Текст книги "Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления. 2-е издание"

Под отзывом выборного лица местного самоуправления мы предлагаем понимать меру муниципально-правовой ответственности выборного лица местного самоуправления перед населением, содержанием которой является возможность досрочного прекращения полномочий выборного лица по воле избирателей.

Характеризуя отзыв выборных лиц местного самоуправления как меру ответственности, можно отметить следующее.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[169] уточнено содержание оснований для отзыва. Это могут быть только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) выборного лица местного самоуправления. От такого основания отзыва, как утрата доверия населения, носившего больше морально-политический характер, нежели юридический, законодатель отказался, как и предлагалось рядом ученых. Кроме того, закрепляется необходимость предварительного подтверждения факта правонарушений в судебном порядке. На наш взгляд, обязательность судебного подтверждения факта совершения правонарушения выборным лицом местного самоуправления значительно усложняет процедуру отзыва. Мы считаем, что следует придерживаться позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе»^[170], где сказано, что применение отзыва допускается в связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке, т. е. по своему характеру основание отзыва должно быть таким, что в принципе может быть предметом обсуждения и анализа суда.

Субъектами отзыва могут выступать депутаты представительного органа муниципального образования, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления. При этом Федеральный закон 2003 г. в ст. 2 дает определения понятий всех вышеназванных субъектов, что, несомненно, придает определенность муниципально-правовым отношениям. Обращает на себя внимание определение выборного должностного лица местного самоуправления, которым, согласно Закону, является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава или на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Инстанцией ответственности выступает население муниципального образования. Однако законодатель, определяя население муниципального образования в качестве субъекта, наделенного исключительным правом привлечения к ответственности выборных лиц местного самоуправления, не дает определения понятию «население муниципального образования», что, на наш взгляд, является недостатком правового регулирования.

Восполняя этот пробел, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в своих нормативно-правовых актах вводят юридическое понятие населения.

Так, Закон о местном самоуправлении в Саратовской области^[171] определяет население как физических лиц, постоянно или преимущественно либо временно проживающих на его территории. Одновременно с понятием населения вводится понятие жителей муниципального образования, под которыми понимаются граждане Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающие на территории этого муниципального образования, а также временно проживающие на ней учащиеся и студенты, военнослужащие и члены их семей, а также физические лица, имеющие статус беженцев и вынужденных переселенцев.

В уставе муниципального образования «Город Сыктывкар»^[172] термин «население муниципального образования» не используется вообще, зато вводится понятие местного сообщества. Согласно уставу, местное сообщество составляют граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования «Город Сыктывкар» и объединенные общими интересами в решении вопросов местного значения.

Устав муниципального образования «Город Киров»^[173] устанавливает, что население муниципального образования составляют граждане Российской Федерации, которые постоянно или преимущественно проживают на его территории, и иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования.

Приведенные определения не во всем соответствуют федеральному законодательству. Следует иметь в виду, что, когда речь идет об отзыве депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица, под населением, имеющим право участвовать в процедуре отзыва, понимается совокупность избирателей соответствующего избирательного округа.

Важным является и вопрос о процедуре отзыва, а именно такой ее аспект: каким количеством голосов выборное лицо местного самоуправления может быть отозвано. По Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

На наш взгляд, указанная норма сделает отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления на практике нереализуемым. При решении данного вопроса следует учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой за отзыв выборного лица местного самоуправления должно проголосовать не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано. То есть выборное лицо местного самоуправления, если оно избрано по системе относительного большинства, может быть отозвано также по системе относительного большинства.

Кроме того, возможна ситуация, когда «не менее половины всех зарегистрированных в муниципальном образовании избирателей» будет меньше, чем число граждан, проголосовавших в свое время за это лицо. Оговорка о такой возможности и вышеуказанная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, по нашему мнению, должна быть включена в текст закона.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и Закона Корякского автономного округа “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе”» и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержатся гарантии для выборных лиц местного самоуправления. Во-первых, инициирование голосования об отзыве возможно тем же числом избирателей, которое необходимо для выдвижения на выборах, во-вторых, процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, в-третьих, результаты голосования по отзыву могут быть обжалованы в судебном порядке.

