Текст книги "Жилищное право"

Конституция гарантирует гражданам России беспрепятственное осуществление ими субъективного права на занимаемое ими жилое помещение (право пользования). Статья 40 Конституции прямо определяет, что никто не может быть произвольно лишен жилища. Это означает, что ни органы государственной власти, ни органы местного самоуправления, ни должностные лица не вправе осуществлять какие-либо действия, связанные с неправомерным лишением граждан права на жилище. Реализация права на жилище обеспечивается возможностью граждан свободно передвигаться и выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27 Конституции). Законом РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»[67]67
  Ведомости РСФСР. 1993. № 32. Ст. 1227.


[Закрыть] вместо прописки введен регистрационный учет граждан. Это право предполагает свободу выбора гражданином жилого помещения, в котором он постоянно или преимущественно проживает, либо собственником которого он является, либо которым он пользуется по договору найма или по иным основаниям, предусмотренным законом. Ограничения права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства могут быть установлены только федеральным законом[68]68
  Ограничения свободы передвижения могут оправдываться частью 3 статьи 55 Конституции России, если они одновременно основываются на федеральном законодательстве, служат легитимному общественному интересу и не нарушают запрет на чрезмерные действия.


[Закрыть].

В соответствии со статьей 25 Всеобщей декларации прав человека «каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи»[69]69
  Всеобщая декларация прав человека // Права человека. Международный билль о правах человека. ООН, Нью-Йорк. 1988. С. 11.


[Закрыть]. В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах говорится: «Участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого на достойный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Государства-участники примут надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права, признавая большое значение в этом отношении международного сотрудничества, основанного на свободном согласии» (ст. 11).

§ 2.4. Неприкосновенность жилища

Согласно статье 25 Конституции России и части 1 статьи 3 ЖК РФ, жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в него без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан; это возможно лишь в целях, предусмотренных Жилищным кодексом, в случаях и порядке, установленных другими федеральными законом, и в порядке или на основании судебного решения. Право на неприкосновенность жилища является личным неимущественным правом и составляющей права на неприкосновенность частной жизни (ст. 151 ГК РФ). Оно одно из важнейших в международном праве и закреплено во многих международных правовых актах. Согласно статье 12 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., «никто не может подвергаться произвольному вмешательству в его личную и семейную жизнь, произвольным посягательствам на неприкосновенность его жилища». Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. предусматривает, что не должно быть никакого вмешательства со стороны государственных органов в пользование этим правом, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Согласно статье 17 Международного пакта о гражданских и политических правах, никто не может подвергаться произвольным или незаконным посягательствам на неприкосновенность жилища.

Законодательством предусмотрены основания и порядок ограничения принципа неприкосновенности жилища. Согласно статье 5 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», органы (должностные лица), ведущие оперативно-розыскную деятельность, во время оперативно-розыскных мероприятий должны обеспечивать соблюдение прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции.

Согласно статье 11 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», сотрудники милиции вправе беспрепятственно входить в жилье и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участи и осматривать, если есть основания полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках.

Согласно пункту «з» статьи 13 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации», органам федеральной службы безопасности предоставлено право беспрепятственно входить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения, если имеются достаточные данные полагать, что там совершено или совершается преступление, а также в случае преследования лиц, подозреваемых в совершении преступлений, если промедление может поставить под угрозу жизнь и здоровье граждан, предоставлено и органам Федеральной службы безопасности.

Федеральные органы государственной охраны в целях государственной охраны имеют право беспрепятственно входить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на их земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности при пресечении преступлений, создающих угрозу безопасности объектов государственной охраны, а также при преследовании лиц, подозреваемых в совершении таких преступлений, если промедление может создать реальную угрозу безопасности объектов государственной охраны. Обо всех случаях вхождения в жилые и иные помещения против воли проживающих в них граждан федеральные органы государственной охраны должны в течение 24 часов уведомить прокурора[70]70
  См.: Пункт 9 статьи 15 Федерального закона от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране».


[Закрыть].

В соответствии с частью 1 статьи 12 УПК РФ осмотр жилища производится только с согласия проживающих в нем лиц или на основании судебного решения, за исключением случаев, предусмотренных частью 5 статьи 165 УПК РФ. В исключительных случаях, когда производство осмотра жилища, обыска и выемки в жилище, а также личного обыска не терпит отлагательства, указанные следственные действия могут быть произведены без получения судебного решения, а только на основании постановления следователя. Обыск и выемка в жилище в соответствии с частью 2 статьи 12 УПК РФ могут производиться на основании судебного решения, за исключением случаев, предусмотренных частью 5 статьи 165 УПК РФ. В этом случае следователь в течение 24 часов с момента начала следственного действия уведомляет судью и прокурора о производстве следственного действия. К уведомлению прилагаются копии постановления о производстве следственного действия и протокола следственного действия для проверки законности решения о его производстве. Получив уведомление, судья в течение 24 часов проверяет законность произведенного следственного действия и выносит постановление о его законности или незаконности. Если судья признает произведенное следственное действие незаконным, все доказательства, полученные в ходе такого следственного действия, признаются недопустимыми.

