Текст книги "Публичный кредит как институт финансового права на примере Российской Федерации и США. Монография"

Таким образом, история развития и изучения вопросов публичного долга и кредита насчитывает не одну сотню лет. В течение такого длительного периода времени возникали и формировались различные идеи и подходы к анализу рассматриваемого института. Начало структурированного изучения проблем публичного кредита и долга относится ко второй половине XV в. и связывается с возникновением первых экономических школ, таких как школа меркантилизма, физиократическая школа, которые, помимо вопросов экономической теории, рассматривали и вопросы непосредственно публичного долга и кредита, нередко через призму экономических показателей и терминов. Отношение различных школ к такому инструменту финансирования, как кредит, варьировалось от абсолютно негативного, при котором использование государством кредита считалось неприемлемым и губительным для всей страны, так и положительным, при котором заемные средства воспринимались как действенный механизм и необходимый источник покрытия расходов государства. С течением времени взгляды и подходы к определению места и роли публичного кредита постепенно модифицировались, но единого мнения сформировано не было. Вопросы публичного кредита и долга начинают приобретать значимость и вызывают интерес ученых в связи с изменением общей природы, сущности данных понятий. Изначально кредит представлял собой источник получения дополнительных денежных средств конкретного государя для удовлетворения его нужд. Постепенно ситуация изменяется, общегосударственные нужды требуют дополнительных денежных вливаний для дальнейшего развития. Возникают ситуации, при которых государства вынуждены привлекать дополнительные средства для покрытия своих расходов и финансирования новых целей и задач. Страны вынуждены прибегать к такому механизму, как публичный кредит. Полученные средства идут уже не на финансирование интересов монарха, а на удовлетворение общенациональных нужд и потребностей. Условия предоставления публичного кредита более не связаны с государем-заемщиком, а зависят от финансовой и политической стабильности конкретной страны; постепенно они теряют залоговый характер, присущий им ранее. В подобной ситуации, когда появляется возможность выделить общие признаки и характерные черты института публичного кредита, дать определение рассматриваемому понятию, проанализировать общие условия его предоставления и возврата, возникают разнообразные подходы и концепции, сформулированные возникающими в тот период экономическими школами. Довольно часто представители отдельных направлений проводят анализ института публичного кредита через призму экономических факторов и явлений, определяя место механизма внешних или внутренних заимствований в жизни государства в качестве рычага воздействия на экономические процессы, происходящие в стране. Предлагаемые идеи не отличались единообразием. Более того, нередко в рамках одной и той же школы встречались диаметрально противоположные взгляды на указанный вопрос. Так, некоторые школы, в частности меркантилизма, полагали, что привлечение государством дополнительных средств в форме заимствований является фактором, благотворно влияющим на развитие страны в целом. Данная идея поддерживалась и представителями иных теорий, например представителями исторической школы, которые рассматривали публичный кредит как необходимый элемент нормального функционирования любого государства. Интересно отметить, что сторонники указанной школы не только допускали возможность использования государством кредита, но и рассматривали его в качестве механизма регулирования экономики наряду с такими, как налогообложение и дополнительная эмиссия денег. То есть с течением времени публичный кредит, приобретая все большее значение, рассматривается уже не только как способ привлечения дополнительных средств, но и как инструмент регулирования государством экономики страны в целом. Несмотря на то что многие школы выдвигали идеи, согласно которым использование публичного кредита не только допустимо и необходимо, но и полезно, некоторые ученые выступали против подобного рода утверждений. В частности, представители физиократической школы считали активное вмешательство государства в регулирование экономики неприемлемым. По их мнению, выпуск государством займов влечет изъятие финансовых ресурсов из сельскохозяйственного сектора, который рассматривался в качестве наиболее целесообразного источника получения дохода. Аналогичных взглядов относительно недопустимости вмешательства государства придерживались представители классической политической экономии. Интересными представляются идеи К. Маркса, который рассматривал публичный кредит в тесной связи с налогами, называя полученные займы заранее взятыми налогами или антиципированными налогами. В несколько ином контексте публичный кредит рассматривался представителями теории маржинализма, которые рассматривали государственные заимствования через призму математических расчетов и формул, определяя с их помощью такие показатели, как, например, предельно допустимый объем государственного долга. Стоит отметить, что не все предлагаемые концепции были применимы на практике, так как нередко они основывались на результатах, полученных в процессе анализа идеальных условий, создание которых в реальной жизни не представлялось возможным, как, например, идеи представителей школы неоклассицизма. Именно поэтому довольно часто выдвигаемые гипотезы подвергались активной критике со стороны других ученых. Возникновение различных концепций в основном обусловлено недостаточностью развития представлений об институте публичного кредита и долга ввиду начала его формирования и становления, а также отсутствием законодательно закрепленных принципов и понятий, на которых могли бы выстроиться единообразные подходы.