Считаем необходимым повысить уровень гарантий инициаторам отзыва. Закон должен гарантировать инициаторам возбуждения вопроса об отзыве при соблюдении ими установленного порядка обязательность назначения голосования по отзыву.

Содержательная сторона отзыва представляет собой негативную оценку поведения выборного лица местного самоуправления, отклоняющегося от муниципально-правовых предписаний, и одновременно сам характер наступающих неблагоприятных последствий в виде лишения специального муниципально-правового статуса.

В то же время отзыв выступает и как институт прямой демократии, выражающий взаимоотношения выборных лиц местного самоуправления с населением муниципального образования. А. Лепс отмечает, что «если народ обладает правом избрания парламента, но не наделен правом отозвать или каким-либо образом призвать выборных лиц к ответственности, тезис о народном суверенитете не реализован должным образом»^[174].

В современной России для обеспечения реальной ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления от населения принципиальное значение имеют заинтересованность и самоорганизация жителей, осознание ими своих первичных прав по отношению к формируемым им органам и избираемым лицам. Препятствиями для применения такой меры ответственности, как отзыв, служат так называемое политическое отчуждение личности, низкий уровень вовлеченности населения муниципального образования в деятельность по управлению общими делами.

Еще более серьезной проблемой в реализации права граждан на отзыв видится тенденция к замене прямых выборов депутатов представительных органов муниципальных районов косвенными и переход от мажоритарной избирательной системы к пропорциональной либо смешанной на выборах в представительные органы муниципальных образований. В случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования распределяются по пропорциональной или смешанной избирательной системе, то отзыв депутатов не применяется.

Согласно п. 2 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», выборное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Данная норма не может быть применена в отношении вышеназванных лиц, которые в конечном итоге освобождаются от какой-либо ответственности перед избирателями. Еще К. Маркс писал, что «провинция имеет право, при заранее предписанных условиях, сотворить себе этих богов (депутатов), но, сотворив их, она тотчас же, подобно идолопоклоннику, должна забыть, что эти боги – дело ее рук»^[175]. В действительности «свободный мандат» депутата, избранного по пропорциональной избирательной системе, является фикцией. Принадлежность депутатов к партии сводит на нет «свободный мандат» депутата и вместе с тем лишает избирателей права отзыва.

Мы считаем, что на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований предпочтительнее использовать мажоритарную избирательную систему. Она в большей степени отвечает интересам населения, особенностям выборов в муниципальных образованиях, где люди хорошо друг друга знают, и предоставляет возможность в случае необходимости провести голосование по отзыву в отношении избранных лиц.

Установить ту или иную избирательную систему на муниципальных выборах вправе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующим законом субъекта Российской Федерации. В отношении депутата представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, избранных по мажоритарной избирательной системе, у избирателей имеется реальная возможность отзыва при наличии правовых оснований.

При условии достаточной правовой базы, регулирующей процедуру отзыва, с учетом всех «за» и «против» можно констатировать, что такой санкции, как отзыв, выражающейся в досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица, есть место в системе местного самоуправления.

§ 3. Роспуск представительного органа
муниципального образования

Представительные органы местного самоуправления действуют в единой правовой системе государства. Но это особые органы власти, тесно связанные с населением, которое их образует и которому они служат, решая вопросы местного значения. Вместе с тем самостоятельность и независимость органов местного самоуправления не означает невозможность применения к ним мер государственного принуждения за незаконные действия и решения.

В законодательстве многих стран предусматривается досрочное прекращение полномочий выборного представительного органа муниципальной власти в форме роспуска.

В Польше в случае неоднократного нарушения советом общины (гмины) Конституции и законов Сейм по предложению Председателя Совета министров может распустить совет общины (гмины)^[176].

Согласно ст. 73 Конституции Грузии, Президент Грузии, вправе с согласия Парламента приостановить деятельность или распустить представительные органы самоуправления или территориальных единиц, если их действия создают угрозу для суверенитета, территориальной целостности страны, для осуществления государственными органами своих конституционных полномочий^[177].

В Венгрии Государственное собрание по предложению Правительства – представленному после запроса мнения Конституционного суда – распускает тот местный представительный орган, деятельность которого противоречит Конституции^[178].

Конституция Княжества Монако в ст. 83 предусматривает роспуск коммунального совета мотивированным министерским постановлением после заключения Государственного Совета^[179].

