Текст книги "Методы административно-правового воздействия"

2.2. Правотворческая деятельность государственной администрации

Исходным пунктом стабилизации правовой среды является установление основных правил, стандартов поведения[180]180
  Аппарат управления социалистического государства. М.: Юридическая литература, 1978. Ч. 1. С. 279.


[Закрыть]. Метод нормативного регулирования предваряет все иные проявления административной деятельности, отражая механизм реализации принятых политических решений в рамках определенной стратегии административной деятельности.

В целом юридическая формула соотношения закона и административного акта сводится к тому, что «акты законодательных органов получают преимущественное значение перед актами административных учреждений и закон “связывает” волю, выраженную последними в актах управления»[181]181
  Елистратов А. И. Основные начала административного права. 2-е изд. М., 1917. С. 135.


[Закрыть]. Административные акты могут быть приняты «в соответствии с Конституцией, законами», либо «на основании и во исполнение закона», либо «в пределах прав, предоставленных законом», либо «в случаях, предусмотренных законом»[182]182
  Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. С. 444.


[Закрыть].

Отмечалась автономия «общего закона», принятого по соглашению с органом народовластия, и «административного закона, устава, учреждения», изданного представителем административной власти единолично. «С материальной точки зрения эти две формы законоположений не разграничены. Административные законы преимущественно направлены на регулирование того, что не нормировано законами общими, или того, что оставлено ими в неясности»[183]183
  Берендтс Э. Н. Лекции по административному праву Великого Княжества Финляндского. СПб., 1903. Т. 1. С. 26, 27.


[Закрыть]. Однако в приведенной формуле отражен лишь один аспект – определение рамками закона административной деятельности и возможность совершения административных актов в порядке делегированного нормотворчества.

Сходное формальное отличие закона и административного акта по субъекту правотворчества дано Н. М. Коркуновым: «…все, постановляемое правительством с участием народного представительства, составляет законодательный акт, все постановляемое одностороннею властью правительства – акт правительственный… Закон же не служит для правительства ни основой, ни правилом, определяющим содержание его деятельности, а только границей»[184]184
  Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. С. 11, 136.


[Закрыть].

В административном праве США рассматриваемая проблема разрешена достаточно просто. Административное учреждение, издавая нормативные акты, фактически осуществляет ту власть, которую должна осуществлять легислатура. Согласно доктрине «делегат не может делегировать», исполнительной власти просто запрещено принимать нормативные правовые акты[185]185
  Административное право зарубежных стран. Учебник / Под ред. А. Н. Козырина. М.: Спарк, 1996. С. 19.


[Закрыть].

Предметом ведения законодательной власти является определение: «а) со стороны того, что посредством государства идет на пользу индивидам и чем они могут пользоваться и б) что они должны давать государству. Что должно быть предметом общего законодательства и что предоставлено административным ведомствам и регулирования правительства вообще можно установить таким образом, что к первому относится только совершенно всеобщее… ко второму – особенное и способ исполнения»[186]186
  Гегель Г. В. Ф. Философия права. С. 337, 338.


[Закрыть].

В силу установленного ст. 10 Конституции РФ принципа разделения властей представляется, что вопросы организации исполнительной власти должны регулироваться преимущественно нормативными административными актами.

В ст. 83 Конституции РФ, ФКЗ «О Правительстве РФ» определены полномочия Президента России по утверждению структуры федеральной исполнительной власти, формированию состава Правительства РФ. В свою очередь Правительство РФ утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти специальной компетенции. Руководителям последних предоставлено полномочие по определению их функциональной и территориальной структуры.

Как правило, высшее должностное лицо субъекта РФ утверждает структуру государственных органов исполнительной власти, формирует ее высший орган, утверждающий положения об исполнительных органах государственной власти специальной компетенции, действующих на территории субъекта РФ[187]187
  О Правительстве Свердловской области: Закон Свердловской области от 04.11.1995 г. № 31–03 // Областная газета. 1994.13 ноября. № 227; Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области: Закон Свердловской области от 24.12.1996 г. № 58–03 // Областная газета. 1997. 9 января. № 4.


[Закрыть].

Административное право «не касается вопросов государственного устройства, оно берет его как величину данную, и различные государственные учреждения изучает не с точки зрения их организации, а со стороны их деятельности, поскольку она направлена к достижению известных задач государства»[188]188
  Дерюжинский В. О. Полицейское право (пособие для студентов). С. 18.


[Закрыть].