С течением времени, несмотря на различие взглядов и подходов, большинство ученых приходят к выводу о том, что в условиях быстрых темпов развития новых способов производства, межгосударственной торговли, усложнения экономических отношений, а также периодически возникающих непредвиденных ситуаций использование публичного кредита становится неизбежным. Более того, данный механизм уже рассматривается не только как способ получения дополнительного финансирования, но и как действенный инструмент воздействия на экономику со стороны государства наряду с такими, как налоговая и ценовая политика.

1.2. ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПОНЯТИЯ ИНСТИТУТА ПУБЛИЧНОГО ДОЛГА И КРЕДИТА

Вопросы, связанные с определением таких понятий, как публичный долг и кредит, их сущность, отличительные признаки, принципы, разделение на виды рассматриваются учеными уже на протяжении долгого времени, в связи с чем была сформирована мощная теоретическая база, позволяющая провести подробный анализ данных явлений.

Рассматривая такие понятия, как публичный кредит и долг, можно сделать вывод о том, что они являются взаимозависимыми явлениями, соотносятся как причина и следствие, поскольку публичный долг является результатом возникновения кредитных отношений с участи – ем публичных образований, а кредит, в свою очередь, является его неотъемлемой составляющей. В контексте указанного утверждения близка позиция ряда авторов, как, например, Е. Ю. Грачевой, а также Е. В. Покачаловой, отмечавшей, что «государственный кредит и государственный долг прежде всего следует рассматривать через призму философских категорий „причина“ и „следствие“. Ведь образование государственного внутреннего долга является своеобразным экономико-правовым следствием госкредитных отношений, а точнее, следствием функционирования государственного кредита и одним из юридических выражений последнего»³³. Исходя из анализа работ некоторых авторов³⁴, можно сделать вывод о том, что указанная точка зрения поддерживается многими из них, при этом ученые рассматривают отдельно и предлагают определение таких понятий, как «государственный долг» и «государственный кредит», рассмотрение которых является необходимым в целях дальнейшего анализа механизмов функционирования исследуемого института.

