Текст книги "Политические и избирательные системы. Государства Британского содружества. Том 1. Учебное пособие"

Старейшей прерогативой парламента является принятие бюджета, другие финансовые полномочия. Законодательной инициативой но финансовым вопросам обладает правительство – фактически главный автор и исполнитель бюджета. В соответствии с традицией финансовые законы вносятся правительством только в нижнюю палату парламента. Депутаты могут вносить поправки в бюджет лишь после согласования с соответствующим министром. Палата общин осуществляет контроль за расходованием финансов (через парламентского контролера – генерального аудитора, комитет по публичным счетам, а также во время парламентских вопросов правительству).

Контроль за деятельностью правительства также является одним из важнейших направлений деятельности парламента согласно принципу ответственного правления. В английской парламентской практике правительство несет коллективную ответственность перед парламентом. Применяются следующие формы контроля: вотум недоверия, резолюция порицания, вопросы устные и письменные запросы. Выражение вотума недоверия правительству влечет либо его отставку, либо роспуск палаты общин. Вотум недоверия может иметь место, если само правительство ставит вопрос о доверии, в связи с прохождением правительственного законопроекта.

В английской политической практике вотум недоверия – явление чрезвычайно редкое. В XX в. было 2 таких случая, и оба они произошли при необычной ситуации, когда правительство не имело поддержки большинства в палате общин (в 1924 и 1979 гг.). Резолюция «порицания» в Великобритании – это лишь юридически существующий институт. Оппозиция достаточно часто вносит в палату общин предложение о выражении недоверия, но оно отклоняется партийным большинством, поддерживающим правительство.

В 1967 году в Великобритании учрежден институт парламентского уполномоченною по делам администрации (омбудсмана), который от имени депутатов проводит расследование различных нарушений органов исполнительной власти. Следовательно, его деятельность является частью механизма парламентского контроля за министерствами. В Великобритании омбудсман назначается правительством. Однако парламент полностью не отстранен от процедуры замещения этого поста. В политической практике сложился порядок, при котором правительство, прежде чем сделать назначение, консультируется с председателем специализированного комитета по делам парламентского уполномоченного. Кроме того, только парламент решением обеих палат может отстранить уполномоченного от должности.

Уполномоченный не может быть членом парламента, а по достижении возраста 65 лег должен уйти в отставку.

В компетенцию парламентского уполномоченного входит расследование жалоб граждан на действия министерств и ведомств. Каждая жалоба, прежде чем быть переданной уполномоченному, поступает к депутату соответствующего округа, и уже последний решает, направить ли ее уполномоченному. Уполномоченный вправе истребовать у министерств и должностных лиц документы, вызывать свидетелей и т. п. Расследования, однако, могут проводиться только в том случае, если отсутствует возможность обращения в суд или в административный трибунал. По результатам своих расследований омбудсман не может принимать никаких обязательных решений (например, отменить или изменить административный акт). Он составляет доклад, который направляется соответствующему депутату или парламенту. В последнем случае доклад рассматривается комитетом по делам парламентского уполномоченного.

Правительство Великобритании имеет своеобразную структуру и пестрый состав; во главе его находится премьер-министр, формально назначаемый монархом, а фактически им всегда становится лидер политической партии, получивший на выборах большинство мест в Палате общин. Занимая исключительное место в системе государственных органов, премьер-министр обладает огромной компетенцией и властью, позволяющей ему влиять на все стороны политической жизни страны. Премьер-министр (являющийся одновременно Первым лордом казначейства и министром по делам гражданской службы) располагает обширными полномочиями по назначению высших должностных лиц в государстве, дает рекомендации, а фактически самостоятельно формирует высший состав англиканской церкви, выдвигает высших чиновников гражданской администрации, высших судебных лиц. Официальное правительство, включающее всех министров (около 100 человек), в таком составе никогда не собирающихся вместе, формируется премьер-министром, как правило, из депутатов правящей партии, и кабинетом министров,[18]18
  Возник в конце XVII в. как комитет Тайного совета; последний состоит из членов королевской семьи, архиепископов, министров и почетных членов совета (всего около 300 чел.). В полном составе собирается в особо торжественных случаях. Кворум для принятия решений – 3 члена.