Нормы законов должны определять виды и необходимые ограничения прав и свобод человека и гражданина, а также, по словам Н. М. Коркунова, «установление абстрактных, руководящих правил государственной деятельности: задача государственного управления в том, чтоб направить действие власти на разрешение выдвигаемых текущей жизнью конкретных вопросов»[189]189
  Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. С. 135.


[Закрыть]. Конкретные методы их обеспечения, определение процессуального порядка применения, реализации, прекращения административного воздействия — прерогатива исполнительной власти, поскольку ее акты – «постановления, которые, не вводя никакой существенной перемены, учреждают только образ исполнения законов»[190]190
  Берендтс Э. Н. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб., 1913. С. 145.


[Закрыть].

В законе определены всеобщие правосубъектные основания возникновения конкретных видов гражданского состояния[191]191
  Статья 47 ГК РФ; Об актах гражданского состояния: Ф3 от 15.11.1997 г. № 143-ФЗ // С3 РФ. 1997. № 47. Ст. 5340.


[Закрыть]. Непосредственный механизм, процессуальную форму, порядок удостоверения возникших гражданских состояний определяют Правительство РФ и Минюст России[192]192
  О мерах по реализации ФЗ «Об актах гражданского состояния»: Постановление Правительства РФ от 06.07.1998 г. № 709 // СЗ РФ. 1998. № 28. Ст. 3359.


[Закрыть].

Юридическая возможность изменения имущественного состояния определена актами гражданского законодательства, а вот процедура удостоверения (регистрации) ее реализации содержится в административных актах[193]193
  О регистрации транспортных средств: Приказ МВД России от 27.01.2003 г. № 59 // Российская газета. 2003.15 марта. № 49.


[Закрыть].

Подобным образом на уровне закона должны фиксироваться права, удостоверяемые государством, реализация которых связана с возникновением публичных обязанностей. Речь идет о свободе передвижения, сообщении о результатах хозяйственной деятельности и т. п. Первое из них регулируется ст. 27 Конституции РФ и Законом РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах территории РФ»[194]194
  ВСНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.


[Закрыть], а процедура его реализации – административными актами: Правилами регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства…[195]195
  Утв. постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 г. № 713 // С3 РФ. 1995. № 30. Ст. 2939.


[Закрыть], Инструкцией о применении названных Правил[196]196
  Утв. приказом МВД России от 23.10.1995 г. № 393 // Российские вести. 1995.7 декабря. № 233.


[Закрыть].

В ст. 30, 32,34,44 Конституции РФ личности предоставлены возможности проявить публичную активность в государственных и общественных делах. В свою очередь вопросы составления списков избирателей и регистрации кандидатов на выборные государственные должности предоставлены Центризбиркому России[197]197
  Статья 22 Ф3 «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан РФ» от 01.09.1997 г. № 124-ФЗ (С3 РФ. 1997. № 38. Ст. 4339).


[Закрыть]. Процедура регистрации, контроля, прекращения деятельности общественных объединений определена в Правилах рассмотрения заявлений и принятия Минюстом России и его территориальными органами решений о государственной регистрации торгово-промышленных палат, общественных объединений, в том числе политических партий, профсоюзов и национально-культурных автономий[198]198
  Утв. приказом Минюста России от 25.03.2003 г. № 68 // Российская газета. 2003.
  5 апреля. № 65.


[Закрыть].

Представителями исполнительной власти устанавливаются правила ведения профессиональной деятельности: лицензионные требования и условия, правила функционирования ФПГ, ограничения на внутреннем рынке и во внешней торговле[199]199
  Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности: Ф3 от 08.12.2003 г. № 164-ФЗ // С3 РФ. 2003. № 50. Ст. 4850; О поставках продукции и отходов производства, свободная реализация которых запрещена: Постановление Правительства РФ от 10.12.1992 г. № 959 // САПиП РФ. 1992. № 25. Ст. 2217.


[Закрыть], условия обеспечения производственной безопасности и качества продукции (работ, услуг)[200]200
  Об обеспечении единства измерений: Закон РФ от 27.04.1993 // ВСНД и ВС РФ. 1993. № 23. Ст. 811; О техническом регулировании: Ф3 от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ // С3 РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140; Положение о декларации промышленного объекта. Утв. постановлением Правительства РФ от 01.07.1995. № 675 // С3 РФ. 1995. № 28. Ст. 2692.