Во всех рассмотренных выше случаях решение о роспуске принимается соответствующим органом государственной власти не единолично, а после согласования данного вопроса: в Польше и Венгрии – с высшим исполнительным органом власти, в Грузии и Монако – с высшим законодательным (представительным) органом власти.

В Ирландии при нарушении законов или просто неэффективной деятельности и уклонения от выполнения обязанностей местный совет может быть распущен министром окружающей среды и местного управления. «В этом случае министр назначает временных уполномоченных, выполняющих функции совета; они действуют вплоть до очередных выборов (определение срока внеочередных выборов зависит от министра)»^[180].

В Австралии губернатор может распустить местный совет, если совет действует незаконно, не выполняет своих функций или если в совете нет кворума. В этом случае губернатор назначает администратора, выполняющего все функции местного органа власти до следующих выборов^[181].

Роспуск местных советов депутатов в Беларуси предусматривается ст. 123 Конституции^[182] и ст. 27 Закона «О местном управлении и самоуправлении в республике Беларусь»^[183]. Основанием для роспуска является систематическое или грубое нарушение советом требований законодательства, под которым имеется в виду, что, во-первых, совет не менее трех раз подряд не смог собраться на сессию из-за неявки депутатов по неуважительным причинам; во-вторых, избиратели выразили недоверие совету путем референдума; в-третьих, совет не выполняет делегированных задач. Право на роспуск принадлежит исключительно Парламенту (Совету Республики Национального Собрания) и не может делегироваться никакому другому органу. По этому вопросу решение оформляется постановлением. С вступлением в силу постановления о роспуске полномочия местного совета прекращаются, если же оно будет оспорено, то следует признать за советом право на реализацию его функций. Можно предположить, что все остальные сформированные местным советом органы могут до выборов нового состава совета вести лишь текущие дела, поскольку их мандат был получен из рук совета и с его ликвидацией последовала утрата полномочий.

В законодательстве большинства мексиканских штатов определены основания и процедура ликвидации муниципалитетов. В качестве оснований могут выступать такие причины, как профессиональная непригодность большинства членов совета; непосещение заседаний муниципального совета большинством членов без действительно уважительных причин (не менее чем три раза подряд); любое нарушение избирательного законодательства, связанное с фальсификацией выборов. При этом следует разграничивать «ликвидацию» органов местного самоуправления и «приостановление» их деятельности. Разница, по мнению мексиканского государствоведа Ломелина Ортеги, выражается в том, что «объявление о приостановлении деятельности муниципалитета на неопределенный срок служит своего рода видом административной ответственности и имеет целью юридическое изменение существующих правоотношений… Осуществляется законодательным органом штата в случае, если муниципалитет практически не функционирует… Ликвидация же является формой ответственности для органов самоуправления, нарушивших федеральное или местное законодательство и не выполняющих возложенных на них полномочий»^[184].

Во всех рассмотренных выше случаях роспуск выборного органа местного самоуправления представляет меру ответственности перед государством. А вот законодательство Японии предусматривает роспуск муниципального собрания не государственными органами, а гражданами. «Не менее ¹/₃ избирателей может войти в комиссию по контролю за выборами с предложением о роспуске муниципального собрания. Комиссия должна вынести этот вопрос на голосование. Если требование одобрено абсолютным большинством голосов избирателей, муниципальное собрание распускается… Вопрос о роспуске может быть решен только по истечении одного года с момента начала деятельности собрания»^[185]. Статистика свидетельствует, что в 1947–1983 гг. местные жители в Японии 389 раз использовали свое право требовать роспуска муниципальных собраний^[186], что, безусловно, свидетельствует о реальной обратной связи между населением и властями.

В советской России роспуск выборных представительных органов не получил такого широкого распространения, как отзыв депутатов указанных органов. В 20–30 гг. ХХ в. отзыву мог подлежать весь состав краевых, областных, сельских советов. На наш взгляд, в данном случае речь идет не об отзыве отдельных депутатов, а о досрочном прекращении полномочий органов в целом, т. е. о роспуске.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»^[187] в ст. 95 закрепил основания роспуска местных Советов. Право досрочно прекратить полномочия местных Советов по закону принадлежало Верховному Совету РСФСР, Верховным Советам республик в составе РСФСР, а также избирателям.