[Закрыть] который существует благодаря конституционному обычаю (нет ни одного закона, который устанавливал бы его правовой статус). Министры, возглавляющие наиболее важные министерства, назначаются членами кабинета. В него, кроме премьер-министра, входят 20–22 человека: лорд-канцлер, канцлер казначейства, государственные секретари внутренних дел, обороны, а также министры без портфеля. Состав кабинета, как и правительства, неоднороден. Наиболее близкие и пользующиеся доверием премьер-министра члены кабинета (3–5 чел.) входят в так называемый «внутренний кабинет». Принятое ими решение (кабинет в полном составе собирается редко) оформляется затем как решение кабинета. При необходимости численный и персональный состав «внутреннего кабинета» может меняться по усмотрению премьер-министра.

Правительство можно разделить на четыре группы министров. Первая – главы отдельных министерств. Часть из них, занимающая ключевые позиции, входит в состав кабинета. Остальные министры получают лишь выдержки из решений кабинета, касающиеся деятельности возглавляемых ими министерств (если их не пригласили на рассмотрение кабинетом этого вопроса). Вторую группу составляют «министры без портфеля» и члены правительства, занимающие различные традиционные должности: например, лорд-председатель совета, лорд-хранитель печати. В каждом конкретном правительстве премьер-министр возлагает на них выполнение особых функций. Министры третьей группы называются государственными министрами – это заместители министров наиболее крупных министерств. Четвертая группа – так называемые младшие министры – парламентские секретари, назначаемые для обеспечения связей министров с парламентом. Значительное развитие получили вспомогательные органы правительств (комитеты, секретариаты). Они создаются при премьер-министре и при каждом министре и специализируются в нескольких сферах деятельности. Одной из важнейших является так называемая парламентская служба, возглавляемая, как правило, опытным чиновником высокого ранга. Они внимательно следят за повесткой дня и ходом дебатов, чтобы вовремя информировать министерство по вопросам, требующим особого внимания и принятия мер; в самом парламенте распространяют документы своего департамента, поддерживают контакты со служащими парламента, консультируют министерских чиновников, готовящих документы по запросам депутатов, по всем вопросам парламентской процедуры и т. п.

Одним из основных направлений деятельности правительства является управление разветвленным государственным аппаратом. Оно не только играет решающую роль в назначении, перемещении и увольнении чиновничества, но и руководит его работой. Через министерства, департаменты, штабы и другие органы правительство осуществляет волю государства.

Фактический контроль за законодательной деятельностью парламента также стал одним из важнейших направлений деятельности правительства. Он осуществляется за счет того, что правительство составляет повестку дня, определяет процедуру заседаний, регулирует время дебатов и т. д. Правительственный контроль особенно ощутим при принятии бюджета. Правительству принадлежит важная роль в осуществлении внешней политики, установлении чрезвычайного положения и в других важных сферах государственной деятельности.

Двухпартийная система сложилась в Великобритании в конце XVII в., когда были образованы партии гори и вигов. В начале XX в. в партийной системе произошли изменения: Лейбористская партия (основана в 1900 г.), оттеснив Либеральную, заняла совместно с Консервативной партией лидирующее положение, попеременно сменяя друг друга у руля государственной власти.