[Закрыть], антимонопольного регулирования[201]201
  О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках; О естественных монополиях: Ф3 от 17.08.1995 г. № 147-ФЗ // С3 РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.


[Закрыть].

В отношении правил, содержащихся в нормативных административных актах, следует отметить, что «большею частью это правила технические, правила целесообразности. А в вопросах целесообразности, конечно, главное значение имеют именно конкретные условия: состояние в данное время технических знаний, материальных средств, условий времени, места»[202]202
  Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. С. 134.


[Закрыть].

Большинство вопросов макроэкономического регулирования определены в административных актах. Банк России устанавливает правила осуществления расчетов, банковских операций, в том числе с валютными ценностями[203]203
  Статья 4 Ф3 «О Центральном банке РФ (Банке России)»; ст. 9 Ф3 «О валютном регулировании и валютном контроле» от 10.12.2003 г. № 173-ФЗ (С3 РФ. 2003. № 50. Ст. 4859).


[Закрыть], органы исполнительной власти регулируют цены и тарифы[204]204
  О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов): Постановление Правительства РФ от 07.03.1995 г. № 239 // С3 РФ. 1995. № 11. Ст. 997.


[Закрыть].

В зарубежных странах легально закреплен названный принцип соотношения закона и нормативного правового акта государственной администрации. В соответствии с Законом Республики Венгрия «О нормативных актах» № XI 1987 г. министр может обнародовать только декрет, попадающий в сферу его обязанностей[205]205
  О задачах министра: Правительственный декрет Республики Венгрия от 17.11.1994 г. № 154.


[Закрыть], или если будет специально уполномочен сделать это на основании закона или правительственного декрета. Закон или правительственный декрет должны указывать, какой министр уполномочен принимать исполнительное постановление (декрет), а также предусматривать предмет и рамки полномочий для этого. Последний должен быть принят, если это необходимо из-за социальных и экономических изменений, гражданских прав и обязанностей или если существует осознанная необходимость, чтобы избежать конфликта интересов.

Наконец, вопросы организации и тактики применения методов обеспечения введенных режимных требований находятся в исключительном ведении органов исполнительной власти[206]206
  Статья 3 Ф3 «Об ОРД», ст. 3, 4 Ф3 «О мобилизации и мобилизационной подготовке в РФ».


[Закрыть].

В соответствии с Законом Республики Польша «О полиции» от 26.04.1990 г.[207]207
  Государственный вестник. 1990. № 20. П. 179.


[Закрыть] изданы исполнительные распоряжения МВД по установлению и задержанию лиц, индивидуальному обыску, досмотру багажа и проверке груза служащими полиции от 17.09.1990 г.[208]208
  Там же. № 70. П. 409.


[Закрыть], по определению обстоятельств, при которых служащие полиции могут применять силу от 17.09.1990 г.[209]209
  Там же. П. 410.


[Закрыть], по условиям и способу практики использования огнестрельного оружия полицейскими от 21.05.1996 г.[210]210
  Там же. 1996. № 63. П. 296.


[Закрыть], по правилам, регулирующим сотрудничество полиции и муниципальной службы безопасности от 30.11.1990 г.[211]211
  Там же. 1990. № 84. П. 492.


[Закрыть] На основании Закона Республики Польша «О дорожном движении» от 20.06.1997 г.[212]212
  Там же. № 98. П. 602.


[Закрыть] издано исполнительное распоряжение МВД о требованиях по проверке квалификации водителей транспортных средств, нарушивших положения и принципы безопасного дорожного движения от 13.05.1993 г.[213]213
  Там же. 1993. № 38. П. 169.


[Закрыть]

М. М. Сперанский в «Беседах о законах» указывал, что «править есть 1) прилагать общие законы к делам и определенным случаям; 2) когда случай не объемлется общим законом или по чрезвычайности его, или же потому, что закон его не предвидел или достаточно не определил, тогда править есть разрешать случаи сего рода отдельно по общему разуму законов, по правде и справедливости… Второй вид правления, разрешение случаев чрезвычайных или законом неопределенных, восходит к непосредственному верховной власти усмотрению»[214]214
  Сперанский М. М. Беседы о законах. СПб.: Сборник Русского Исторического общества. Т. XXX. С. 380.


[Закрыть].

