Текст книги "Бюрократия без боли. Новые практики госуправления"

3. Организационная культура: шаги по улучшению

Я убежденный сторонник позитивного, гуманистического менеджмента. Я не просто верю, а точно знаю на собственном опыте, что добрым, порядочным руководителем в конечном счете быть и правильно, и выгодно – и тебе самому, и коллегам, и клиентам, и обществу. Да, я тоже умею топать, бить кулаком по столу и материть работников. Более того, я когда-то занимался этим регулярно. Но со временем я понял, что авторитарный метод управления кажется простым и эффективным только на первый взгляд. На самом деле это менеджмент бессилия, и далеко на нем не уедешь, особенно сейчас, в экономике знаний, ценностей и тотального развития[21]21
  Моженков В. Ген директора. 17 правил позитивного менеджмента по-русски. – М.: Манн, Иванов и Фербер, 2017. – С. 69.


[Закрыть].

В. Моженков,

российский бизнес-практик, лучший руководитель «Ауди» в Европе

Организационная культура: какая есть?

Бюрократизация неизбежно влияет на организационную культуру – стереотипы рабочего поведения, принятые у руководителей и сотрудников. Насколько тщательно надо соблюдать регламенты? Следует ли бояться ошибок и как на них реагировать? Принято ли оценивать результат работы и затраты на него?

На эти и другие подобные вопросы дает ответы культура организации.

Она же влияет на то, как функционирует система управления и как она меняется. Вследствие такой взаимосвязи формируется уже упоминавшаяся «воронка бюрократизации». Сотрудники воспроизводят деструктивную культуру в своем поведении и все больше бюрократизируют систему, создающую такую культуру.

Бюрократизация усиливается именно потому, что соответствующие способы действий укоренились в мышлении сотрудников и стали привычными. Практически все госслужащие считают бюрократическую волокиту помехой своей работе. Однако они же и создают бессмысленные процедуры и документы, поддерживают инерцию системы. В итоге сохраняются устаревшие управленческие технологии, небережливое отношение к сотрудникам, формальный характер многих процессов.

Впрочем, подобные черты характерны для организационной культуры не только российского госаппарата, но и других стран. Например, сами британцы отмечают, что для национальной бюрократии характерны недостаточная сосредоточенность на достижении результатов, повышенная боязнь рисков, страх перед переменами и сопротивление им, малый творческий потенциал, иногда чудовищная неэффективность[22]22
  Барбер М. Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании / Пер. с англ. Е. К. Кудрявцевой, Н. Э. Макаровой; под науч. ред. Я. И. Кузьминова, А. В. Клименко; отв. ред. Ж. И. Смирнова. – М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2011. – С. 318–319.


[Закрыть].

Управление в рамках Европейского союза, по словам М. Тэтчер, – «смесь авторитаризма, бюрократии и интервенционизма, с одной стороны, и соглашательства, отсутствия стимулов и неэффективности – с другой. Европейский союз вечно полон всяких планов, программ и проектов. Результат по большей части – неэффективная мешанина»[23]23
  Тэтчер М. Искусство управления государством: Стратегии для меняющегося мира / Пер. с англ. – 3-е изд. – М.: Альпина Паблишер, 2012. – С. 372.


[Закрыть].

Аналогичные проблемы характерны и для крупных коммерческих организаций. По словам руководителя W. L. Gore & Associates Терри Келли, когда численность персонала достигает 250–300 человек, кардинально меняется организационная динамика: чувство собственности, вовлеченность в процесс принятия решений, ощущение того, что от рядового сотрудника что-то зависит в компании, – все это начинает терять свою силу[24]24
  Цит. по: Хэмел Г. Манифест лидера. Что действительно важно сейчас / Пер. с англ. Э. Кондуковой, Н. Яцюк. – М.: Манн, Иванов и Фербер; Эксмо, 2013. – С. 226.


[Закрыть]. В большинстве же госорганов численность только центральных аппаратов превышает 300 человек, а во многих – кратно больше.