С середины 70-х годов наметился процесс перегруппировки сил: расслоение традиционных партий, образование новых партий, их объединение друг с другом и с частью старых партий. Эти процессы повлекли некоторые изменение традиционного облика классической двухпартийной системы. Так, в 1975–78 гг. парламентская фракция Либеральной партии находилась в союзе с лейбористами, не имевшими большинства в палате общин. После создания в начале 80-х годов избирательного блока Либеральной и Социал-демократической партий, выступавших на парламентских выборах 1982 и 1987 гг. под названием «Альянса» (собрал соответственно 25,4 % и 23 % голосов) существовала возможность преобразования двухпартийной системы в многопартийную. В ходе предвыборной кампании 1992 года либеральные демократы, чьи шансы оценивались достаточно высоко, выражали готовность вступить в правительственную коалицию с любой партией, которая примет их условия (переход к пропорциональной избирательной системе и увеличение расходов на образование). Указанного объединения, однако, не произошло, консерваторы победили с заметным отрывом от своих противников. Спектр политических партий Великобритании представлен следующим образом:

Коммунистическая партия Британии – КПБ (Communist Party of Britain – СРВ). Основана 23–24 апреля 1988 года на учредительном съезде бывшими членами Коммунистической партии Великобритании, основанной в 1920 году, которые выразили несогласие с линией ее руководства. Насчитывает 1700 членов. Генеральный секретарь – Роберт ГРИФФИТС (Robert Griffiths). Переживает организационный и идеологический кризис, приведший в 1988 году к расколу и образованию из числа членов КПВ Коммунистической партии Британии.

Консервативная партия – КП (Conservative Party – СР. Полное название – Conservative and Unionist Party). Основана в 1867 году на базе партии тори. Насчитывает 750 тыс. членов. (1997 г.). Высший орган – ежегодная конференция. Лидер – Иан Дункан СМИТ (Jan Duncan Smith). Заместитель лидера – Майкл АНКРАМ (Michael Ankram). Председатель – Тереза МЭИ (Theresa May, жен.).

Левые демократы – ЛД (Democratic Left – DL). Партия. Основана на учредительном съезде 31 июля – 1 августа 1920 года как Коммунистическая партия Великобритании. 27 марта 1991 года на заседании Исполнительного комитета решено назвать партию Левые демократы. 23 ноября 1991 года на 43-м съезде партии было утверждено это название. Насчитывает 1600 тыс. членов (1993 г.). Высший орган партии – Национальный съезд. Съезд избирает Исполнительный комитет и Апелляционный комитет. На первом после Национального съезда заседании Исполкома избираются Политический комитет и ответственные работники Исполкома. Сопредседатели ЛД: Мариан ДАРК (Marian Darke, жен.), Вэйри СТЮАРТ (Mhairi Stewart), Джим ДОКСФОРД (Jim Doxford), Дейв ПАРКЕР (Dave Parker). Секретарь ЛД – Нина ТЕМПЛ (Nina Temple, жен.). Печатный орган – журнал «Чейнджиз» (Changes), который распространяется только среди членов партии.

Лейбористская партия – ЛП (Labour Party – LP). Основана в 1900 году. Насчитывает 280 тыс. индивидуальных членов (2002 г.), а вместе с коллективными членами – профсоюзами и кооперативными организациями – 3,96 млн. членов. Входит в Социалистический интернационал. Высший орган – ежегодная конференция. Оперативное руководство осуществляет Национальный исполком (25 чел.). Лидер – Энтони (Тони) БЛЭР (Anthony (Tony) Blair). Заместитель лидера – Джон ПРЕСКОТТ (John Prescott). Председатель – Джон РИД (John Reid). Британские лейбористы выступают за сохранение государственного регулирования экономики при увеличении капиталовложений в развитие промышленности, повышение роли государственного сектора и планирования, расширение программы социальных услуг, национализацию ряда крупнейших монополистических объединений, привлечение профсоюзов к управлению предприятиями.

Либеральные демократы – ЛД (Liberal Democrats – LD). Партия создана в январе 1988 года в результате слияния Либеральной партии (основана в 1877 г.) и Социал-демократической партии (основана в 1981 г.) До октября 1989 года называлась Социал-либеральные демократы. Насчитывает 100 тыс. членов. Лидер – Чарльз КЕННЕДИ (Charles Kennedy). В области экономики партия во многих вопросах примыкает к консерваторам. ПСЛД выступает за проведение ряда реформ: усиление роли парламента, введения пропорциональной избирательной системы, установления гарантий индивидуальных свобод граждан.