Органы исполнительной власти не ограничены жесткими рамками в экстремальных ситуациях, когда необходимо применять меры оперативного реагирования, закрепленные в актах общего действия, вводящих специальные исключительные правовые режимы – чрезвычайного, военного и особого положения, проведение контртеррористических операций[215]215
  О борьбе с терроризмом: ФЗ от 25.07.1998 г. № 130-ФЗ // С3 РФ. 1998. № 31. Ст. 3808.


[Закрыть] и др.

В ФЗ «О мерах по защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами» от 14.04.1998 г. № 63-ФЗ[216]216
  С3 РФ. 1998. № 16. Ст. 1798.


[Закрыть], «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» от 08.12.2003 г. № 165-ФЗ[217]217
  С3 РФ. 2003. № 50. Ст. 4851.


[Закрыть] предусмотрено введение ограниченного перечня защитных мер, хотя перечень угроз безопасности зачастую неизвестен. Предоставленных Правительству РФ конкретных инструментальных полномочий может оказаться недостаточно для нормализации обстановки. Представляются верными положения ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30.05.2001 г. № З-ФКЗ[218]218
  С3 РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.


[Закрыть], устанавливающие в экстремальных ситуациях допустимый предел ограничения прав и свобод граждан и организаций, что не сдерживает в оперативном плане органы исполнительной власти.

Ограничение общего дозволения на занятие внешнеторговой деятельностью зависит не от того, что Правительству РФ позволено принять конкретные защитные меры, а в силу наступления угроз экономической безопасности. Какими будут способы и средства реализации этого ограничения, какова будет широта и интенсивность административного воздействия, видимо, решать исполнительной власти в рамках известных ограничений.

Метод нормативного регулирования также включает возможность использования правотворческой инициативы.

Обращение с законодательной инициативой со стороны государственной администрации возможно, если исполнение будущего закона связано с ее функционированием, то есть таким законом устанавливаются правила, реализация которых возможна посредством применения преимущественно административно-правовых методов воздействия.

Обоснованна правотворческая инициатива между соподчиненными субъектами исполнительной власти, так как нижестоящие лица всегда задействованы в практической реализации требований, установленных вышестоящими субъектами административной власти, и вправе требовать их совершенствования.

Между функционально зависимыми субъектами также возможна правотворческая инициатива в целях совершенствования режима их деятельности. Федеральная таможенная служба вправе ходатайствовать перед Минэкономразвития России об изменении условий квотирования в целях улучшения процедур таможенного контроля, и, наоборот, оптимизация таможенного оформления может быть необходимой при изменении условий лицензируемой Минэкономразвития России деятельности.

Нормативные акты государственной администрации, на наш взгляд, должны касаться определения методов административно-правового воздействия, процессуального порядка их применения, реализации, прекращения действия. Вместе с тем их применение к той или иной сфере деятельности будет зависеть от складывающейся обстановки и усмотрения представителя исполнительной власти.

Безусловно, только от собственной оценки сложившейся ситуации зависит принятие актов общего действия, связанных с оперативным реагированием. В ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении» говорится о таких факторах, как попытки насильственного изменения конституционного строя России, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Названные понятия носят оценочный характер. Принятие или непринятие акта общего действия будет реализовано на основании дискреционных полномочий.

Герберт Спенсер отмечал, что «никакая теория человеческого знания не может обойтись без постоянных или временных предположений, и состоятельность их определяется достигнутыми с их помощью результатами»[219]219
  Спенсер Г. Опыты научные, политические и философские. Минск: Современный литератор, 1998. С. 662.


[Закрыть]. Не любое положение может быть доказано, особенно если речь идет о конечных положениях сознания, а в рассматриваемом случае – основоположениях стратегии административной деятельности.

Условность компетенционных предписаний требует соблюдения следующих правил: во-первых, предположения о возможности принятия того или иного акта не должны повторяться из ступени в ступень, иначе заключение (акт) также выйдет неприменимым предположением; во-вторых, заключениям нельзя приписывать достоверности, которой не отличались посылки[220]220
  Там же. С. 674.


[Закрыть], если не будут установлены иные основания логической обоснованности административного действия.

Алгоритм административного правотворчества следующий: установление дискреционной нормы, позволяющей определить компетенцию органа исполнительной власти через функцию и методы ее реализации, установив при этом материальные и процессуальные требования к воздействию в зависимости от оперативной обстановки. Элементы алгоритма должны быть реализованы последовательно и непрерывно. Принятие только акта о компетенции исключает возможность применения отдельных методов административно-правового воздействия, так как нет оснований предъявления требования, обращенного к подвластным объектам.

