. М., 1993.


[Закрыть]. Подобное регулирование носит субсидиарный характер. Имманентным методом регулирования в этом случае было бы принятие акта о компетенции органов исполнительной власти.

Традиционной является практика заключения межведомственных соглашений и принятия административных актов по проведению совместных действий, например, между Рострудинспекцией и Госгортехнадзором России в сфере охраны труда и производственной безопасности от 11.01.1996 г. № 01–17/16, 25/04-40[58]58
  Безопасность труда в промышленности. 1996. № 3. Ст. 59.


[Закрыть].

Какие юридические признаки положены в основу заключения договора властных и невластных субъектов или принятия межведомственного административного акта в целях выполнения сходных функций? Совместным приказом МВД России, Минбезопасности России, Минфина России и Банка России была образована Межведомственная комиссия РФ по вопросам сотрудничества банков и правоохранительных органов[59]59
  Приказ МВД России, Минбезопасности России, Минфина России и Банка России от 08.07.1993 г. № 327/270/61/02-117 // Информационный бюллетень национального бюро Интерпола. 1994. № 11.


[Закрыть]. Ее задачи тождественны тем, что определены в соглашении между МВД России и АРБ о взаимодействии в области банковской безопасности от 29.12.1995 г. Безусловно, создано формирование с дублирующими правоохранительными функциями. Подобные акты и договоры, думается, должны отражать методику, процедурно-процессуальные особенности взаимодействия властных и невластных субъектов при выполнении публичных функций, а в рассматриваемом случае лишь определены субъекты взаимодействия.

МВЭС России и Роскомметаллургии утвердили Порядок лицензирования поставок некоторых изделий из стали на экспорт в рамках Соглашения между Россией и Европейским объединением угля и стали о торговле некоторыми изделиями из стали[60]60
  Утв. приказом МВЭС России и Роскомметаллургии от 28/24.02.1995 г. // БНА РФ. 1995. № 6.


[Закрыть]. Это межведомственный административный акт, регулирующий ситуации, когда процессуальные функции единого управленческого цикла вверены различным органам исполнительной власти. На его основании возможно заключение договора, создающего пространственно-временную и субъектно-объектную конкретизацию управленческих технологий.

Договорной способ структуроформирования, по-видимому, не может применяться в случае решения стратегических задач – регулирования деятельности в космическом пространстве, в Арктике и Антарктике, в сфере производства и реализации алкогольной продукции[61]61
  Положение о Межведомственной экспертной комиссии по космосу. Утв. постановлением Правительства РФ от 03.08.1992 г. № 535 // САПиП РФ. 1992. № 7. Ст. 448; Положение о Межведомственной комиссии по делам Арктики и Антарктики. Утв. постановлением Правительства РФ от 22.02.1993 г. № 158 // САПиП РФ. 1993. № 49. Ст. 4766; Положение о Межведомственной комиссии по защите государственных интересов, прав потребителей и отечественных производителей в сфере производства и реализации алкогольной продукции. Утв. постановлением Правительства РФ от 12.08.1994 г. № 915 // С3 РФ. 1994. № 17. Ст. 1986.


[Закрыть], при создании программно-целевых структур, занятых ликвидацией чрезвычайных и иных аномальных ситуаций[62]62
  О Межведомственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций: Постановление Правительства РФ от 20.02.1995 г. № 164 // С3 РФ. 1995. № 9. Ст. 158.


[Закрыть].

Таким образом, в административной деятельности используются преимущественно методы воздействия на социальные институты, а взаимодействие допускается как субсидиарный метод, возможный при отсутствии юридических оснований для распорядительного влияния на управляемые системы и необходимости оперативного решения актуальных задач, для выполнения которых не существует надлежащего обладателя адекватной исполнительно-распорядительной функции, а полномочия представителей власти определены дискреционным образом в части осуществления государственного управления в той или иной отрасли социальной деятельности.

Таким образом, административно-правовое воздействие – система приемов юридического влияния, основанных на обязательном институциональном правообеспечении публичных интересов неограниченного круга субъектов, характеризующееся императивностью регламентации социальной деятельности индивидов, опосредованное функциональным и юридическим неравенством субъектов, применяемое в целях обеспечения публичного порядка.