Уэльская националистическая партия – «Плайд камри» (Welsh Nationalist Party – Plaid Cymni). Партия валлийских националистов. Основана в 1925 году. Насчитывает 10 тыс. членов. Лидер – Айюан Уин ДЖОУНЗ (Ieuan Win Jones). Председатель – Элин ДЖОУНЗ (Elin Jones, жен.). Генеральный секретарь – Карл ДЭВИС (Karl Davies). Печатный орган – журнал «Уэлш нейшн» (Welsh Nation).

Шотландская национальная партия (Scottish National Party – SNP). Основана в 1928 году. Насчитывает свыше 20 тыс. членов. Лидер – Джон СУИННИ (John Swinney). Председатель – Уинифред ЮИНГ (Winifred Ewing, жен.). Национальный секретарь – Стюарт ХОУЗИ (Stewart Hoise). В Уэльсе – партия «Свободный Уэльс» – борется за предоставление самоуправления Уэльсу, насчитывает около 30 тыс. человек. С середины 70-х годов в Великобритании появилась партия «зеленых», выступающая за охрану окружающей среды. Число ее членов и сторонников постоянно растет. Возрастающие трудности «зеленых» связаны с тем, что ведущие партии вносят в свои программы поправки, учитывающие интерес избирателей к этим проблемам.

В начале XXI века наиболее влиятельными партиями являются Консервативная и Лейбористская.

Профсоюзные объединения:

Британский конгресс тред-юнионов – БКТ (Trades Union Congress – TUC). Создан 2 июня 1868 года. Объединяет 76 отраслевых профсоюзов, насчитывающих 6,8 млн. членов (2000 г.). Входит в Международную конфедерацию свободных профсоюзов (МКСП) и в Европейскую конфедерацию профсоюзов (ЕКП). Руководящие органы: Генеральный совет (48 чел.), избираемый ежегодно на съезде БКТ, и его Исполнительный комитет. Председатель Генерального совета – Рита ДОН АХИ (Rita Donaghy, жен.). Генеральный секретарь – Джон МОНКС (John Monks). Всеобщая федерация тред-юнионов (General Federation of Trade Unions – GFTU). Основана в 1899 году. Объединяет 35 отраслевых профсоюзов, насчитывающих 269 тыс. членов. Генеральный секретарь – Майкл БРЕДЛИ (Michael Bradley).

Уэльский конгресс тред-юнионов (Wales Trades Union Congress). Основан в 1973 году. Генеральный секретарь – Дэвид ДЖЕНКИНС (David Jenkins).

Шотландский конгресс тред-юнионов – ШKT (Scottish Trades Union Congress – STUC). Создан в 1897 году. Объединяет 46 шотландских отраслевых профсоюзов и 34 шотландских профессиональных совета, насчитывающих 629 тыс. членов (1999 г.). Генеральный секретарь – Билл СПИРЗ (Bill Speirs).

В Великобритании действует всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании. Активное избирательное право принадлежит всем гражданам Великобритании, достигшим 18 лет. Акт о народном представительстве 1983 года расширил состав избирательного корпуса применительно к парламентским выборам, предоставив право избирать гражданам Ирландской республики и всем гражданам Содружества, проживающим в Великобритании.

Закон особо гарантирует избирательные права граждан находящихся вне места проживания в связи с их работой или болезнью, а также британских граждан, проживающих за границей. Так, военнослужащие, должностные лица государства, находящиеся за границей, их супруги, проживающие вместе с ними, моряки торгового флота рассматриваются как избиратели того округа, в котором они имели бы право голоса до выезда в связи с выполнением служебных обязанностей.

В качестве гарантии активного избирательного права граждан, находящихся на день проведения выборов вне постоянного места жительства, либо проживающих за границей, предусмотрено голосование по почте и по доверенности. Активным избирательным правом не обладают: иностранцы; душевнобольные; пэры и пэрессы (за исключением пэров Ирландии); лица, находящиеся в заключении, которое они отбывают в исправительном учреждении по приговору суда.