Согласно п. 1 ст. 95 выше названного закона Верховный Совет РСФСР или республики в ее составе на основании заключения Конституционного Суда РСФСР мог распустить местный Совет в случае неоднократного нарушения им законодательства. Как отмечал М. А. Краснов, «в самой норме о роспуске речь следовало бы вести не о неоднократном нарушении, а о неоднократной отмене незаконных решений. Это должно предотвратить спонтанность досрочного роспуска, ибо будет говорить о том, что контролирующий орган не раз реагировал на незаконные решения местного Совета и что последний знает об этой реакции»^[188].

Полномочия местного Совета также могли быть прекращены досрочно, если в результате местного референдума более половины избирателей, включенных в списки избирателей, проголосует за досрочное прекращение полномочий Совета.

Итак, мы выяснили, что роспуск выборного представительного органа местной власти может рассматриваться, во-первых, как досрочное прекращение полномочий по воле субъектов государственной власти (Беларусь, Польша, Ирландия и др.), во-вторых, как прекращение полномочий на основании публично-властного решения, принятого гражданами (Япония); в-третьих, как то и другое (РСФСР).

На наш взгляд, можно утвердительно сказать, что за нарушение закона органы местной власти должны отвечать перед государством, а не перед населением. Проблема, однако, заключается в том, признает ли само государство необходимость публично-правовой ответственности, а если признает, то как ее реализует. Анализ действующего российского законодательства показывает, что этот вопрос пока не получил своего полного разрешения.

В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти, что, по словам С. Г. Соловьева, «обусловило слом прежних административных механизмов контроля за местными представительными органами со стороны органов субъектов Российской Федерации. Однако так как функционирование выборных органов местного самоуправления, обладающих правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, невозможно без наличия механизмов его ответственности, то законодателем были предложены иные их модификации»^[189].

Процедура привлечения к ответственности представительного органа местного самоуправления перед государством нашла законодательное закрепление в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[190]. Механизм ответственности органов местного самоуправления (в том числе и представительного органа местного самоуправления) перед государством был сформулирован в п. 3 ст. 49 указанного закона и сводился к следующим моментам.

1. Законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации стали известны факты нарушений органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов и законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, причем эти факты должны быть установлены в судебном порядке.

2. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обращается в соответствующий суд (Верховный суд республики, краевой, областной, городской (города федерального значения), автономной области, автономного округа суд) за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам и законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.

3. Если такое заключение получено, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации рассматривает вопрос о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления.

4. Прекращение полномочий органа местного самоуправления и одновременное назначение новых выборов осуществляется законом субъекта Российской Федерации.

Логические пробелы в данном механизме ответственности налицо, что нашло свое отражение в работах М. А. Краснова, И. И. Овчинникова^[191].

Во-первых, возникновение муниципально-правовых отношений по применению мер ответственности связано с заключением суда субъекта Российской Федерации о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам и законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования. Но процессуальное законодательство не предусматривает такого судебного акта, как заключение суда субъекта Российской Федерации. Данная процедура не согласуется с п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации, согласно которому гражданско-процессуальное и уголовно-процессуальное законодательство относятся к ведению Российской Федерации. Следовательно, регулирование судопроизводства и установление новых видов судебных постановлений законом, принятым по предметам совместного ведения, неправомерны.

Во-вторых, нелогичной выглядит стадия рассмотрения законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий органа местного самоуправления на основе заключения суда. «Получается, что, даже несмотря на судебный акт о несоответствии деятельности органа местного самоуправления закону, законодательный (представительный) орган уже открыто политически решает вопрос, продолжить или нет существование органа местного самоуправления. Ясно, что здесь юридические основания для того или иного решения не будут играть никакой роли»^[192].

В связи с этим было необходимо внести определенные изменения в порядок установления и применения мер ответственности органов местного самоуправления перед государством. На этот раз критика ученых была услышана.

Президент России В. В. Путин обратился в Государственную Думу с проектом федерального закона, в котором предложил изменить содержание п. 3 ст. 49 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и дополнить ст. 49 новыми нормами. 7 июля 2000 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»^[193].