Масштаб организации сильно влияет на организационную культуру. Чем больше структура, тем формальнее коммуникации между сотрудниками и подразделениями. Этот фактор объективен, но не на 100 % определяет культуру. Доводилось встречать госорганы, в которых коммуникации гораздо более свободные и открытые, чем в кратно меньших структурах. Это обусловлено влиянием субъективного фактора – стиля управления руководителя и его команды. Даже в небольших подразделениях может культивироваться жесткая иерархия и недоступность руководителя. И напротив, в более крупных руководство может создавать атмосферу открытости и неформального взаимодействия.

Впрочем, есть ряд черт, которые характерны для современной организационной культуры в госорганах в целом. Они обусловлены прежде всего сложившимися управленческими подходами. Какие это черты?

Активность вместо системности

Несмотря на то что слово «системность» очень популярно на госслужбе, системный подход не часто реализуется на практике. Распространен культ действия, когда активность, генерирование инициатив является главным показателем мотивации и профессионализма руководителя. Поэтому аналитический проактивный подход часто подменяется поверхностным реактивным.

Как превосходно сказал герой сериала о британской бюрократии Хампфри Эплби, «We don’t measure our success by results, but by activity. And the activity is considerable»[25]25
  Lynn J., Jay A. The Complete Yes Minister. – India Book House in Association with BBC Books, 1989. – P. 193.


[Закрыть] («Мы измеряем нашу работу не результатом, а активностью. А активность у нас значительная»). Целью становится не решение проблем, а быстрый доклад руководству о принятых мерах, что только загоняет проблемы вглубь. При этом ресурсы отвлекаются на второстепенные задачи – борьбу не с причинами, а с последствиями.

Ярким выражением активности является склонность к авралам. Регулярная мобилизация вообще исторически характерна для российской системы управления[26]26
  Прохоров А. П. Русская модель управления. – М.: Эксмо, 2006. – С. 82.


[Закрыть]. Также для нее характерно превознесение героизма при решении сложных ситуаций. При этом забывается, что возникновение таких ситуаций – всегда следствие управленческих ошибок: неграмотного планирования, делегирования, выстраивания процессов. Следовательно, проявления героизма должны побуждать не столько к восхищению подвигом, сколько к поиску причин создавшейся ситуации.

Как и большинство проблем, связанных с организационной культурой, подмена системности активностью заложена в мышлении руководителей. Следовательно, простого решения быть не может. Чтобы перестать оценивать подчиненных по активности, руководитель должен сам прекратить считать ее достоинством. Более того, он должен овладеть навыком системного решения проблем и привить его сотрудникам. Все это подразумевает серьезное обучение или замену ключевых лиц, в том числе иногда – самого руководителя.

Визионерство вместо организации исполнения

Зачастую руководители не фокусируются на организации исполнения, то есть качественном планировании, делегировании и контроле. Не занимаются лично развитием системы управления – выстраиванием и описанием процессов. Вместо этого предпочитают визионерство, формируя экспертное видение. Высказывают свою позицию, а не перестраивают систему в соответствии с ней. В лучшем случае фокусируются на принятии стратегических решений.

Чаще всего это проявляется в риторике, начинающейся со слов «нам надо», «необходимо», «следует». Звучит она не только на конференциях, но и на совещаниях, в беседах с подчиненными. Задачи при этом формулируются абстрактно, в форме, больше похожей на пожелания, а не на алгоритм исполнения. Не говорится, кто, что именно и когда должен сделать. Как следствие, в ряде случаев задачи изначально оторваны от реальности.

Одновременно руководители редко видят себя частью решения проблем. Многие просто транслируют поручения вниз по иерархии, после чего ожидают отчета о результатах. Под организацией исполнения понимается формальное утверждение поручения или плана, подготовленного подчиненными. Не считают своей эту функцию управления даже руководители среднего и нижнего звеньев. Создание системы, предотвращающей возникновение проблем, подменяется их ситуативным решением.

Однако руководитель – не преподаватель и не писатель. Он должен не только рассказывать, как надо работать, но и добиваться реализации своих идей. Следует четко разграничивать полномочия между уровнями управления, чтобы каждый понимал свою роль и ответственность в системе.

Верхний уровень должен заниматься общей архитектурой системы управления и выстраиванием ключевых процессов. Иными словами, не принимая лично текущих решений, устанавливать порядок и критерии их принятия на нижестоящих уровнях. Сам же он должен вырабатывать только стратегические решения, имеющие долгосрочные последствия.