1.2. Понятие и признаки методов административно-правового воздействия

Под методами административной деятельности обычно понимают способы, приемы осуществления и средства обеспечения реализации функций государственной управляющей системы и ее органов, выражающиеся в определенном воздействии на сознание и поведение людей в общественной деятельности, отношениях и связях[63]63
  Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. С. 93; Методы и формы государственного управления. М.: Юридическая литература, 1977. С. 5.


[Закрыть].

Институциональность, характерная для административной деятельности, предполагает рассмотрение вопроса об административно-правовом воздействии не только с позиции влияния правовых средств на любое отраслевое отношение, но и на субъектном уровне: через анализ административной деятельности представителей государственной администрации.

Утверждается, что категория «метод деятельности аппарата исполнительной власти» не может выступать самостоятельным детерминантом государственного административного воздействия, ибо существует лишь группа операционных функций, а методы представляют собой элементы названных функций[64]64
  Проблемы общей теории социалистического государственного управления. М.: Наука, 1981. С. 153.


[Закрыть].

Безусловно, такое понимание возможно, если в содержание понятия «функция» включить «виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы; реальное влияние, вследствие которого управляемый компонент приобретает устойчивость, сохраняется в определенном состоянии либо преобразовывается, переходит в новое качество»[65]65
  Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности в государственном управлении. М.: Юридическая литература, 1990. С. 72.


[Закрыть].

Однако, если функция – это действие, тогда что же является основанием именно этого, а не иного действия, ибо ничего нет без основания[66]66
  Хайдеггер М. Положение об основании. СПб.: Алетейя, 1999. С. 15.


[Закрыть]? Какой роли соответствует это действие, или, может быть, само это действие – некоторая социальная роль? Тогда как отличить его от иных тождественных действий и без сомнения утверждать, что это действие функционально применительно к государственной администрации?

Кредитор может отдавать распоряжения должнику, работодатель – работнику, инспектор – контролируемому; все это – тождественный вид распорядительного влияния, правда, не во всех случаях обеспеченного властностью. Однако функции каждого субъекта в возникающих правоотношениях дифференцированы и единичны в рамках объединяющих их типов. Видимо, исходя из приведенных оснований, функция действием не является и не может быть редуцирована исключительно видом властного воздействия.

Функцией представителя государственной администрации выступает «общее определение деятельности субъекта по организации и развитию подчиненного ему коллектива в целях достижения социально полезного результата»[67]67
  Багило И. Л. Функции органов управления. М.: Юридическая литература, 1976. С. 40.


[Закрыть], «это способность к действию, роль, свойство, значение, зависимость одной величины от другой»[68]68
  Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. С. 77; Тихомиров Ю. А. Управленческое решение. М.: Наука, 1972.


[Закрыть]. Данная категория управленческой деятельности выражена как юридическая абстракция, потенциал управленческого воздействия, не связанный с конкретными операциями по достижению определенных целей. «Функция управления – это особый вид управленческой деятельности, продукт разделения процесса труда и специализации в управлении, отличающийся относительной самостоятельностью участок управления»[69]69
  Попов Г. X. Проблемы теории управления. М.: Экономика, 1974. С. 129.


[Закрыть]. Следовательно, функции-способы, выраженные в совершении некоторых операций, не дифференцируют задачу и действия по ее реализации, что дает основания к произвольной реализации исполнительной власти.

И. Л. Бачило, проводя структурный анализ функций органов исполнительной власти, включает в названное понятие: а) предмет деятельности, б) характер действия, в) направленность действия, г) его самостоятельность для данного участка управления[70]70
  Багило И. Л. Функции органов управления. С. 61.


[Закрыть].

При таком построении функциональных характеристик действительно невозможно определить, где функция, а где метод воздействия (ибо характер действия свидетельствует о наличии способов, средств, операционально-методических характеристик), идет ли речь о субъекте (самостоятельность участка государственного управления) или объекте воздействия (предмет деятельности).

По словам Г. П. Щедровицкого, «приступая к исследованию какого-либо объекта, находящегося внутри более сложного целого, мы можем различить в нем две стороны, два момента: “функцию” и “материал”. Понятия “функция” и “материал” относительны. Функция есть свойство какой-либо части целого, возникающее за счет его связей с другими частями целого. Один объект может содержать в себе ряд различных функций. Выделив в нем одну какую-либо функцию, одну связь, мы получаем в остатке материал»[71]71
  Щедровицкий Г. П. «Языковое мышление» и его анализ. М.: Школа культурной политики, 1995. С. 459.