Анализируя понятие «государственный и муниципальный долг», необходимо отметить наличие различных подходов в научной литературе, ввиду чего представляется целесообразным рассмотреть несколько позиций. Так, например, Ю. А. Данилов определяет государственный долг как общую сумму задолженности «государственной власти разного уровня перед другими секторами народного хозяйства. В общую сумму государственного долга включается сумма задолженности одного государственного органа перед другим», а также выделяется понятие долга, который «может возникнуть в будущем вследствие наличия обязательств государственной власти по гарантированию обязательств третьих лиц»³⁵. Указанное определение представляется достаточно общим и может применяться как к государственному, так и муниципальному долгу. Интересно, что в данном случае долг рассматривается только как заимствования у внутренних кредиторов, а не внешних, что не совсем верно, поскольку заемщики нередко прибегают к заимствованиям именно из внешних источников, как, например, у иностранных государств, международных организаций. В предложенном определении автором отдельно анализируется долг как потенциальная задолженность, которая может возникнуть в будущем, когда государство выступает в роли гаранта. То есть в случае неисполнения страной-должником своих обязательств по оплате кредита гарант будет обязан осуществить соответствующие выплаты, в результате чего у него появится долг. При этом на момент получения и гарантирования кредита неизвестно, сможет ли заемщик выплатить полученные средства в установленный срок, возникнет ли у гаранта долг, т. е. обязательство по возврату суммы займа, вследствие неисполнения должником своей обязанности, именно поэтому в определении говорится о том, что долг «может возникнуть», а не «возникает». Такой подход к рассмотрению анализируемого института представляется в достаточной степени обоснованным, поскольку в отношениях, возникающих вследствие привлечения заемных средств, государство и муниципальные образования могут выступать не только в роли заемщика, но и в роли гаранта. Отдельно можно отметить, что государство вправе выступать и в качестве кредитора, но анализируемое определение не охватывает данный аспект. Применительно к гарантии интересна позиция, предложенная А. И. Худяковым, согласно которой «гарантия и заем – это разные виды обязательств, существующие в рамках различных видов общественных отношений. Заем осуществляется в рамках кредитного отношения. Отношение по предоставлению гарантии не является кредитным отношением. Предоставление гарантии не выражает собой предоставления гарантом займа принципалу, где этот заем будет использован для погашения принципалом своего долга, возникшего перед бенефициаром. В основе компенсации затрат гаранта по выплатам, произведенным в пользу принципала, лежит не заемное отношение между ними, а право требования, возникающее в силу самой гарантии»³⁶. Следует отметить, что государственные гарантии, согласно положениям Бюджетного кодекса РФ (БК РФ), относятся к государственному долгу, что закреплено ст. 97 Кодекса³⁷.

Заслуживает внимания позиция, предлагаемая Е. В. Покачаловой, которая рассматривает институт публичного долга как «финансово-правовую категорию, базирующуюся на экономическом содержании государственного (муниципального) кредита, представляющую юридическую форму финансового обязательства публично-территориального образования»³⁸. Интересно, что понятие публичного долга дается через призму государственного (муниципального) кредита. Из данного определения следует, что публичный долг изначально базируется на понятии кредита, таким образом, очевиден вывод о том, что данные категории являются взаимосвязанными, взаимозависимыми и не могут возникать и существовать обособленно друг от друга. Необходимо обратить внимание именно на финансово-правовую природу анализируемого понятия, что представляется вполне обоснованным, поскольку возникающие отношения касаются деятельности уполномоченных органов публичной власти по образованию и использованию централизованных фондов денежных средств. Особое значение имеет и правовая составляющая данной категории ввиду урегулированности условий формирования, погашения и обслуживания публичного долга на уровне внутреннего законодательства, международных соглашений и заключаемых в каждом конкретном случае договоров.

Другие авторы рассматривают публичный долг в качестве результата реализации публичного кредита, определяют данное понятие с материальной точки зрения как «общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и не выплаченным по ним процентам»³⁹. В данном случае особое внимание уделяется именно материальной сущности института публичного долга, что также является вполне обоснованным утверждением, поскольку кредит представляет собой сумму заимствованных средств и начисленных на них процентов, формирующих в своей совокупности публичный долг.

Одним из наиболее комплексных подходов, охватывающим практически все аспекты рассматриваемого понятия, является предложенное Е. В. Покачаловой определение, согласно которому государственный долг – это «установленная либо санкционированная государством совокупность всех видов задолженностей, закрепленных бюджетным законодательством в виде долговых обязательств, перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, возникших в ходе финансово-кредитной деятельности, осуществляемой в качестве заемщика или гаранта в целях достижения сбалансированности бюджета и других публичных интересов, при полном и безусловном их обеспечении всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну»⁴⁰. Необходимо обратить внимание, что данное определение касается именно государственного долга, применительно к муниципальному и долгу субъектов Федерации оно будет справедливо не в полной мере. Как верно указано в данном определении, предоставление / получение средств в заем должно быть предварительно одобрено государством, данное положение представляется вполне обоснованным, поскольку решение следует принимать в зависимости от финансового состояния страны как на момент такого получения/предоставления, так и в зависимости от прогнозируемых показателей. При этом долг представляет собой общую массу кредитных средств, предоставляемых как внутри страны, так и внешними источниками. Как уже неоднократно упоминалось, в качестве кредиторов могут выступать не только резиденты государства-заемщика, но и зарубежные страны и международные организации. Следует обратить внимание на то, что в предложенном определении подчеркивается, что задолженность является результатом финансово-кредитной деятельности, т. е. возникает в результате проведения и осуществления различных программ, требующих дополнительного финансирования, кроме того, она может явиться результатом ранее проведенной финансово-кредитной политики, например, в случае привлечения долга, в будущем могут потребоваться дополнительные ресурсы для его обслуживания и погашения, а также привлечение дополнительных денежных ресурсов может быть необходимо в целях достижения сбалансированности бюджета. В данном определении также подчеркивается, что такого рода задолженность обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну, что обусловливает беззалоговый характер предоставления государственного кредита.