Средний уровень выстраивает систему управления в своем подразделении и процессы соответствующего масштаба, принимает решения по ключевым текущим вопросам. Также он устанавливает порядок и критерии оценки оперативного управления.

Нижний уровень занимается преимущественно оперативным управлением и решением текущих вопросов в рамках выстроенных процессов.

При этом участие верхнего уровня в решении преимущественно стратегических вопросов не избавляет его от необходимости организовывать исполнение. Напротив: чтобы глобальные замыслы не остались на бумаге, высшее руководство обязано на порядок лучше подчиненных планировать, делегировать и контролировать. Организация исполнения, или execution, как это называют в западном менеджменте, – как раз тот элемент, которого обычно не хватает, чтобы превратить правильные слова в правильные действия.

Именно эти навыки должны оттачиваться на нижестоящих должностях по мере карьерного роста. Поэтому форсированное продвижение сотрудников, даже умных и грамотных, на верх управленческой пирамиды обычно вредно. Это приводит к тому, что они не получают нужных навыков и, как следствие, не могут заставить организацию реализовать хорошие идеи, топят ее в хаосе.

Бумаготворчество вместо разумной формализации

Если установить измеримый ожидаемый результат, то автоматически возникнет риск его неполучения. Достигнуть запланированного результата сложно. Гораздо проще подменить его отчетом, в котором замаскированы упущения. Как гласит бюрократическая поговорка, «Сделал – напиши, не сделал – напиши дважды».

Поэтому возникает желание подменить реальную организационную работу созданием документов: регламентов, планов, отчетов, справок. По сути, виртуальное управление – это болезнь крупных иерархических структур. Она проявляется тем острее, чем более активен пациент. Каждый час рабочего времени тратится либо на производство результата, либо на формализацию. Соответственно, увеличение количества документов неизбежно приводит к падению результативности. При этом можно выделить три стадии деградации управленческой культуры:

● первая стадия: когда содержание работы менее важно, чем форма. Оценивается не полученный результат, а его правильное описание в документах, соблюдение сроков их подготовки. Реальный результат не проверяется и не анализируется;

● вторая стадия: когда содержание документов менее значимо, чем их оформление, – важна «форма формы». На первый план выходит использование правильной терминологии, соблюдение требований к отступам и интервалам, отсутствие грамматических ошибок. И проблема не в том, что форма становится важной, – все-таки правильно оформленный документ воспринимается лучше, – а в том, что оформление и стилистика становятся самыми важными;

● третья стадия: когда значим даже не документ, а сам факт его наличия.

Приведу пример. В одном государственном учебном заведении с каждым годом количество контролеров и отчетности увеличивалось, а число преподавателей сокращалось. Причем профессиональный уровень контролеров настолько упал, что они перестали оценивать не только содержание работы, но даже содержание отчетов. Как правило, для контроля требовалось сообщить только регистрационный номер документа.

Глядя на эту бессмысленную процедуру, сотрудники задались вопросом: если контролерам нужен только номер, а содержание работы их не волнует, то зачем тратить время и создавать отчет? Была придумана следующая схема: секретарь регистрировала якобы созданный документ, за который сотрудник расписывался и номер которого отдавал в отчет. Через некоторое время они вместе с секретарем ставили отметку об уничтожении не создававшегося в реальности документа. Схема, насколько мне известно, работает до сих пор.

Важно, однако, отличать бессмысленное бумаготворчество от разумной формализации и не впадать в другую крайность. Некоторые руководители, боясь бюрократизации, опасаются создать новый регламент или справку. И если документы готовятся, то происходит это хаотически и бессистемно. То есть бюрократизация все равно происходит, хотя и растянута во времени.

Причина у обеих крайностей одинаковая – непонимание критериев формализации. Чтобы принять обоснованное решение о подготовке документа, важно понимать его смысл (предназначение), который заключается в том, чтобы зафиксировать принятые решения и результаты для последующего воспроизведения заинтересованными лицами.