Понятие «проживающие в жилище на законных основаниях граждане» включает в себя лиц, имеющих право собственности или право пользования на законном основании, т. е. при наличии документов, подтверждающих аренду, наем, поднаем жилого помещения. Лица, занимающие жилое помещение противоправно (самовольное заселение построенного жилого дома без ордера, заселение без разрешения освободившейся комнаты в коммунальной квартире), не имеют права на реализацию предусмотренных прав.

Незаконным проникновением следует считать не только вхождение в жилище, но и размещение в нем специальных технических средств для аудиовизуального наблюдения, выселение гражданина из законно занимаемого им помещения, временное использование для любых целей жилого помещения в отсутствие владельца или пользователя жилища.

Норма статьи 139 УК РФ предусматривает следующую ответственность за нарушение неприкосновенности жилища:

1) незаконное проникновение в жилище, совершенное против воли проживающего в нем лица, наказывается штрафом в размере до 40 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех месяцев, либо обязательными работами на срок от 120 до 180 часов, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев;

2) то же деяние, совершенное с применением насилия или с угрозой его применения, наказывается штрафом в размере до 200 000 руб., заработной платы или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев либо лишением свободы на срок до двух лет;

3) деяния, предусмотренные частями 1 или 2 названной выше статьи, совершенные лицом с использованием его служебного положения, наказываются штрафом в размере от 100 000 до 300 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от двух до пяти лет, либо арестом на срок от двух до четырех месяцев, либо лишением свободы на срок до трех лет. Кроме мер уголовно-правовой ответственности к нарушителю могут быть применены гражданско-правовые санкции, в частности компенсация морального и иного причиненного вреда.

Постановление Пленума Верховного Суда России от 24 декабря 1993 г. № 13 «О некоторых вопросах, связанных с применением статей 23 и 25 Конституции Российской Федерации», обязывает Верховные суды республик, краевые, областные суды, Московский и Санкт-Петербургский городские суды, суд автономной области и автономных округов, военные суды округов, групп войск, флотов и видов Вооруженных Сил при разрешении дел о проникновении в жилище принимать к своему рассмотрению материалы, подтверждающие необходимость проникновения в жилище, если таковые представляются суду. Районные (городские) народные суды, военные суды армий, флотилий, соединений и гарнизонов не могут отказать в рассмотрении таких материалов в случае представления их в эти суды. Данные материалы представляются судье уполномоченными органами и должностными лицами в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством и Законом РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации». По результатам рассмотрения материалов судья выносит мотивированное постановление о разрешении провести оперативно-розыскные или следственные действия, связанные с проникновением в жилище, либо отказывает в этом. Если судья не дал разрешения на проведение указанных действий, уполномоченные органы и должностные лица вправе обратиться с тем же вопросом в вышестоящий суд.

Прекращение права собственности на жилое помещение, предусмотренное пунктом 2 части 1 статьи 446 ГПК РФ, наступает тогда, когда жилое помещение (его части) для гражданина-должника и членов его семьи, совместно проживающих в нем, является единственным пригодным для постоянного проживания помещением, но при этом представляет собой предмет ипотеки. Определение оснований, порядка и условий выселения граждан из жилых помещений относится к компетенции органов государственной власти Российской Федерации. Например, условия и порядок выселения гражданина, право пользования жилым помещением которого прекращено или который нарушает правила пользования жилым помещением, установлены статьей 35 ЖК РФ, поднанимателя и вселенных совместно с поднанимателем граждан – частью 4 статьи 79 ЖК РФ, временных жильцов – частью 5 статьи 80 ЖК РФ, нанимателя и членов его семьи, занимающих помещение по договору социального найма, – статьями 84–91 ЖК РФ, выселение граждан из специализированных жилых помещений – статьей 103 ЖК РФ, выселение бывшего члена жилищного кооператива – статьей 133 ЖК РФ.

Ограничения права пользования жилым помещением предусмотрены статьей 56 Конституции и нормами статей 12 и 13 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». Для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя при чрезвычайном положении названный выше Закон устанавливает некоторые ограничения прав и свобод, определяя пределы и срок их действия. Эти ограничения касаются и права на жилище, которое не относится к правам, не подлежащим ограничению.