[Закрыть].

«Материалом» может быть дорожное движение, а функцией органов ГИБДД МВД России – обеспечение его безопасности[72]72
  Пункт 2 Положения о Госавтоинспекции МВД России.


[Закрыть], либо «материал» – перемещение товаров через таможенную границу России, и, соответственно, функция – обеспечение соблюдения мер тарифного или нетарифного регулирования функциональными структурными подразделениями таможенных органов[73]73
  Об утверждении Общих положений о таможенных органах РФ: Приказ ГТК России от 10.10.2002 г. № 1082.


[Закрыть], либо «материал» – чрезвычайные ситуации, и соответствующая им функция – предупреждение и ликвидация таких негативных явлений[74]74
  О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: Постановление Правительства РФ от 30.12.2003 г. № 794 // С3 РФ. 2004. № 2. Ст. 121.


[Закрыть].

Государственное управление осуществляется при наличии самостоятельных функций управляющей и управляемой систем. В данном случае для выявления функциональных характеристик необходимо выбрать объект, которым будет функционирующий представитель исполнительной власти. Нетрадиционное придание ему «пассивного залога» не снижает его роли как субъекта государственно-властного воздействия, но с позиций нашего исследования он предстает только как предмет. Вторая задача заключается в установлении «направленности» и «отнесенности» этого предмета[75]75
  Генисаретский О. И. Методологическая организация системной деятельности. С. 439.


[Закрыть], иначе говоря, в определении порядка и положения субъектов в системе государственной администрации. Наконец, функциональные характеристики определяются через признание той или иной функции представителя государственной администрации как необходимой в имеющейся системе.

Методы административно-правового воздействия при выбранной методологии системно-структурного исследования исполнительно-распорядительной деятельности не могут быть включены в функции государственной администрации. Последние только определяют разнообразные ролевые характеристики ее деятельности, те всеобщие обязанности, которые формируются для аппарата государственной администрации социальной средой, а методы выступают способами их осуществления[76]76
  Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. Автореф. дне…. докт. юрид. наук. М., 1998. С. 22, 26.


[Закрыть]. Методы воздействия на подвластных субъектов «ближе стоят к сущности исполнительно-распорядительной деятельности, определяя ее содержание»[77]77
  Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. М.: Юридическая литература, 1988. С. 166.


[Закрыть].

Выделяются следующие существенные черты методов административно-правового воздействия: 1) способы воздействия одного субъекта на другого, 2) обеспечивают преобладание воли субъекта власти, 3) способствуют организации, упорядочению происходящих в системе процессов, 4) предписываются или дозволяются правом, обоснованны, их использование не противоречит конечной цели, 5) способы сознательного воздействия, запланированные и пригодные для многократного повторения[78]78
  Бахрах Д. Н. Административное право. С. 186; Петров Г. М. Поощрение в государственном управлении. Ярославль, 1993. С. 6.


[Закрыть].

Каждый конкретный метод административно-правового воздействия может быть рассмотрен через категории структуры, процесса и материала (подведомственной системы) и как любое социальное действие характеризуется его системами, агентами и объектами[79]79
  Рикер П. Герменевтика. Этика. Политика. М.: Акайеппа, 1995. С. 94; Генисаретский О. И. Методологическая организация системной деятельности. С. 462.


[Закрыть].

Анализ морфологической структуры методов позволяет придерживаться традиционной позиции, согласно которой их юридические характеристики объединяют два ключевых признака: способ[80]80
  Научные основы государственного управления в СССР. М.: Наука, 1968. С. 323; Козлов Ю. М. Основы советского административного права. С. 116.


[Закрыть] и средство регулирования. В отдельных работах методы рассматриваются как совокупность конкретных последовательных операций, определенного вида воздействие на управляемые объекты[81]81
  Юсупов В. А., Волков Н. А. Научные основы государственного управления в СССР. Казань: КГУ, 1972. С. 33–34.


[Закрыть].

К способам правового регулирования относят дозволения, запреты, позитивные обязывания[82]82
  Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. С. 263.