Таким образом, из проведенного анализа можно сделать вывод о наличии различных подходов к определению понятия публичного долга. Каждый из предложенных авторами вариантов имеет свои особенности, акцентирует внимание на различных элементах, что объясняется сложностью и комплексностью рассматриваемого института. В то же время учеными выделяются общие черты, согласно которым государственный и муниципальный долг представляет собой возникшую сумму задолженности, включая начисленные на нее проценты, предоставление/получение которой происходит согласно волеизъявлению публичной власти на установленных условиях, а также урегулированные соответствующими нормами права отношения, связанные с предоставлением и возвратом заемных средств. При этом органы государственной власти и местного самоуправления являются обязательными участниками рассматриваемых отношений, выступая в роли должника, кредитора или гаранта. Определение понятия государственного и муниципального долга сформулировано не только в теории финансового права, но нашло свое закрепление и в законодательстве. Согласно положениям БК РФ государственный или муниципальный долг – это обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятые на себя Россией, субъектом Федерации или муниципальным образованием⁴¹. Как видно из указанной дефиниции, законодатель на настоящий момент предлагает единое определение для государственного и муниципального долга, что также подтверждает обоснованность употребления такого термина, как «публичный долг», в качестве объединяющего общий размер задолженности органов публичной власти различных уровней. Принимая во внимание вышесказанное, предлагается следующее определение анализируемого явления: «Публичный долг – совокупность обязательств, возникающих из государственных и муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, других обязательств в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием». Представляется, что подобная дефиниция в полной мере соответствует терминологии, используемой в БК РФ, оперирующем, например, такими понятиями, как «публичные обязательства», «публичные нормативные обязательства», «публично-правовое образование».

Поскольку понятие публичного долга не может рассматриваться обособленно от понятия публичного кредита ввиду того, что указанные элементы являются взаимосвязанными, целесообразно отдельно проанализировать определение последнего.

Необходимо отметить разнообразие подходов к рассмотрению понятия публичного кредита. Так, например, в учебнике Н. М. Артемова и Е. М. Ашмариной под публичным кредитом понимается урегулированная «нормами финансового права деятельность государства (МСУ), направленная на получение в кредит денег от юридических лиц, граждан и других субъектов (государств, международных организаций и образований) на условиях возвратности, срочности, возмездности и добровольности, отношения по выдаче денег в кредит (взаймы) государством другим субъектам на тех же началах, а также отношения, при которых государство (МСУ) выступает в качестве гаранта»⁴². Данное определение охватывает практически все стороны анализируемого понятия. Так, упоминаются не только отношения, возникающие вследствие привлечения заемщиком средств, но и образующиеся вследствие предоставления их кредитором, т. е. охватываются обе стороны рассматриваемых отношений. Кроме того, помимо должника и кредитора, упоминается и гарант, сторона, которая может принимать участие в случае предоставления и получения заемных средств, гарантирующая исполнение принятых на себя должником обязательств по возврату полученной суммы кредита. Среди потенциальных кредиторов, помимо юридических лиц и граждан, упоминаются такие, как государства, международные организации и образования, т. е. можно сделать вывод о том, что заимствования могут быть сделаны как из внутренних, так и из внешних источников. Следует подчеркнуть, что в анализируемом определении отдельно выделяются признаки, характеризующие такое явление, как кредит, а именно срочность, возвратность, добровольность и платность, при этом данные признаки характерны не только для публичного, но и для частного или банковского кредита. Интересно, что в данном случае наравне с государственными упоминаются муниципальные заимствования, т. е. вполне обоснованно утверждать, что предлагаемое определение применимо к такому понятию, как «публичный кредит».