Глава 3
Административно-правовые методы косвенного регулирующего воздействия

3.1. Методы удостоверения публично значимых юридических фактов

Юридическая стабилизация отношений аппаратом государственной администрации производится через установление стандартов поведения, а также процессуального порядка их введения, реализации и прекращения действия. Такой способ регулирования можно назвать юридико-технологическим. Характеризуя его, Б. П. Курашвили отмечал, что при этом создается регламентационный технологический режим, где, «выполняя функцию нормативной регламентации, государство устанавливает правила, которым должна быть подчинена та или иная деятельность участников общественной жизни, и больше не вмешивается в эту деятельность, пока и поскольку установленные правила соблюдаются»[221]221
  Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. М.: Наука, 1987. С. 195.


[Закрыть]. Вряд ли это утверждение можно считать точным. Выполнение специальных административных требований исключает социальное саморегулирование, так как «всегда присутствуют государственные контролирующие инстанции, осуществляющие наблюдение за выполнением режимных требований»[222]222
  Розанов И. С. Административно-правовые режимы по законодательству РФ, их назначение и структура //Государство и право. 1996. № 6. С. 23.


[Закрыть].

После принятия нормативных административных актов задаются объектные схемы допускаемой деятельности, а также определяются способы функционирования и (или) функции возможных участников правоотношений. Такое воздействие производится через удостоверение публично значимых юридических фактов и состояний. При этом заверяются публично значимые состояния (1) или законность реализации прав и обязанностей (2).

Существование рассматриваемого метода было отмечено в теоретических источниках административного права: «…вместе с нормированием некоторой деятельности государство создает для нее благоприятные информационные условия, осведомляя ее субъектов о ситуациях, в которых она протекает и будет протекать. Этот момент обычно соединяется с тем, что государство ведет систематический учет параметров и результатов данной деятельности и потому требует от ее субъектов представления соответствующих данных»[223]223
  Курагивили Б. П. Очерк теории государственного управления. С. 195.


[Закрыть]. Кроме того, отмечалось самостоятельное значение данного приема управленческого воздействия, отличного от административного акта[224]224
  Новоселов В. И. Граждане как субъекты советского административного права // Субъекты советского административного права. Сб. науч. тр. Свердловск, 1985. С. 37.


[Закрыть].

Метод удостоверения публично значимых состояний, в том числе объективного гражданского или политического состояния, является наиболее «мягким» способом проявления исполнительно-распорядительной деятельности.

Введение субъекта в сферу правовых отношений начинается с удостоверения факта его появления и завершается подтверждением прекращения правового состояния. Юридическое оформление в отдельных случаях сопровождается материально-техническим подкреплением – дактилоскопической регистрацией[225]225
  О государственной дактилоскопической регистрации в РФ: Ф3 от 25.07.1998 г. № 128-ФЗ // С3 РФ. 1998. № 31. Ст. 3806.


[Закрыть].

Регистрируемый субъект не связан обязательствами по отношению к государству. «Регистрация актов гражданского состояния тесно связана с учетом естественного движения населения. Вместе с тем эта регистрация ставит своей задачей охрану личных и имущественных прав граждан, вытекающих из семейных отношений»[226]226
  Власов В.В., Студеникин С. С. Советское административное право. М.: Госюриздат, 1959. С. 290.


[Закрыть]. Любое заинтересованное лицо вправе требовать подтверждения гражданского состояния, так как на основании правоудостоверительных документов определяется бланкетная правосубъектность личности, позволяющая впоследствии вступать в различные правовые отношения[227]227
  Флейшиц Е. А. Соотношение правоспособности и субъективного права // Вопросы общей теории советского права. Сб. науч. тр. М., 1960. С. 271.


[Закрыть].

Государственная регистрация – деятельность представителей государственной администрации, состоящая в непосредственном выполнении обязанности ведения государственного учета объектов или объективных состояний. Факт реальной действительности только тогда приобретает значение юридического факта для публично-правовых отношений, когда будет удостоверен государственной администрацией. В частности, в Инструкции о порядке установления факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователями недр, проводившими работы по геологическому изучению недр[228]228
  Утв. приказом МПР России от 10.04.2000 г. № 93 // БНА РФ. 2000. № 25.


[Закрыть], закреплено, что его установление необходимо для реализации права пользователя недр, открывшего месторождение, на его разведку и разработку.