§ 2.5. Действие жилищного законодательства во времени и в пространстве и его применение по аналогии

Акты жилищного законодательства по общему правилу вступают в действие со дня их опубликования, если в самом акте не указан другой срок. Например, в Законе о государственной регистрации прав говорится, что Закон вводится в действие по истечении шести месяцев со дня его опубликования. Такой срок обычно устанавливается для того, чтобы государственные органы приняли все необходимые меры к его применению.

Общим принципом действия закона во времени является немедленное действие нового закона. Это значит, что новый закон применяется к тем правоотношениям, которые возникают с момента его введения в действия. Если же правоотношение носит длящийся характер, то новый закон применяется к тем правам и обязанностям, которые возникают после введения его в действие. Изменение законодательства не влечет автоматического изменения гражданских правоотношений, и они сохраняются такими, какими были в момент законного возникновения. Эти положения – содержание принципа «закон обратной силы не имеет», они относятся и к жилищному законодательству.

Иногда нормам закона придается обратная сила. Как указал Конституционный Суд России в постановлении от 24 октября 1996 г. по делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах»,[71]71
  СЗ РФ. 1996. № 45. Ст. 5202.


[Закрыть] по смыслу Конституции общим для всех отраслей права является принцип, согласно которому закон, ухудшающий положение граждан, а следовательно, и объединений, созданных для реализации конституционных прав и свобод граждан, обратной силы не имеет. Федеральные жилищные законы по общему правилу действуют на всей территории России, если сфера действия закона прямо не ограничена[72]72
  Например, ранее, согласно статье 62 ЖК РСФСР, наниматель и члены его семьи были вправе забронировать занимаемое ими жилое помещение только в случаях, предусмотренных законодательством.


[Закрыть]. Действие жилищного закона может быть распространено и на определенные категории граждан (таковы, например, правовые акты о жилищных льготах, о предоставлении служебных жилых помещений, общежитий и других специализированных жилых помещений).

Согласно статье 6 ЖК РФ, акты жилищного законодательства не имеют обратной силы и применяются к жилищным отношениям, возникшим после введения его в действие. Действие акта жилищного законодательства может распространяться на жилищные отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, прямо предусмотренных этим актом.

В жилищных отношениях, возникших до введения в действие акта жилищного законодательства, данный акт применяется к жилищным правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие, если указанные права и обязанности возникли в силу договора, заключенного до введения данного акта в действие, и если данным актом прямо установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

Поскольку гражданское законодательство (частью которого является жилищное) находится в ведении Российской Федерации, гражданско-правовые нормативные акты, в том числе жилищные, распространяют свое действие на всю территорию России. Орган, издавший нормативный-правовой акт, может ограничить территорию его действия[73]73
  Территорией России охватываются в пределах государственной границы суша, включая острова; водное и воздушное пространство; пограничные судоходные реки до середины главного фарватера или тальвега реки; пограничные озера до середины озера или до прямой линии, соединяющей выходы сухопутной границы к берегам озера.


[Закрыть].

Философский словарь определяет термин «аналогия» (от греч. analogia – сходство) как подобие, равенство отношений, познание путем сравнения. Согласно российскому энциклопедическому словарю, аналогия (в праве) – это разрешение судом какого-либо случая, непосредственно не урегулированного законом, путем применения правовой нормы, регулирующей сходные по характеру отношения (аналогия закона) или на основе общих правовых принципов (аналогия права). В правоприменительной практике иногда возникают ситуации, когда спорное отношение имеет правовой характер, входит в сферу правового регулирования, но не предусмотрено конкретной нормой права. Правоприменитель обнаруживает пробел в законодательстве[74]74
  Пробел в законодательстве – это отсутствие конкретной нормы, необходимой для регламентации отношения, входящего в сферу правового регулирования.


[Закрыть].

Согласно части 1 статьи 7 ЖК РФ, если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений, если отсутствуют нормы гражданского или иного законодательства, прямо регулирующие такие отношения, то к ним, если это не противоречит их существу, применяется жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона). Под аналогией закона понимается применение к соответствующему отношению того закона, который регулирует сходные отношения. Применять подобный прием необходимо потому, что решение по юридическому делу обязательно должно иметь правовое основание, и, если нет нормы, прямо предусматривающей спорный случай, необходимо найти норму, регулирующую сходные со спорным отношения. «Правило найденной нормы» используется в качестве правового основания при принятии решения по делу.