Анализируя понятие института публичного кредита, многие авторы высказывают точку зрения, согласно которой государственный и муниципальный кредит может быть определен как экономическая и как правовая категория. Как отмечает А. К. Саркисов в своей статье «Финансово-правовое регулирование государственного кредита в Российской Федерации»⁴³, кредит представляет собой сложную категорию, имеющую двойственную экономико-правовую природу. С экономической точки зрения публичный кредит представляет собой одну из форм движения ссудного капитала. При этом в экономической теории ссудный капитал традиционно рассматривается как «совокупность денежных средств, на возвратной основе передаваемых во временное пользование за плату в виде процента»⁴⁴. Предложенная позиция видится вполне обоснованной и логичной, поскольку кредит, при этом не только публичный, но и частный, представляет собой фиксированную сумму, предоставляемую на предварительно согласованных условиях на установленный срок.

В контексте рассмотрения публичного кредита как экономической и правовой категории интересны позиции ряда ученых. Так, например, авторы учебно-методического комплекса по финансовому праву под редакцией Н. И. Химичевой, рассматривая публичный кредит как экономическую категорию, определяют его как «систему экономических денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством и муниципальными образованиями на добровольных и платных началах для временного использования свободных денежных средств юридических и физических лиц в целях формирования ссудного фонда»⁴⁵. То есть, давая определение рассматриваемому понятию, отдельно подчеркивается, что это система экономических денежных отношений. Интересно, что в данном случае кредит определяется именно как система отношений, что представляется вполне обоснованным, поскольку в случае необходимости привлечения средств в кредит государство-заемщик вступает в отношения с кредитором, целью которых является предоставление денежных средств на определенных сторонами условиях.

Другие авторы, анализируя рассматриваемый термин как экономическую категорию, дают еще более узкую дефиницию, определяя его как «систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством на добровольных основах для использования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов»⁴⁶. Из данного определения следует, что публичный кредит представляет собой исключительно денежные отношения, а не общественные или экономические. Предложенная формулировка видится также вполне логичной, поскольку кредит является именно определенной денежной суммой, перечисляемой кредитором заемщику на согласованных условиях.

Ряд авторов, напротив, дает более широкое определение, согласно которому публичный кредит представляет собой «определенный вид общественных отношений, связанных с движением стоимости на условиях возвратности»⁴⁷, т. е. данное понятие не ограничивается исключительно экономическими отношениями, а включает всю совокупность общественных отношений, возникающих в связи с движением заемных средств, при этом в отличие от рассмотренной выше дефиниции не отмечается исключительно денежный характер отношений. Интересным видится вопрос о движении именно «стоимости», поскольку данное понятие может быть определено как: «1) цена товара; 2) затраты денежных средств на приобретение товара, на выполнение работ и услуг, на получение благ; 3) в трудовой теории стоимости – овеществленный в товаре труд»⁴⁸. В данном случае, принимая во внимание приведенную дефиницию, возможно утверждать, что публичный кредит является затратами денежных средств на приобретение товаров для государственных нужд или оплаты каких-либо услуг.