Отказ в регистрации невозможен, так как объективное состояние не зависит от чьего-либо усмотрения. Другой вопрос, что какой-либо факт вообще не подлежит регистрации и (или) необходимо использовать другой метод воздействия к сложившимся отношениям. В частности, в силу ст. 20 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ[229]229
  СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.


[Закрыть] говорится об отказе в государственной регистрации, если право на объект недвижимого имущества не является подлежащим государственной регистрации. В этом случае речь может идти только о непринятии заявленного объекта к регистрации.

Как видно, удостоверяются наличные гражданские и политические состояния. «Законодатель в силу ст. 18 Конституции РФ не может издавать законы, которыми эта сфера могла бы сужаться. Таким образом, эти права представляют собой своеобразную узду для законодателя»[230]230
  Эбзеев Б., Радгенко В. Прямое действие Конституции РФ // Российская юстиция. 1994. № 7. С. 7.


[Закрыть], что, в свою очередь, не освобождает представителей государственной администрации ввести заинтересованных лиц в сферу правовых отношений, позволить им официально выступать в различных социальных связях. С другой стороны, обязанность по представлению доказательств наличия публично значимого факта возложена на заинтересованное в удостоверении лицо.

В отдельных случаях требуется установление только правоотрицающего факта. Согласно пп. «б» п. 2 ст. 14 ФЗ «О гражданстве» иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство России в упрощенном порядке, если они имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства.

Результаты правоудостоверения создают гарантии прав заинтересованных лиц: меры легализации иностранных документов (ст. 7 ФЗ «Об актах гражданского состояния»), установление круга лиц, обязанных обеспечить сохранность доказательств (ст. 15 ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ» от 29.07.1998 г. № 135-Ф3[231]231
  СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3813.


[Закрыть]), документационное освидетельствование свершившегося факта (ст. 66 Основ законодательства РФ о нотариате), обязательность прибытия сотрудника регистрационного органа по месту, заявленному заинтересованным лицом, в случае невозможности совершения правоудостоверительного действия в соответствии с обычными правилами подведомственности, неразглашение сведений в связи с правоудостоверительным актом (ч. 3 ст. 7 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним») и др.

В отдельных случаях производится смешение различных методов государственного подтверждения правоспособности. В нормативных актах говорится о регистрации субъектов административного попечительства (беженцы, вынужденные переселенцы, мигранты[232]232
  Положение о миграционном контроле. Утв. постановлением Правительства РФ от 08.09.1994 г. № 1020 // СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2384.


[Закрыть], жертвы радиационных катастроф и др.). Регистрация в данном случае является только материально-техническим действием, сопровождающим предоставление специального статуса.

Также подтверждаются факты субъективного личного состояния (уровень профессиональной подготовки, квалификация научных работников[233]233
  Статья 4 Ф3 «О науке и государственной научно-технической политике» от 23.08.1996 г. № 127-ФЗ (С3 РФ. 1996. № 35. Ст. 4137).


[Закрыть], потенциал рыночного участия коммерческих организаций[234]234
  Положение о добровольной паспортизации коммерческих организаций. Утв. распоряжением мэра Москвы от 07.06.1999 г. № 544-РМ // М., 1999.


[Закрыть]), что необходимо для выбора субъектом вида будущей социальной деятельности.

Получение профессионального образования и его подтверждение, безусловно, являются необходимыми публичными институтами. Достижение этой цели «обусловливается требованиями социальной и политической жизни, ввиду осуществления тех или других практических целей, тесно связанных с общественным интересом. Таковы, например, разнообразные профессии, имеющие публичный характер государственной службы, медицинская, инженерная и т. п. деятельность. Практическая деятельность должна являться выражением определенных точных знаний, где не было бы места личному произволу»[235]235
  Ивановский В. В. Учебник административного права. С. 372.


[Закрыть].

В специализированных отраслях человеческой деятельности требуется познание и применение на практике субъектом-исполнителем определенных стандартов, что удостоверяется со стороны государства, приобретая официальный характер. Как правило, документ об образовании в этом случае может служить достаточным основанием для признания определенного уровня социально стандартизированного знания, но наличие образования – предпосылка правосубъектной возможности реализации профессиональной деятельности, статус на его основании не предоставляется.

Подтверждение субъективных личных состояний в интересах государства как метод административно-правового воздействия применяется при «включении» субъекта в систему государственной администрации, например, при прохождении конкурса и (или) сдаче государственного квалификационного экзамена при поступлении на государственную службу[236]236
  Статья 22 Ф3 «Об основах государственной службы РФ».