Зачастую проблема кроется в бессмысленности не документов, а описываемых ими мероприятий. Например, бессодержательные протоколы совещаний свидетельствуют не о том, что необходимо отказаться от протоколирования, а о том, что на встречах не принимается важных решений, то есть они проходят впустую. Соответственно, надо внедрить правильную технологию подготовки и проведения совещаний. Одним из ее элементов является заблаговременное определение решений для занесения в протокол. Совещания должны продвигать к цели. И если не формализовывать промежуточные итоги, то любая проблема будет решаться бесконечно, увязая в повторных обсуждениях.

Ритуал вместо смысла

Если бумаготворчество предполагает подмену реальной работы созданием документов, то ритуал – выполнение внешне правильных действий без полезного содержания. Эта черта организационной культуры также отражает тенденцию к виртуализации управления.

«Ритуальное» управление приводит к шаблонным действиям без понимания их смысла и, соответственно, уместности. Бесконечно их воспроизводя, руководители не учитывают меняющийся контекст. Организуют проверки, затраты на которые превосходят положительный эффект. Проводят совещания, на которых принимаются ситуативные решения. Дают поручения о разработке регулярных планов вместо выстраивания процессов.

Во многом так происходит из-за незнания теории управления, которая позволила бы оценивать целесообразность действий. Недостаток этих знаний характерен даже для руководителей, получивших управленческое образование. Ведь зачастую под видом теории преподносятся абстрактные рассуждения, которые сложно превратить в повседневные действия. Из-за этого многие руководители работают с объектом управления, словно с «черным ящиком». Они подают задачу на вход и требуют результат (а чаще – отчет о результате) на выходе, не понимая процесса его получения. Ставить задачу, конечно, можно и так, и иногда это дает результаты. Однако обычно последние далеки от максимальных.

Тем не менее в такой ритуальности есть и положительные черты. То, что губит организацию, одновременно не дает ей погибнуть окончательно. Система бюрократизируется из-за низкого качества управления, но оно же спасает ее от окончательного паралича. С одной стороны, руководители умножают количество поручений и процедур. С другой – они же выхолащивают их содержание и не умеют наладить исполнение. В ряде случаев контроль осуществляется так плохо, что инициаторы сами забывают про свои поручения. Поэтому, несмотря на обилие задач, исполнители могут подходить к ним избирательно и экономить ресурсы.

Аналогично получается, когда руководители увлекаются работой с документами, многократно исправляя каждый из них. В результате они выключаются из реального управления сотрудниками и не мешают основным процессам. Как сказал о таких начальниках знаменитый руководитель General Electrics Джек Уэлч, «Перегруженный, сверхнапряженный руководитель – лучший руководитель, потому что у него нет времени, чтобы вмешиваться и беспокоить людей по пустякам».

Ритуальность возникает тогда, когда теряется смысл. Поэтому не нужно использовать управленческие инструменты, если сам руководитель или подчиненные не понимают их предназначения:

● не надо требовать план от сотрудника, который не понимает смысла планирования, – на выходе будет бессодержательный документ, не отражающий алгоритма работы. Сначала нужно научить планировать;

● не нужно проводить совещание, если не определен ожидаемый результат, – время будет потрачено впустую. Любое обсуждение должно завершаться пониманием следующего шага, который надо сделать;

● не следует назначать проверку, если у проверяющих нет квалификации для анализа организационных предпосылок происшествия, – ресурсы будут отвлечены на борьбу с последствиями, а не с причиной;

● не стоит внедрять новые управленческие технологии, если первые лица сами не овладели ими, – в итоге лишь умножается объем формальной документации, а создаваемые издержки не конвертируются в повышение результативности.

Ритуальность управления еще часто называют «формализмом», когда явных нарушений нет, но нет и результатов. И если разобраться, то формализм – не всегда плохо. Термин означает, что сотрудник буквально исполняет регламенты и не проявляет инициативы. Не включает голову, когда мог сделать лучше или нет предписания, как поступать. Не делает, но ведь он при этом и не нарушает требований?

