Текст книги "Водное право: Учебно-практическое пособие"

Гидрографическая сеть России характерна обилием малых водотоков и водоемов. Им не уделяется достаточного внимания со стороны государственных органов власти, а хозяйствующие субъекты не всегда заинтересованы в их рачительном использовании. Во многих регионах России (в том числе крупных городах) малые реки, озера, ручьи, родники, пруды и карьеры не были отражены не только в земельном, но и в водном кадастре.

В настоящее время с введением государственного водного реестра (заменившего водный кадастр) возникла задача восполнить допущенные ранее пробелы в государственном учете вод. Данная задача вытекает не только из «буквы и духа» ВК РФ, но и из необходимости обеспечить обоснованную экономическую оценку акваторий и сопряженных с ними земельных участков. В данном случае водный реестр увязывается с государственным земельным кадастром, а также должен обогащать государственный кадастр недвижимости.

Недавно был принят Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – новый Закон)[55]55
  Российская газета. 2007. № 165 (4428).


[Закрыть]. В новом Законе регламентируется кадастровый учет земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства. Положения нового Закона не применяются в отношении участков недр, воздушных и водных судов, космических объектов, предприятий как имущественных комплексов.

В статьях 1, 7 нового Закона разнообразные водные объекты и леса прямо не отнесены к видам объектов, подлежащих учету в государственном кадастре недвижимости. Однако согласно ст. 7 нового Закона в государственный кадастр недвижимости вносятся дополнительные сведения об учитываемом объекте. К их числу относятся и сведения о лесах, водных объектах и иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка. Приведенные нормы Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» позволяют нам сделать вывод о «взаимном обогащении» кадастра недвижимости и различных «банков данных» по лесам, водам, недрам.

В свою очередь, не обогащенные за счет водного реестра сведения государственного кадастра недвижимости о земельном участке окажутся приблизительными либо неверными. Они не дадут полной и достоверной картины экономической ценности земли, что будет отрицательно влиять на сложившиеся земельные правоотношения.

В новом ВК РФ 2006 г. предусмотрена статья «Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов». При этом в ВК РФ не раскрыты различия между водным контролем и надзором, что может вызвать критические замечания. Очевидно, с течением времени такие различия могут быть проведены на основе практики правоприменения.

Цель контроля за использованием и охраной вод – обеспечить правомерное поведение участников водных отношений, а также реализацию прав и обязанностей водопользователей.

В статье 36 ВК РФ 2006 г. определены задачи контроля, органы и лица, его осуществляющие, а также, что особенно важно, полномочия государственных инспекторов.

Основная задача водного контроля (надзора) заключается в обеспечении соблюдения требований к использованию и охране водных объектов. Названные требования могут содержаться как в государственных стандартах, все еще действующих в области безопасности, так и в технических регламентах, предусмотренных Федеральным законом «О техническом регулировании» 2002 г., но пока не принятых.

Следует отметить, что водный контроль направлен не только против нарушений договоров водопользования или условий специальных административных решений. У него есть другие, профилактические по характеру задачи: недопущение несанкционированного водопользования, обеспечение добросовестного проведения аукционов на право заключения договора водопользования.

Еще одна задача контроля – обеспечение особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения.

Важная задача водного контроля (или надзора), не указанная прямо в ВК РФ, – привлечение к ответственности лиц, виновных в правонарушениях.

Как известно, контроль и надзор за использованием и охраной вод в рамках системы Минприроды России осуществляется Росприроднадзором и Ростехнадзором. О названных органах приняты постановления Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370»[56]56
  СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3347.


[Закрыть], от 30 июля 2004 г. № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору».[57]57
  Там же. Ст. 3348.


[Закрыть]

Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор:

за использованием и охраной водных объектов;

за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением норм и правил безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений;

государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда и особо охраняемых природных территорий.

Ростехнадзор осуществляет не только функции по контролю и надзору, но и принимает нормативно-правовые акты в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с пользованием и охраной недр, безопасности электрических и тепловых установок и сетей, безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики.

Итак, в полномочия Ростехнадзора входит контроль и надзор за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений (здесь и далее – ГТС) и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности ГТС на объектах промышленности и энергетики. В этом смысле Ростехнадзор отвечает за некоторые, стратегически важные, аспекты функционирования водного хозяйства. В связи с передачей ГТС промышленного и энергетического назначения в ведение Ростехнадзора возникает вопрос: какие гидротехнические сооружения относятся к компетенции системы Минприроды России, а именно Росприроднадзору. К их числу методом исключения следует отнести гидротехнические сооружения, обслуживающие сельское хозяйство, жилищно-коммунальный комплекс, водоснабжение.