Согласно части 2 статьи 7 ЖК РФ, если невозможно использовать аналогию закона, то права и обязанности участников жилищных отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости. Под аналогией права понимается применение к тому или иному отношению общих начал и смысла жилищного законодательства с учетом требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости, которыми должны руководствоваться субъекты жилищного отношения и суд, рассматривающий соответствующий вопрос. Аналогия закона имеет приоритет перед аналогией права.

Данные положения корреспондируют норме статьи 6 ГК РФ, устанавливающей применение гражданского законодательства по аналогии. Основанием для применения жилищного законодательства по аналогии служит отсутствие нормы жилищного, гражданского или иного законодательства, а также соглашения сторон, прямо регулирующих правоотношение (пробел в законодательстве). Однако необходимо учитывать, что соглашение сторон не является источником права.

В качестве примера применения аналогии закона к жилищным правоотношениям можно привести возможность применения положений о проведении общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, в том числе путем заочного голосования, к общему собранию членов жилищного кооператива, членов товарищества собственников жилья.

Принцип аналогии может быть применен лишь к частноправовым отношениям и не может применяться к публичным правоотношениям. Жилищное законодательство представляет собой комплексную отрасль законодательства, включающую в себя не только гражданско-правовые нормы, но и нормы административного права. Принцип аналогии не должен применяться к административным правоотношениям, в противном случае это может привести к произволу органов публичных образований.

§ 2.6. Жилищное законодательство и нормы международного права

Согласно статье 9 ЖК РФ, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены жилищным законодательством, то применяются правила международного договора. Эта статья отражает конституционный принцип приоритета международных договоров над национальным законодательством.

Конституция России иначе, чем это было в ранее действовавшем законодательстве, разрешает проблему соотношения правовой системы России и общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации: они являются составной частью правовой системы России (ч. 4 ст. 15). В широком социально-правовом плане это означает, что в основе правовой государственности лежат не только принципы, закрепленные отечественным законодательством, но и общепризнанные стандарты, принятые в международном сообществе (Головистикова А.Н., Грудцына Л.Ю. Конституционное право Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Эксмо, 2005. С. 39, 40).

Немалый практический интерес вызывает вопрос о том, как должна разрешаться коллизия между международным договором России и ее Конституцией, если таковая возникает. Представляется, что в этом случае действует правило о высшей юридической силе Конституции, ибо международные договоры являются составной частью правовой системы государства, а в рамках этой системы нет актов, которые по своей юридической силе стояли бы выше Основного закона. В связи с этим в статье 22 Федерального закона от 16 июня 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» предусмотрено, что если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, решение о согласии на его обязательность для России возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений в установленном порядке (СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757). Органы государства и должностные лица не вправе заключать договоры, противоречащие Конституции России. Если же такой договор заключен, то действуют конституционные нормы, поскольку иначе это было бы равнозначно отказу от государственного суверенитета. Кроме того, демократическая конституция не должна противоречить нормам международного права, если они общепризнанны (Головистикова А.Н., Грудцына Л.Ю. Указ. соч. С. 41).

Право граждан на жилище и составляющие этого права раскрываются в международных договорах, участниками которых является и Российская Федерация. Например, в соответствии со статьей 25 Всеобщей декларации прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.) каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи.

Согласно статье II Рекомендаций Международной Организации Труда от 28 июня 1961 г. № 115 о жилищном строительстве, для трудящихся целью национальной политики должно быть содействие в рамках общей политики жилищного строительства строительству жилых домов и введению коммунального обслуживания с целью обеспечения всех трудящихся и их семей удовлетворительным жилищем и подходящими для жизни условиями. Должна предоставляться известная степень первоочередности обеспечения лиц, наиболее срочно нуждающихся в жилом помещении; должно уделяться внимание ремонту, улучшению и модернизации жилищ и средств коммунального обслуживания. Цель должна заключаться в том, чтобы стоимость удовлетворительного жилища не превышала разумной части дохода трудящегося, выплачиваемой в виде либо квартирной платы, либо платежей с целью покупки такого жилища. Каждая семья, если она желает, должна иметь отдельное жилище с отдельным входом.

В решении Высшего Совета Сообщества Беларуси и России от 22 июня 1996 г. № 5 «О беспрепятственном обмене жилых помещений» предусматривается, что обмен жилыми помещениями между гражданами Республики Беларусь и Российской Федерации, постоянно проживающими на территориях обоих государств и переселяющимися из Республики Беларусь в Российскую Федерацию или из Российской Федерации в Республику Беларусь, осуществляется беспрепятственно в соответствии с национальным законодательством обоих государств. Данное положение должно быть учтено при применении части 5 статьи 72 ЖК РФ.