В новой редакции мы видим сужение круга органов и должностных лиц местного самоуправления, которые могут привлекаться к ответственности в соответствии с п. 3 ст. 49. В отличие от прежней редакции, субъектами ответственности могут быть только представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования, т. е. выборные органы и должностные лица местного самоуправления. К иным муниципальным органам и должностным лицам за нарушение законодательства применяется общая норма об ответственности, предусмотренная п. 1 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления».

В новой редакции Закона меры ответственности конкретизируются: в отношении представительного органа местного самоуправления – это роспуск, в отношении главы муниципального образования – отрешение от должности.

Рассмотрим, что же нового внес Федеральный закон в механизм ответственности органов местного самоуправления перед государством. Согласно редакции 2000 г., процедура роспуска представительного органа местного самоуправления состояла из следующих этапов.

1. Основной юридический факт, приводящий в действие нормы ст. 49, – неправомерное действие представительного органа местного самоуправления, заключающееся в издании нормативного акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции, уставу, закону субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования. Факт принятия такого нормативного акта должен быть установлен в судебном порядке.

2. Представительный орган местного самоуправления не отменяет нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные противоречащими законодательству, в установленный судом срок.

3. Неисполнение судебного решения повлекло нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, признанного судом.

4. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления о возможности роспуска. Данный юридический факт – письменное предупреждение – должен в течение одного месяца повлечь возникновение муниципально-правовых отношений по исполнению решения суда, т. е. по отмене признанного незаконным нормативного акта.

5. Представительный орган в течение месяца со дня объявления указанного письменного предупреждения не принимает мер по исполнению решения суда.

В соответствии с приведенной схемой представительный орган местного самоуправления может быть распущен законом субъекта Российской Федерации не позднее шести месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда. Если же в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления не отменен незаконный нормативный акт и не было соответствующей реакции законодательного органа субъекта Российской Федерации, то Президент Российской Федерации вправе внести в Государственную Думу проект Федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления.

Рассмотренный правовой механизм досрочного прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления появился в федеральном законодательстве в 2000 г. в рамках концепции так называемого укрепления вертикали власти и ни разу не сработал на практике. Причина в том, что введение указанной меры – роспуска представительного органа местного самоуправления – в законодательство изначально имело скорее политическое, но не юридическое значение. Анализ процедуры роспуска представительного органа местного самоуправления позволяет выявить ряд недостатков, на которые указывают как ученые, так и практики.

Во-первых, рассматриваемая мера ответственности может применяться только в случае неисполнения судебного решения об отмене незаконного нормативного правового акта. Но при этом ничего не говорится об ответственности представительного органа местного самоуправления за систематическое издание незаконных нормативных актов, впоследствии своевременно отменяемых ими.

Во-вторых, муниципально-правовые отношения по роспуску представительного органа местного самоуправления могут возникнуть, если незаконный нормативный акт повлек нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, что должно быть признано в решении суда. «Любой нормативный акт, противоречащий Конституции и законодательству, будет нарушать права и свободы граждан либо повлечет наступление иного вреда в силу незаконного характера, а Закон требует, чтобы это было установлено судом. Но если уже было произведено производство в суде и суд вынес решение о признании противоречащим законодательству нормативного акта представительного органа местного самоуправления, разве это не свидетельствует о нарушении прав и свобод, о наступлении вреда для тех субъектов, отношения которых был призван урегулировать незаконный нормативный акт?»^[194] На наш взгляд, данное положение абз. 2 п. 3 ст. 49 не устанавливало новых условий, а лишь загромождало и без того запутанную процедуру.

В-третьих, регулируя срок, в течение которого может быть применена мера ответственности к представительному органу местного самоуправления, законодатель допускает противоречие двух норм. В абз. 4 п. 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлен шестимесячный срок, в течение которого властями субъекта Российской Федерации могут быть применены меры ответственности к представительному органу местного самоуправления, а в п. 4 и п. 5 ст. 49 указанного закона говорится о трех месяцах, в течение которых органы государственной власти субъекта Российской Федерации эти меры не применили. Отсчет идет от одного события – со дня вступления в силу решения суда, признавшего несоответствие нормативного акта представительного органа местного самоуправления законодательству. Совершенно непонятно, для чего установлен шестимесячный срок для властей субъектов Российской Федерации, если уже по истечении трех месяцев их бездействия Президент может принять решение.