Поскольку названные контрольно-надзорные органы взаимодействуют, то целесообразно устраивать совместные проверки и совместные контрольные комиссии. В частности, они могут быть при контроле и надзоре в целях обеспечения безопасной работы ГТС комплексного назначения (для разных отраслей экономики).

Согласно ВК РФ государственные инспекторы имеют право проверять соблюдение требований к использованию и охране водных объектов, составлять по результатам проверок акты и представлять их для ознакомления водопользователям.

Государственные инспекторы дают обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений, условий использования водных объектов и контролируют своевременное исполнение указанных предписаний. Стороны договора водопользования уведомляются в письменной форме о результатах проверок, выявленных нарушениях условий использования водных объектов.

Госинспекторы предъявляют физическим и юридическим лицам требования о проведении необходимых мероприятий по охране водных объектов, а также подают иски в суд и арбитражный суд.

В помощь контролирующим органам привлекаются научно-исследовательские, проектно-изыскательские и другие организации для проведения соответствующих анализов, проб, осмотров и выдачи заключений в случаях аварий на водных объектах.

Кроме того, государственные инспекторы осматривают и при необходимости могут задерживать суда и другие плавучие средства, допустившие загрязнение с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором либо не принявшие необходимых мер по предотвращению такого загрязнения водных объектов. Данное полномочие распространяется и на иностранные суда.

Решения органов исполнительной власти, осуществляющих водный контроль и надзор, являются обязательными для исполнения всеми участниками водных отношений. Они могут быть обжалованы в судебном порядке.

Очевидно, законодатель считает само собой разумеющимся право доступа инспекторов к местам водопользования и посещение хозяйствующих субъектов, осуществляющие водопользование. Поэтому в ст. 36 ВК РФ данное право отсутствует. Однако правовой нигилизм еще совсем недавно доходил до откровенного противодействия осуществлению контроля с целью скрыть злоупотребления. В то же время остаются в силе нормы ст. 66 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в котором предусмотрено право государственных инспекторов посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности вне зависимости от форм собственности, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления контроля материалами.

Согласно ст. 24, 25 ВК РФ перечни объектов, подлежащих федеральному и региональному контролю, и перечни участвующих в нем должностных лиц определяются соответственно полномочными органами государственной власти Российской Федерации или субъектов Российской Федерации.

В новом ВК РФ заложены предпосылки для регулирования водного контроля (надзора) в рамках правительственного и ведомственного нормотворчества. В них предстоит конкретизировать и довести до логического конца положения ВК РФ о контроле. 25 декабря 2006 г. было принято постановление Правительства РФ № 801 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов»[58]58
  Российская газета. 2006. № 297.


[Закрыть]. Согласно данному акту федеральный контроль и надзор доверен Росприроднадзору, далее назван круг должностных лиц этого органа, являющихся инспекторами по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов. Мероприятия по государственному контролю и надзору в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

В свою очередь, под федеральный контроль подпадают внутренние морские воды и территориальное море Российской Федерации, трансграничные водные объекты, поверхностные водные объекты на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, водные объекты и их части, используемые для обороны страны и безопасности государства федеральными транспортом и энергетикой. В этот перечень попадают также водные объекты – среда обитания анадромных и катадромных видов рыб, рыбохозяйственные заповедные зоны, особо охраняемые природные территории федерального значения.

Контролируются федеральными органами водные объекты и их части:

используемые для нужд городов с населением в 100 тыс. человек и более;

для нужд предприятий и организаций, забирающих (сбрасывающих) воду, объемом более 15 млн куб. м в год.

В любом случае следует учесть, что проверкам Росприроднадзора подлежат не только хозяйствующие субъекты, но и уполномоченные государственные или муниципальные органы, вступающие в договорные отношения. Речь идут о Росводресурсах, а также о соответствующих органах субъектов Российской Федерации (министерства, комитеты). Не должны «выпадать» из поля зрения Росприроднадзора и муниципальные органы.

Если же одна сторона договоров водопользования контролируется, а другая – нет, то нельзя говорить о равноправии сторон договоров. Последнее нельзя допустить, так как в настоящее время в глазах частных предприятий и организаций снижается доверие к такому инструменту регулирования, как договор с государством.