В то же время публичный кредит является и правовой категорией. Положения, регламентирующие основные аспекты, касающиеся предоставления подобного рода кредитов, порядка погашения, управления долгом, и иные аналогичные вопросы содержатся в нормах финансового, международного, конституционного, административного, гражданского права. Так, авторы учебно-методического комплекса по финансовому праву под редакцией Н. И. Химичевой рассматривают публичный кредит как «урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципальными образованиями свободных денежных средств юридических и физических лиц и иных субъектов на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения»⁴⁹. Данное определение подчеркивает, что указанные отношения урегулированы правовыми нормами, что бесспорно верно, поскольку порядок привлечения и возврата заемных средств, условия обслуживания государственного и муниципального долга, возникающего вследствие получения кредита, урегулированы на уровне законодательных актов. Другие авторы, рассматривая публичный кредит как правовую категорию, определяют его как «самостоятельный институт финансового права, совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения, а также предоставления государством денежных средств в кредит зарубежным государствам и иным субъектам международного права»⁵⁰. Как и в рассмотренном выше определении, в анализируемой дефиниции, помимо основных принципов, на основании которых предоставляется кредит, делается акцент на правовую урегулированность возникающих отношений. Нельзя не согласиться с указанием на то, что публичный кредит рассматривается именно как отдельный институт финансового права, т. е. как обособленная группа норм права, регулирующих определенный комплекс однородных, взаимосвязанных отношений, а именно отношений по получению, предоставлению и возврату государствами и муниципальными образованиями денежных средств на условиях добровольности, срочности, возвратности и возмездности. Несомненно, институт публичного кредита и долга занимает важное место в системе финансового права, входя в самостоятельный раздел данной отрасли – государственные доходы⁵¹, в то же время некоторые положения, регулирующие возникающие отношения, установлены и иными отраслями права. Но, как отмечают некоторые авторы, с позицией которых нельзя не согласиться, несмотря на урегулированность отдельных вопросов, в частности порядка заключения договоров государственного займа нормами гражданского права, это не влияет на обоснованность вывода о том, что публичный кредит является финансово-правовым институтом⁵².

Как видно из анализа приведенных выше определений, понятие государственного и муниципального кредита в экономическом и правовом аспекте близки друг другу, имея лишь некоторые отличительные черты. Так, рассматривая данный термин с экономической точки зрения, авторы определяют его как сумму долговых обязательств, подчеркивают особый характер отношений, складывающийся в результате возникновения кредита, и его выражение именно в денежной форме. В правовом аспекте авторы акцентируют внимание на законодательной урегулированности складывающихся отношений, особо выделяют значение нормативных правовых актов, закрепляющих определение данного института, а также основные вопросы его возникновения и управления. В то же время, несмотря на различный подход авторов к исследованию категории публичного кредита, прослеживается единая мысль о том, что это отношения, направленные на привлечение или предоставление денежных средств государством или муниципальным образованием с целью финансирования стоящих перед ними целей и задач, а также покрытия бюджетного дефицита на принципах добровольности, платности, срочности и возвратности. То есть на заемные средства начисляются проценты, что подчеркивает платность предоставления займа, полученный кредит подлежит возврату в установленный срок, что означает его временность, кроме того, кредит предоставляется на добровольной основе, т. е. нельзя принудить потенциального заимодавца его выдать. Рассматриваемые отношения урегулированы соответствующими нормативными правовыми актами, устанавливающими основные правила предоставления либо получения такого рода займов, возврата полученных средств и начисленных на них процентов, а также обслуживания возникающего государственного и муниципального долга.

Следует обратить внимание на отсутствие в законодательстве России четкой дефиниции понятия государственного и муниципального кредита, введение которой в ст. 6 БК РФ, содержащую перечень дефиниций, представляется в полной мере обоснованной, поскольку направлено на совершенствование вопросов терминологии, устранение неоднозначности (как, например, соотношения понятия государственного и муниципального кредита, займа, заимствований). Разработка подобного рода определения может быть сделана исходя из предлагаемых авторами подходов, поскольку, как видно из проведенного анализа, учеными проделана большая работа в данном направлении и сформирована хорошая теоретическая база, которая и сможет послужить основой для разработки соответствующей дефиниции. Одним из вариантов, на основании которого может быть сформулировано соответствующее определение, является следующий: «Государственный и муниципальный кредит – денежные средства, поступающие в бюджет либо выделяемые из бюджета Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, выступающих в качестве заемщиков, кредиторов либо гарантов на возвратной, возмездной/безвозмездной, срочной и добровольной основах». Подобного рода положение демонстрирует двойственный характер возникающих отношений, т. е. публичная власть может выступать не только в роли должника, но и в роли кредитора. Нормы БК РФ в текущей редакции регулируют в основном отношения, в которых органы государственной власти и местного самоуправления выступают в роли должников. Вопросы касательно задолженности перед соответствующим публичным образованием затрагиваются только в главе 15, посвященной внешним долговым требованиям Российской Федерации.