Пассивное избирательное право предоставляется британским гражданам по достижении 21 года, однако, закон предусматривает достаточно существенных ограничений из этого общего правила. На парламентских выборах выдвигается в среднем 2500 кандидатов. Большинство из них – кандидаты от Консервативной и Лейбористской партий. Процедура выдвижения достаточно проста. Кандидат должен подать чиновнику по выборам заявление, подписанное 10 избирателями, уплатить избирательный залог в 500 ф. ст., который не возвращается, если кандидат не наберет по меньшей мере 5 % голосов избирателей своего округа. На практике кандидаты выдвигаются политическими партиями. Например, кандидатов от Консервативной и Лейбористской партий определяют местные партийные организации под контролем центральных органов из числа претендентов, предложенных руководством. Как видно, на этой стадии избиратели практически не участвуют в отборе кандидатов. При формировании палаты общин страна делится на 651 округ. От каждого округа избирается один депутат. Границы избирательных округов пересматриваются, как правило, раз в 10 лег.

В отличие от друг их стран в Великобритании не существует каких бы то ни было специальных центральных органов по проведению выборов. Нет их и в избирательных округах. Общее руководство организацией выборов в масштабе всей страны осуществляет министерство внутренних дел, а на местах – чиновник но выборам (в этом качестве выступают шерифы графств и председатели местных советов).

Судебная система, как одна из составляющих частей политической системы, имеет некоторое своеобразие. Несмотря на многочисленные реформы судебной системы, она отличается чрезвычайной сложностью. В состав верховных судов входят: Высокий суд, Суд короны и Апелляционный суд. Высокий суд состоит из 78 судей и подразделяется на три отделения: королевской скамьи (возглавляет лорд – главный судья), канцлерского (возглавляется вице-канцлером), по семейным /телам (возглавляет председатель отделения). Распределение дел между отделениями определяется специализацией судей и особенностями процедуры; каждое отделение может рассматривать любое дело, входящее в компетенцию этого суда. Судьи назначаются из числа адвокатов. Дела, которые слушаются в первой инстанции, рассматривает один судья. Отделению королевской скамьи подсудны дела, регулируемые нормами общего, торгового права и т. п. Канцлерскому отделению подсудны дела, не регулируемые общим правом (например, дела по авторскому, изобретательскому праву).

Жалобы на решения Высокого суда подаются в Апелляционный суд. В его составе 18 судей, именуемых лорд-джастистами и возглавляемых хранителем судебных архивов. Дела рассматривает коллегия в составе трех судей. Одна из коллегий суда занимается лишь уголовными делами. Это – уголовное отделение Апелляционного суда. В отличие от коллегий, рассматривающих гражданские дела, здесь не принято, чтобы мнение судей, оставшихся в меньшинстве, становилось известным.

Суд короны – это новое образование, созданное Актами о суде 1971 года. Он рассматривает уголовные дела. Его состав многообразен. В зависимости от вида преступления дело может рассматривать либо судья Высокого суда, либо окружной судья, либо рикордер (барристер или солиситер, временно исполняющий обязанности судьи). Если обвиняемый не признает себя виновным, в рассмотрении дела участвуют жюри присяжных.

Решения Апелляционного суда могут быть обжалованы в Апелляционный комитет Палаты лордов (в отдельных случаях стало возможным прямое обжалование решений Высокого суда). Такое обжалование носит исключительный характер: Палата лордов выносит не более 30–40 решений в год. Судьи Палаты лордов как таковые или совместно с судьями заморских территорий образуют Судебный комитет Тайного совета. На таком уровне рассматриваются жалобы на решения Верховных судов заморских территорий и государств – членов Содружества, поскольку эти государства не исключают подачи такой жалобы.