Согласно ст. 10 ВК РФ принудительное прекращение права пользования водным объектом наступает в случае его неиспользования или нецелевого использования, или иного нарушения водного законодательства. В свою очередь, выявив грубые, неоднократные и не устраненные нарушения договоров водопользования какой-либо из сторон, Росприроднадзор должен в судебном порядке инициировать расторжение или изменение договоров водопользования. Все приведенные возможности должны быть отражены в правительственных и ведомственных актах о государственном водном контроле. При этом согласно ч. 5 ст. 10 ВК РФ предъявлению требования о прекращении права пользования водным объектом должно предшествовать вынесение уполномоченным органом, заключившим договор, предупреждения водопользователю-нарушителю.

Контроль (надзор) в области водных отношений призван охватить «вторичное водопользование», возникшее при передаче прав и обязанностей от одного лица к другому.

§3. Бассейновые подходы и планирование

Бассейновые соглашения о восстановлении и охране водных объектов – важный организационно-правовой механизм, призванный обеспечить большую гибкость и динамичность государственного управления в сфере водного хозяйства. Правовая основа этого механизма была заложена в ст. 120 ВК РФ 1995 г. Новый ВК РФ 2006 г. не предусматривает, но и не запрещает сам институт бассейновых соглашений, а следовательно, их можно будет заключать в последствии. Кроме того, постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 284 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов» обязывает названное агентство организовывать подготовку, заключение и реализацию бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов.

Преимущество названных соглашений заключается в возможности координировать и объединять усилия по охране и восстановлению водных объектов в рамках экосистем крупных речных бассейнов, вне зависимости от административных границ. В сущности, бассейновые соглашения для водной системы должны играть ту же роль, что договоры водопользования для отдельных водных объектов. Но у этих «бассейновых» договоров даже по названию своему более природоохранный характер, чем у договоров водопользования. Это тем более важно потому, что наша страна располагает крупнейшими реками Евразии, от истоков до устья (Волга, Обь, Енисей, Лена) и обладает уникальной возможностью решения важнейших эколого-экономических проблем на основе бассейнового по своему характеру управления. Удачный опыт бассейнового управления в России относится к советскому времени, но в условиях демократической России первые бассейновые соглашения были заключены в 1993—1994 гг. К 2003 г. их было подписано около двух десятков по крупнейшим водным системам России.

В рамках бассейнового соглашения создавали координационный бассейновый совет, в который входили не только федеральные и региональные органы государственной власти, но и органы местного самоуправления, общественные объединения и водопользователи. Кроме того, для реализации бассейновых соглашений допускалось создание гражданами и юридическими лицами фондов, средства которых предназначены для осуществления мероприятий по восстановлению и охране водных объектов.

При этом с принятием нового ВК РФ отечественные бассейновые советы водному законодательству остаются совещательными органами. Их иногда справедливо именуют «бассейновые совещания».

Долгое время Правительством РФ не был определен статус бассейновых советов. Практически первым шагом в этом направлении стало принятие постановлений Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. № 727«О порядке создания и деятельности бассейновых советов»[59]59
  Российская газета. 2006. № 274.


[Закрыть] и от 30 ноября 2006 г. № 728 «О гидрографическом и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации и утверждении границ бассейновых округов».[60]60
  Там же.


[Закрыть]

Бассейновые советы создаются решением Росводресурсов сроком на 5 лет, их возглавляет руководитель территориального органа Росводресурсов, заседания протоколируются, а решения принимаются простым большинством голосов. В настоящее время в данный орган входят следующие заинтересованные стороны: федеральные органы, органы субъектов федерации и органы власти местного самоуправления, водопользователи, общественные объединения и общины коренных малочисленных народов. В бассейновые советы включаются в том числе представители Росприроднадзора, Ростехнадзора, Росгидромета, Росрыболовства, Россельхознадзора и т. д. Количественный и персональный состав советов утверждается Росводресурсами по представлению заинтересованных сторон.

Бассейновые советы компетентно обсуждают проблемы водохозяйственного комплекса бассейна, вырабатывают согласованную бассейновую программу совместных действий и представляют ее соответствующим органам власти, что затем отражается в бюджете различных уровней. Удачными были действия бассейнового совета по Северной Двине относительно предприятий целлюлозно-бумажных комбинатов – основных загрязнителей речного бассейна. Совет способствовал совершенствованию не только очистки вод, но и снижению водопотребления, внедрению оборотных систем водоснабжения, изъятию из технологического цикла токсичных веществ.