На самом деле правильно организованная система регулярного менеджмента и не требует инициативы от каждого. В большинстве выстроенных процессов достаточно просто соблюдать алгоритм. Поэтому следует не обвинять сотрудника в формализме, а проанализировать регламенты и практику постановки задач. Обычно обвинение в формализме скрывает, что руководитель не смог сформулировать и довести до сотрудников свои ожидания. Утвержденные им регламенты не описывают нужные процедуры, а задачи ставятся неконкретно.

Формализм плох только на тех должностях, где требуется творчество. Но, во-первых, если деятельность структурирована, то таких меньшинство. Даже не все руководящие должности его требуют. А во-вторых, такое формальное поведение свидетельствует либо об организационной культуре, подавляющей инициативу, либо об ошибке кадрового подбора. То есть опять же все вопросы руководитель должен задать сначала себе.

Ключевые лица, отвечающие за развитие системы, формалистами быть не должны, но не все в организации занимают такие позиции. Большинство сотрудников должны просто следовать установленным требованиям и проявлять инициативу в заданных рамках.

Ужесточение требований вместо управления рисками

Типичная реакция на происшествия происходит в два этапа.

Первый этап – провести проверку. Это обязательное условие демонстрации системой управления своей активности. В ходе проверки обычно ищутся виновные в происшествии, а не организационные предпосылки. Крайними, или «стрелочниками», на которых возлагается ответственность, становятся рядовые сотрудники.

Есть справедливое изречение советских руководителей: «У каждой ошибки есть имя, фамилия и должность». Однако такой «должностью» в большинстве случаев должен быть руководитель, отвечающий за архитектуру и соблюдение процессов, а не рядовые исполнители. Если система позволяет совершать грубые ошибки – значит, руководитель ее плохо спроектировал. В ряде случаев вместо затратных проверок лучше признать существующую вероятность происшествия допустимой либо снижать ее путем оптимизации процессов.

Самым негативным примером являются тотальные проверки в случае чрезвычайного происшествия. Их пропагандистский смысл ясен, но управленческий – нет. Насколько значимые недостатки могут установить те же проверяющие, которые не нашли проблем в ходе регулярных проверок? Какой глубины должны быть проверки, чтобы выявить все возможные предпосылки возникновения новых чрезвычайных происшествий, и возможно ли это?

Второй – запретить действие, создавшее возможность повторения происшествия. Такой запрет страхует от возникновения аналогичных ситуаций в дальнейшем. И хотя без устранения корневой причины проблема не решается, в будущем ее проявления будут уже другими. Можно отчитаться, что все меры приняты, а последующие происшествия списать на новые обстоятельства.

При таком подходе получается, что из-за одной нештатной ситуации запрещаются все штатные. В борьбе с деструктивными сотрудниками усложняют работу всех. Возникает типичная ситуация: регламентация труда большинства хороших работников определяется по нескольким нарушителям. Их ошибки, а точнее, ошибки системы управления, терпящей деструктивных сотрудников, становятся главным фактором развития. Вместо улучшения процессов подбора и обучения кадров и их мотивации ухудшается работа всей структуры.

Тем самым деградирует еще одна характеристика системы управления – доверие. И речь идет не о некой гуманистической идее. Напротив, доверие – это, по сути, мера эффективности процессов. Если вы не доверяете сотрудникам, не верите в их профессионализм и мотивацию, то избыточно контролируете их, порождая ненужные совещания и документы. В результате возрастает бюрократизация.

Но чтобы доверять сотрудникам, нужно прежде всего доверять себе – своему пониманию людей и прогнозу их поступков. Знать, кому и какой сложности ставить задачу, как и насколько часто контролировать, какими методами мотивировать, каким образом обучать и т. д. А это значит осуществлять профессиональное управление. Доверие предполагает выстраивание взаимодействия на основе следующих ключевых идей:

● люди, как правило, стремятся соответствовать ожиданиям – как положительным, так и негативным. «Как правило» означает, что руководителю необходимо уметь отделять и изолировать ту небольшую группу людей (обычно не более 10 %), которые ни при каких условиях не будут работать хорошо;

● абсолютное большинство ошибок определяются недостатками системы, а не умыслом сотрудников. Необходимо видеть проблемы не в поведении людей, а в организации системы, которая способствует определенным поступкам. Как отметил создатель «теории ограничений» Элияху Голдратт, «Мы не должны исходить из того, что менеджеры не имеют знаний или некомпетентны. Мы должны исходить из того, что они попали в конфликт, не позволяющий им сделать то, что следует»[27]27
  Голдратт Э. Цель-2. Дело не в везении / Пер. с англ. Е. Федурко. – 3-е изд. – М.: Манн, Иванов, Фербер, 2014. – С. 151.