[Закрыть]. В целях реализации оборонной политики государства присваиваются военно-учетные специальности[237]237
  Пункт 18 ст. 6 Ф3 «Об обороне» от 31.05.1996 г. № 61-ФЗ (С3 РФ. 1996. № 23. Ст. 2750).


[Закрыть], проводится медицинское освидетельствование[238]238
  Положение о военно-врачебной экспертизе. Утв. постановлением Правительства РФ от 25.02. 2003 г. № 123 // С3 РФ. 2003. № 10. Ст. 902.


[Закрыть]. «Акты, предназначенные осуществлять действие закона, как, например, акты гражданского состояния (свидетельства о рождении, браке или смерти или договоры купли-продажи), – все они устанавливают посредством официальной номинации, публичного заявления, выполненного по положенной форме официально назначенными лицами (судьей, нотариусом, приставом, служащим загса) и должным образом зарегистрированного в официальном регистре, социально гарантированные идентичности (например, идентичность гражданина, избирателя, налогоплательщика, родителя, владельца и т. д.)»[239]239
  Бурдъе П. Дух государства: генезис и структура бюрократического поля. СПб.: Алетейя, 1999. С. 151.


[Закрыть].

Государственной администрацией также подтверждаются факты субъективного имущественного состояния, где установлены два режима регулирования.

Во-первых, создается система добровольного удостоверения юридических фактов, имеющих значение для заинтересованных лиц. Ее функционирование зависит от организаций, уполномоченных государством, но не всегда организационно включенных в аппарат исполнительной власти. Для реализации государственной политики совершаемые действия не всегда имеют решающее значение, хотя эта система в определенной мере предотвращает правонарушения.

Подобной удостоверительной деятельностью занимаются нотариусы. Известно, что совершаемые нотариальные действия «имеют то же обязательное значение, что и судебное решение. Разница лишь в том, что к нотариусу обращаются, когда нет гражданско-правового спора и стороны добровольно намерены закрепить те или иные правовые отношения и вытекающие из них обязательства, гарантировать таким путем защиту своих прав и законных интересов»[240]240
  Низовский Р. Возрождение частного нотариата в России // Хозяйство и право. 1993. № 5. С. 18.


[Закрыть].

Названные полномочия также выполняют органы юстиции, регистрирующие объекты промышленной собственности[241]241
  Статья 2 Патентного закона РФ от 23.09.1992 г. (ВСНД и ВС РФ. 1992. № 42. Ст. 2319).


[Закрыть], товарные знаки, знаки обслуживания и наименований мест происхождения товаров[242]242
  Статья 8 Закона РФ «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров» от 23.09.1992 г. (ВСНД и ВС РФ. 1992. № 42. Ст. 2332).


[Закрыть], недвижимое имущество. Установлена система регистрации владельцев именных ценных бумаг[243]243
  Статья 17 Ф3 «О рынке ценных бумаг» от 22.04.1996 г. № 39-ФЗ (С3 РФ. 1996. № 17. Ст. 1918).


[Закрыть].

Во-вторых, метод удостоверения определяет правовой режим объектов, имеющих публичное значение: свободных к обращению, но требующих определения их признаков для публичных целей, ограниченных или изъятых из оборота, а также составляющих ресурсный потенциал государства.

Распространение данного метода не носит всеобъемлющего характера, и он используется лишь для отнесения объектов к той или иной классификационной группе, когда их качественное состояние имеет значение для исполнения обязанностей, контролируемых исполнительной властью. Например, таможенные органы осуществляют классификацию товаров в соответствии с ТН ВЭД России[244]244
  Статьи 39, 40 ТК РФ.


[Закрыть], Минэкономразвития России классифицирует виды экономической деятельности, продукции и услуг[245]245
  Общероссийский классификатор экономической деятельности, продукции и услуг. Утв. постановлением Госстандарта России и Минэкономики России от 06.08.1993 г. № 17 // ИПК издательства стандартов. 1996. № 3.


[Закрыть].