Положительный опыт бассейновых соглашений и советов (это как межтерриториальные, так и межведомственные организации) накоплен во многих странах мира. В ряде европейских государств (Франция, Испания) бассейновые коллегиальные органы являются ключевыми органами в управлении водным хозяйством, имеют на то соответствующие финансовые и административные полномочия. Их значение столь велико, что они нередко образно, но отнюдь не преувеличенно, именуются «бассейновыми парламентами». В основе этой демократической системы управления лежит привлечение на паритетной основе представителей всех заинтересованных в охране и использовании вод сторон: государственных органов различных уровней, водопользователей, предпринимателей, общественности. В США сотрудничество между федеральными и региональными органами в сфере водного хозяйства выражается не только в бассейновых органах управления, но и в специальных бассейновых соглашениях. Так, с 1961 г. по речной системе Делавэр в рамках бассейновой комиссии и согласно бассейновому договору сотрудничают четыре штата и федеральное правительство. В соседней Канаде с 60-х гг. ХХ в. между федеральными органами и провинциями было подписано около сотни соглашений по охране вод.[61]61
  См.: Tacis, Консультативная помощь МПР России в области управления водными ресурсами России. Структура управления водными ресурсами в Российской Федерации: Сводный отчет по институциональным вопросам. 2001. Апрель. С. 9—12; Уайт Г. Водные ресурсы США: проблемы использования. М.: Прогресс, 1971. С. 180—184.


[Закрыть]

Бассейновые подходы в управлении российским водным хозяйством не исчерпываются лишь бассейновыми соглашениями и советами. Это можно проследить на примере Волжско-Камского бассейна, официально признанного в 1994 г. экологически неблагополучным регионом. Ранее, в 1991 г., была создана Волжская природоохранная прокуратура. В нее входило 15 межрегиональных подразделений. Такой межрегиональный прокурорский надзор позволял вникнуть в существо вопросов и конфликтов. В результате Волжская прокуратура накопила удачный опыт в деле охраны природы. В частности, она надзирает за соблюдением не только водного, но и лесного законодательства. Волжская прокуратура в 1998—2000 гг. выявила в бассейне около 1171 затопленного и полузатопленного плавательного средства, 1/2 из которых оказалась бесхозными.[62]62
  Виноградов В. П. Деятельность Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды // Экологическое право. 2001. № 2. С. 33—42.


[Закрыть]

В последние годы готовится законопроект «Об экологическом оздоровлении реки Волги и ее притоков, о восстановлении и сохранении природных комплексов Волжского бассейна». Как видно из названия законопроекта, он характерен бассейновым принципом управления и пониманием Волжского бассейна как одной большой экосистемы, находящейся под наблюдением государственного комплексного мониторинга. Недостатки проекта кроются в его краткости и отсылочном характере. Пока авторы проекта не выработали в нем достаточной юридической «начинки», чтобы считать закон достаточно подготовленным.[63]63
  Закон Российской Федерации «О безопасности гидротехнических сооружений»: организационно-экономические аспекты и формирование механизмов правового обеспечения: Материалы по «круглому столу» Комитета по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы. 2002. 14 ноября.


[Закрыть]

Бассейновый характер носит даже охрана малых и средних рек, являющихся в степной зоне источником водоснабжения для населенных пунктов, промышленности, сельского хозяйства. Такова ситуация в Ростовской области, где из-за распашки земли до уреза воды местные реки обезводилсь и лишились подпитки за счет ручьев и родников. Наблюдается также заиление, зарастание и заболачивание этих маломощных по своей природе рек. Но чтобы оздоровить реки, вначале нужно провести их паспортизацию, на основе которой и разрабатываются планы восстановления водности рек. Приведенные водотоки находятся в федеральной собственности, но заботу о них проявляет и областная администрация, а также муниципалитеты.

Проводятся следующие меры: очистка водоохранных зон, контроль за размещением отходов, состоянием русла. Задачи охраны малых и средних рек связаны и с противопаводковыми мерами. В период ледохода из-за обилия препятствий (не приспособленные к ледоходу мосты, остатки прежних мостов, переходы и полузапруды для сомнительного лова рыбы), возникали заторы, усугубляющие половодье и вызывающие подтопление построек.[64]64
  Панкова О. Чтобы жила Кундрючья // Экология и жизнь. 2005. № 5(46). С. 58, 59.


[Закрыть]