[Закрыть];

● затраты на контроль и формализацию процедур вследствие недоверия превосходят положительный эффект. Нужно минимизировать такие меры по принципу «необходимо и достаточно», но при этом никогда не отказываться от них совсем, чтобы открытость не превратилась во вседозволенность.

В качестве издержек недоверия можно привести следующий пример: «“Совершенствование” государственных образовательных стандартов на деле лишь усиливает регламентацию каждого аспекта работы преподавателя с помощью диких бюрократических новаций. Например, требование создавать фонд оценочных средств (ФОС). На каждый экзаменационный вопрос, тему эссе или контрольной должна быть написана страница текста, который обосновывает, какие знания и навыки этот вопрос позволяет раскрыть. На стандартный экзамен по 30 билетам из трех вопросов потребуется 90 страниц сопроводительного текста. Кафедра филологии из пяти человек в провинциальном педвузе сдает около 5000 страниц ФОСов. Их, понятно, никто не читает, но для их производства вузы расширили штат методического отдела на три человека. Большинство бюджетных учреждений реагируют на усиление контроля увеличением расходов на вспомогательный персонал и созданием параллельной бумажной реальности на случай проверки»[28]28
  Волков В. Расходы на недоверие // Ведомости. – 2017. – 16 марта. – № 4281.


[Закрыть].

При этом, повторюсь, речь идет не о гуманизации, а напротив, о рационализации управления. Доверие важно не потому, что приятно сотрудникам, а потому, что повышает эффективность процессов. При этом оно еще и улучшает рабочую атмосферу в коллективе. Один из идеологов управления доверием так сформулировал его суть: «Задача заключается в мудром управлении рисками, в умении распространять доверие таким образом, чтобы избегать налогов низкого доверия и постоянно создавать самые большие дивиденды высокого доверия»[29]29
  См.: Кови С.-мл., Меррил Р. Скорость доверия: То, что меняет все / Пер. с англ. – 3-е изд. – М.: Альпина Паблишер, 2012. – С. 377.


[Закрыть].

Описанные пять черт организационной культуры (рис. 4) характерны для большинства госорганов. Впрочем, она не всегда и не везде однородна. Ее особенности определяются личностью руководителя и традициями. Руководители формируют и поддерживают традиции, а сформировавшиеся традиции, в свою очередь, способствуют продвижению руководителей определенного типа. Система воспроизводит саму себя.

Существенные особенности имеет культура ведомств экономического блока. Они активно взаимодействуют с бизнесом и под его влиянием вынуждены быть более гибкими и прогрессивными. Наиболее сильны различия между крайне авторитарной культурой ведомств силового блока (где принято исполнять, а не обсуждать) и остальных ведомств. Безусловно, и в гражданских ведомствах бывают чрезмерно авторитарные руководители, но таких заметно меньше.

С учетом подобных различий при ротации руководителей из других ведомств нужно быть крайне осторожным. В большинстве своем они не способны или не желают принимать новую для себя культуру и часто используют прежние методы, не обращая внимания на сопротивление коллектива и возникающие конфликты.

Аналогичные проблемы возникают и при переходе в госорганы людей из бизнеса. С одной стороны, они обладают полезными компетенциями и готовностью к изменениям, но с другой – приносят с собой слишком революционные для госаппарата технологии, условия для внедрения которых еще не созданы. Кроме того, не всегда на госслужбу переходят действительно эффективные руководители.

Сказанное не означает, что нельзя брать руководителей из организаций с другой культурой. Хороших примеров адаптации немало. Но такие внешние заимствования кадров должны быть осознанными и управляемыми. Необходимо тщательно анализировать управленческий стиль кандидата и просчитывать соответствие новому коллективу. И если имеющаяся организационная культура эффективна, то подходить к назначениям руководителей извне нужно крайне осторожно, чтобы не разрушить ее.