Помимо Высоких судов в Англии действуют разнообразные нижестоящие инстанции, которые рассматривают около 90 % всех дел. Важнейшие низшие суды по гражданским делам – это суды графств. Они рассматривают дела с суммой иска до 1000 ф. ст. Малозначительные дела (цена иска менее 11 ф. ст.) могут рассматриваться помощником судьи. Малозначительные уголовные дела подлежат ведению магистратов – простых граждан, на которых возложена роль мировых судей. Их общее число около 20000; это не профессиональные юристы, вознаграждения они не получают.

В Шотландии действует своя система права и судов. По закону обвиняемому предоставлено право отвода присяжных, даже если их внешность, на его взгляд, свидетельствует об их антипатии или неприязни к нему (это правило действует с 1825 г.), не говоря уже о других основаниях. В 1983 году появились первые законы о правовой помощи бедным, основанной, главным образом, на благотворительности юристов.

Суды Великобритании, в отличие от большинства зарубежных стран, не осуществляют конституционный контроль. В этом нет необходимости, поскольку все законы в стране имеют одинаковую юридическую силу. Однако судебные решения, получающие силу прецедента, играют значительную роль в регулировании конституционно-правовых отношений.

В настоящее время политической системе Великобритании характерна своеобразная верность традиции согласно которой сохраняется институт монархии как символ единства нации, преемственности в ее развитии и стабильности в обществе. Власть осуществляется двухпалатным парламентом, включающим монарха, Палату общин и Палату лордов, правительством под руководством премьер-министра, назначенным королевой. Неизменные традиционные составляющие политической системы Великобритании, таким образом: корона, правительство и парламент.

СОЕДИНЕННОЕ КОРОЛЕВСТВО ВЕЛИКОБРИТАНИИ И СЕВЕРНОЙ ИРЛАНДИИ

– парламентская монархия (форма правления), с унитарной формой государственного устройства. Состав соединенного королевства – 47 округов, 7 столичных округов, 26 регионов, 9 областей, 3 острова, зависимые территории. Фактическая власть принадлежит Премьер-министру.

На Нормандских островах и зависимых от них территориях действуют свои законодательные органы и законы.

На острове Мэн имеется губернатор и законодательный совет.

В Северной Ирландии имеется выборный законодательный совет.

В Уэльсе и Шотландии существует соответственно законодательное собрание и парламент.

Рис. 4. Форма государственного устройства в Великобритании и Северной Ирландии

Рис. 5. Развитие парламентаризма в Великобритании с 1935 по настоящее время Пояснения сокращений

– Labs – Labours

– Libs – Liberals, from 1873 in alliance with Social-Democratic Party, from 1992 Liberal Democrats

– Cons – Conservatives, 1935–45 with National Liberals and National Labours, 1945–70 with National Liberals

Nationalist Parties:

– SF – Sinn Féin (Irish Catholic)

– UU – Ulster Unionists (Irish Protestant – Moderate)

– DU – Democratic Unionists (Irish Protestant – Radical)

– SNP – Scottish National Party

(Политический атлас. http://www.pe-a.ru/uk/main)

Рис. 6. Великобритания. Конституционная структура (http://www.pe-a.ru/uk/main)

Рис. 7. Великобритания. Королевский парламентаризм (http://www.pe-a.ru/uk/main)

Рис. 8. Великобритания. Законодательный процесс (http://www.pe-a.ru/uk/main)

Рис. 9. Великобритания. Парламентские партии (http://www.pe-a.ru/uk/main)

Рис. 10. Великобритания. Судебная система (http://www.pe-a.ru/uk/main)

Рис. 11. Северная Ирландия. Судебная система (http://www.pe-a.ru/uk/main)

Рис. 12. Шотландия. Судебная система (http://www.pe-a.ru/uk/main)

Таблица № 1

Сопоставления избирательного законодательства и практики проведения парламентских и президентских выборов в государствах лидеров стран Британского содружества – ведущих демократий по состоянию на 2009 год. (В. Е. Чуров. Демократия и формы ее реализации в различных странах мира. http://rudocs.exdat.com/docs/index-318181.html)