Самостоятельным способом определения правового режима имущества является государственная регистрация источников повышенной опасности, работ и услуг, требующих профессионализма и квалификации ввиду необходимости последующего публичного использования: опасные производственные объекты, химические и биологические вещества, морские и речные суда, средства связи, автомототранспортные средства, топографо-геодезические и картографические работы и т. д.[246]246
  Статья 12 Ф3 «О связи» от 16.02.1995 г. № 15-ФЗ (С3 РФ. 1995. № 8. Ст. 600); Вопросы Федерального агентства по атомной энергии: Постановление Правительства РФ от 06.04.2004 г. № 164 // Российская газета. 2004.10 апреля. № 75; Правила регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов. Утв. постановлением Правительства РФ от 24.11.1998 г. № 1371 // С3 РФ. 1998. № 48. Ст. 5938; О государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ: Постановление Правительства РФ от 12.11.1992 г. № 869 // СА-ПиП РФ. 1992. № 20. Ст. 1669.


[Закрыть]

Согласно постановлению Правительства Москвы «Об экспансии лекарственных средств на территорию Москвы и мерах безопасности» от 15.07.1993 г. № 661 отсутствие учетной политики привело к насыщению рынка малоэффективными, а порой и опасными препаратами. В целях нормализации обстановки одной из первоочередных задач явилось введение тотальной системы регистрации лекарственных средств.

В публичных целях осуществляется государственный учет объектов общественного достояния (природные ресурсы, памятники истории и культуры[247]247
  Положение об охране и использовании памятников истории и культуры. Утв. постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 г. № 865. М., 1982.


[Закрыть], космические объекты[248]248
  Вопросы Федерального космического агентства: Постановление Правительства РФ от 08.04.2004 г. № 195 // Российская газета. 2004.13 апреля. № 76.


[Закрыть]) или объектов, составляющих имущественный потенциал государства[249]249
  Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности. Утв. распоряжением Президента РФ от 18.03.1992 г. № 114-рп // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 13. Ст. 697; Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества: Постановление Правительства РФ от 03.07.1998 г. № 696 // С3 РФ. 1998. № 28. Ст. 3354.


[Закрыть].

Материальным средством государственной регистрации является подтверждение качественного состояния объектов в целях научно-методического руководства по их эксплуатации, установления режима содержания и использования, организации работ по поддержанию в требуемом состоянии, обеспечению доступа к ним, их эксплуатации и консервации.

Данный метод применяется по отношению к любому материальному объекту имущества общественного достояния, независимо от того, в чьем обладании он находится. В частности, распоряжением вице-мэра г. Москвы «О порядке учета земель и регистрации прав на земельные участки» от 28.05.1992 г. № 264-РВМ была введена система регистрации всех фактов и видов использования земельных участков юридическими и физическими лицами, независимо от ведомственной принадлежности и характера использования земельных участков.

Акт удостоверения (регистрации) только подтверждает фактическое положение дел и, как отмечает В. А. Юсупов, не должен непосредственно порождать права и обязанности в результате его совершения.[250]250
  Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управления. М.: Юридическая литература, 1979. С. 63.


[Закрыть] Утверждается, что в случае отказа в регистрации правоотношение теряет силу. Вряд ли с этим можно согласиться. Если объект обладает необходимыми качествами, удостоверительный акт государственного учета должен состояться.

Отказ в регистрации, связанный с непризнанием принадлежности объекта конкретному субъекту, на наш взгляд, представляется не вполне обоснованным способом административно-правовой защиты гражданских прав, так как в данном случае субъект дважды привлекается к ответственности. Во-первых, в случае неправомерного приобретения регистрируемого объекта применяются последствия недействительности сделок. Во-вторых, органы регистрационного учета осуществляют предварительный контроль ее законности, на что они не уполномочены.

В литературе высказано вполне оправданное и аргументированное мнение о том, что право собственности не должно оставаться институтом частного права, где оно определяет только титулы принадлежности вещи. Вместе с тем среди них есть такие вещи, «которые изначально не принадлежали никому в силу естественных причин, и по причине особой общественной природы их невозможно изъять из сферы общественного пользования, они не обладают свойством предметно-индивидуальной присваиваемости и юридического обособления»[251]251
  Сосна С. А. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. № 6. С. 23.


[Закрыть]. Такое имущество именуется имуществом общественного достояния.

В источниках русского административного права было известно публичное вещное право, связанное с наличием административного имущества, «основным моментом для определения понятия которого является не принадлежность на праве собственности публичному союзу или открытый доступ для пользования всех и каждого, а непосредственно осуществляемый публичный интерес, важность которого требует особых гарантий и исключение из сферы действия частного права».[252]252
  Евтихиев И. И. Теория публично-вещного права // Вопросы административного права. Ч. 1. М., 1916. С. 149.


[Закрыть]