[Закрыть]. При этом утверждается, что понятие «способ» связано с вопросом: как осуществляется регулирование, а средство – с вопросом: что применяют для регулирования[83]83
  Лукиг Р. Методология права. М.: Прогресс, 1981. С. 30.


[Закрыть]. «Термин “метод” чаще всего используется для обозначения действия или способа действия, при помощи которого достигается цель, чем для обозначения средства»[84]84
  Там же.


[Закрыть].

Понятия способа и средства в лингвистическом аспекте тождественны. Либо это «действие или система действий, применяемые при исполнении какой-либо работы, осуществлении чего-либо», либо «прием, способ действия для достижения чего-нибудь»[85]85
  Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1983. С. 674, 676.


[Закрыть]. Юридически это различные понятия.

Способ правового регулирования только определяет характер поведения: будет оно активным или пассивным, инициативным или вынужденным. В целом названные дискретные единицы выступают только «способами организации и трансляции средств социальной деятельности»[86]86
  Рикер П. Герменевтика. Этика. Политика. М.: Акас1етш, 1995. С. 94.


[Закрыть].

Средства – «это постоянные внешние условия, имеющие положительное значение для достижения (и поддерживания) значимого результата. Они не могут существенно изменяться в процессе деятельности и принадлежат системе лишь в том смысле, что она применяет их в деятельном функционировании»[87]87
  Тенисаретский О. И. Методологическая организация системной деятельности. С. 491.


[Закрыть].

Любой метод и включенные в его морфологическую структуру средства должны обеспечивать реализацию:

а) внутренне-результативной функции с «поддержанием образца»; при этом устанавливаются положения образования, воспроизводства и сохранения государственного аппарата (1), схемы реализации механизмов обеспечения прав и законных интересов иных субъектов (2), меры по организации системы обеспечения безопасности (3);

б) внешне-результативной функции с достижением цели;

в) функции внешнего обеспечения деятельности системой материальных, информационных и других средств и ресурсов (с адаптацией);

г) функции внутреннего обеспечения деятельности (с интеграцией) – «взаимным приспособлением подсистем с точки зрения их “содействия” эффективному функционированию системы как целого»[88]88
  Парсонс Т. Еще раз о стандартных переменных. М.: Академический проект, 2000. С. 644, 645.


[Закрыть].

Первая из указанных функций реализуется путем решения организационных и структуроформирующих задач, установления стандартов поведения: нормативных правовых актов и актов общего действия, определения функций и способов функционирования управляемых и подчиненных систем, которые позволяют проектировать схемы социальной деятельности как стабильные и (или) развивающиеся; вторая – через правоприменительное оперативно-исполнительное и юрисдикционное воздействие; третья – посредством получения необходимой информации, привлечения специалистов, материально-технического обеспечения и т. п.; четвертая – через создание системы взаимодействия субъектов.

М. М. Ардавов, рассматривая вопрос о средствах административно-правового воздействия, отмечает, что такими средствами является «вся система административно-правовых норм, рассматриваемая с позиции их функционального предназначения для решения определенного круга социальных задач, регулирования соответствующих общественных отношений», и вместе с тем автор указывает, что подобные средства представляют собой меры административно-правового принуждения[89]89
  Ардавов М. М. Эффективность административно-правовых средств принуждения, применяемых милицией. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1998. С. 9–10.


[Закрыть]. Не ясно, по какому принципу произведено отождествление юридического основания возможного действия и самого юридически результативного действия? Причем традиционно известно, что правовое регулирование «включает всю совокупность юридических средств: юридические нормы, индивидуальные государственные веления, правовые отношения и, наконец, акты психического отношения к праву тех или иных лиц»[90]90
  Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. С. 7.


[Закрыть].

В. В. Игнатенко предлагает следующую систему правовых средств: 1) общерегулятивные, рассматриваемые в качестве функциональных элементов правового регулирования в целом, 2) правовые средства целостных правовых режимов, 3) операциональные правореализующие правовые средства (иск, жалоба, протест, меры обеспечения юрисдикционного производства и др.), 4) технико-юридические средства законодательной регламентации[91]91
  Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях. Иркутск, 1998. С. 143.


[Закрыть]. Последняя группа средств не может быть рассмотрена как относящаяся к методам воздействия, поскольку она характеризует интеллектуальные методы создания права[92]92
  Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. С. 267; Лукиг Р. Методология права. С. 237.


[Закрыть]. Технико-юридические средства относятся к формированию нормативных оснований механизма правового регулирования и служат правотворческой предпосылкой качества административно-правового воздействия. Общерегулятивные средства включены в качестве элементов логической конструкции механизма правового регулирования, применимого к любому отраслевому режиму.

По всей видимости, не следует ограничиваться только правовыми средствами целостных административно-правовых режимов и операциональными правореализующими правовыми средствами, так как приемов, отвечающих признакам средства и содержащих родовые характеристики метода административно-правового регулирования, значительно больше, а порядок правового регулирования включает и меры его обеспечения, и средства защиты нарушенных прав, и меры принудительного характера, и т. д.

Все средства воздействия включены в одну родовую характеристику – это предписания, исходящие от государственной администрации, выраженные в административных актах, и властные действия по реализации закрепленных в них полномочий. «Как источник юридических явлений правовой акт выступает в качестве инструмента конституирования и формы, обеспечивающих введение, изменение этих явлений. С данной точки зрения правовой акт представляет собой средство воздействия на содержательные элементы правовой системы, придания им необходимых юридических свойств. В соответствии с присущим праву единством формы и содержания правовой акт играет роль инструмента формирования юридических норм, иных юридических явлений, оснащения их юридической силой»[93]93
  Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. С. 195.


[Закрыть].

С одной стороны, предписания – это непосредственные указания нормативного правового акта о юридической возможности выполнения некоторых операций: оперативно-розыскных мероприятий, мер непосредственного принуждения (физической силы, специальных средств, оружия) и т. д. С другой стороны, это опосредованные указания правоприменительных актов: о государственной регистрации, предоставлении сертификатов, разрешений, государственной поддержки и т. д.

Материально-технические действия и предметы, используемые при их совершении, также включены в операциональные характеристики воздействия, но они не являются предписаниями. В связи с этим комплекс мероприятий по достижению управленческих целей

Й. Кхол разделяет на две группы: 1) управленческие решения; 2) управленческие действия, подчеркивая, что они рассматриваются как система и, взятые отдельно, не могут быть характеристикой управления как деятельности[94]94
  Кхол Й. Эффективность управленческих решений. М.: Прогресс, 1975. С. 12.


[Закрыть].

Отдельное рассмотрение только материальных средств влияния приведет к неудовлетворительному результату, поскольку это объекты, используемые тем или иным способом в реализации функции, достижении целей и решении задач государственной администрации. Они находятся вне субъекта управления, могут быть использованы как средства любой социальной деятельности (деньги выступают и средством платежа и средством измерения величины административного штрафа, оружие – и средством противодействия противоправным деяниям и средством их совершения и т. д.).

Метод воздействия включает не только средства деятельности, но и «действия по их применению, а также последовательность действий или операций, которую надо совершить, чтобы из заданного или выбранного материала получить необходимый продукт»[95]95
  Щедровщкий Г. П. Об исходных принципах проблемы обучения и развития в рамках теории деятельности. М.: Школа культурной политики, 1995. С. 211.


[Закрыть].

А. В. Малько отмечает, что все правовые средства можно подразделить на средства-установления (инструменты) и средства-деяния (технологии). Первые отражают социальную статику, определяя только способы воздействия, зафиксированные в правовых актах. Вторые касаются способов реализации права в урегулированных общественных отношениях, тем самым они отражают социальную динамику[96]96
  Малько А. В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 69.


[Закрыть].

Определенные средства-установления всегда связаны с юридической технологией их применения и непрерывно сопутствуют друг другу. Например, механизм лицензирования заключается в нормативном установлении лицензионных условий и требований, порядка рассмотрения обращений за выдачей лицензий, уточнения и персонализации стандартов ведения деятельности, осуществления надзора и решения вопроса о прекращении действия разрешения. Б. И. Путинский справедливо отмечал, что «каждое средство образует некоторый комплекс действий юридического характера, вследствие чего оно подвергается законодательному регулированию с разных сторон – порядка оформления, определения содержания, способов и сроков осуществления и т. д.»[97]97
  Пугинский Б. И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. С. 97.


[Закрыть], что свидетельствует об их особом операциональном уровне.