Текст книги "Жилищное право"

§ 3.5. Содержание жилищных правоотношений

Содержание жилищных правоотношений образуют взаимные права и обязанности его субъектов (участников). По характеру и объему они различаются в зависимости от правового режима жилого помещения, субъектного состава и вида жилищного правоотношения. В организационных отношениях гражданин, имеющий право на получение жилой площади из фонда социального использования, приобретает право требования к органам, которые в соответствии с законом ведут учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вследствие чего они несут обязанность при наличии определенных условий – поставить гражданина на учет по улучшению жилищных условий, вынести решение о предоставлении конкретного жилого помещения. Сходные отношения возникают в связи с вступлением гражданина в жилищно-строительный или жилищный кооператив и получением в нем жилой площади. Особенность подобных правоотношений состоит в том, что одной из их сторон выступает орган, уполномоченный законом способствовать реализации конституционного права гражданина на жилище.

Жилищные имущественные правоотношения возникают с момента выдачи ордера и заключения договора социального найма (или договора об использовании служебного жилого помещения, помещения в общежитии или ином специализированном фонде), в иных случаях – с момента заключения договора найма жилого помещения (договора коммерческого найма, поднайма, о вселении временных жильцов и др.). Жилищно-строительный кооператив (жилищный кооператив) как субъект жилищного права отличается от юридических лиц, наймодателей своим особым правовым положением. Он не является наймодателем кооперативных квартир. Выступая их собственником, он обязан предоставить жилые помещения в пользование только пайщикам и членам их семей. С вынесением решения общего собрания о предоставлении члену ЖСК (ЖК) жилого помещения возникают жилищные имущественные отношения.

Особенность имущественных правоотношений состоит в том, что права и обязанности их (правоотношений) сторон – это в основном права (а значит, и обязанности) по пользованию жилым помещением, направленные на материальный объект – жилое помещение. Вследствие этого права пользователя жилой площади имеют характер вещных прав (наряду с их обязательственными чертами). Поэтому не случайно в законодательстве большее место занимают субъективные права пользователя жилого помещения, а не его обязанности. Комплекс правомочий нанимателя по пользованию и распоряжению жилым помещением, предоставленным ему по договору или иному основанию, иногда именуют правом на жилую площадь, понимая под ним особое право на занимаемое им жилое помещение. Например, С.И. Аскназий понимал под правом на жилую площадь особый гражданско-правовой институт вещно-правового характера (Аскназий С.И., Брауде И.Л., Пергамент А.И. Жилищное право. М., 1956. С. 48); правда, он, уточняя свою позицию, предлагал понимать «право на жилище» как термин, выражающий комплекс правомочий нанимателя по пользованию и распоряжению жилым помещением, предоставленным ему по договору или другому законному основанию (Там же. С. 86, 87). По мнению Ю.Г. Басина, термин «право на жилище» неудачен, так как совпадает с субъективным правом пользования жилым помещением, поэтому он предлагал называть данный институт «жилищным правом» (Басин Ю. Г. Вопросы советского жилищного права. Алма-Ата, 1963. С. 18). В.П. Грибанов считал, что право на жилплощадь включает и право на жилище (Грибанов В.П. Основы советского жилищного законодательства. М., 1983. С. 25–27).

Очевидно, термин «право на жилище» используется в литературе и на практике в различных значениях, в том числе и как особое вещное право, охватывающее совокупность полномочий пользователя жилым помещением, полученным по разным правовым основаниям. Представляется, что этот термин может быть воспринят в последнем значении. В содержание права на жилое помещение входят права (и обязанности) по использованию жилого помещения и некоторые права по распоряжению жильем (право на обмен, на вселение других лиц, на раздел и др.). Однако, поскольку гражданин использует «чужое» жилое помещение (как принадлежащее другому лицу на праве собственности), данные права реализуются под контролем собственника или управомоченного им лица (например, договор поднайма жилого помещения может быть заключен только с согласия наймодателя). Более того, собственник (или управомоченное им лицо) обязан обеспечивать пользователю нормальное использование жилого помещения (производить капитальный ремонт здания, текущий ремонт оборудования, обеспечить коммунальными услугами).

Итак, основной фигурой в жилищных правоотношениях выступает гражданин – пользователь жилого помещения, наделенный определенными правами относительно используемого жилого помещения и другой стороны правоотношения. Последняя несет обязанности, обеспечивающие надлежащую реализацию указанных прав, и имеет право контролировать их осуществление. Вместе с тем жилищное правоотношение является обязательственным, поэтому и собственник (управомоченное им лицо) наделен определенными правами, однако их немного и направлены они на то, чтобы получить возмещение расходов на содержание жилищного фонда и управление им, на предоставление пользователю коммунальных услуг; он имеет и право контроля над правильным использованием жилищного фонда его пользователями.

При переходе к рынку изменились методы и принципы регулирования жилищных отношений между гражданами и государственными органами по поводу предоставления жилых помещений, заключения договоров найма, оплаты жилья и коммунальных услуг.

Законодательство предоставило гражданам большие права по приобретению жилья в частную собственность без ограничения его количества, размеров и стоимости (в результате приватизации жилья, свободной купли-продажи собственниками, мены, завещания, дарения). Расширены права по индивидуальному жилищному строительству, созданию товариществ застройщиков, участию в жилищных и жилищно-строительных кооперативах.

§ 3.6. Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области жилищных правоотношений

Указом Президента России от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» образовано Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, которое находится в ведении Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации. На данный федеральный орган исполнительной власти возложены функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства на федеральном уровне. Правовой статус агентства определяется Положением о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, утвержденным постановлением Правительства России от 16 июня 2004 г. № 286.

В соответствии с Положением о Департаменте строительства и жилищно-коммунального хозяйства, утвержденным Министерством промышленности и энергетики 4 октября 2004 г., некоторые функции в области жилищной политики государства возложены на Департамент. Этот орган разрабатывает основы федеральной политики в области строительства, жилищно-коммунального хозяйства, архитектуры, градостроительства и землепользования, жилищной политики; механизмы формирования рынка доступного жилья для реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище, рынка жилищных и коммунальных услуг в рамках реформы жилищно-коммунального комплекса. Департамент занимается поиском способов увеличения объемов и повышения безопасности строительства объектов жилищно-гражданского и промышленного назначения; выработкой государственной политики в сфере технического регулирования в области строительства и промышленности строительных материалов, эксплуатации зданий, а также в сфере ценообразования и сметного нормирования в строительстве и готовит предложения о нормативном регулировании в данных сферах.

Первая функция органов государственной власти России в области жилищных отношений – это определение порядка государственного учета жилищных фондов[81]81
  В соответствии с частью 4 статьи 19 ЖК РФ порядок учета жилищного фонда определен постановлением Правительства России от 13 октября 1997 г. № 1301 «О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации», Инструкцией о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденной приказом Минземстроя России от 4 августа 1998 г. № 37.


[Закрыть]. Государственному учету подлежат, независимо от формы собственности, жилые и специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и другие), квартиры, служебные и иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания.

В соответствии с пунктом 2 постановления Правительства России от 10 сентября 2004 г. № 477 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам осуществления государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности» государственный технический учет объектов градостроительной деятельности ведут Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы; техническую инвентаризацию объектов градостроительной деятельности осуществляют с 1 ноября 2004 г. организации (органы), аккредитованные Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости в порядке, установленном Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации.

Определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, находится в ведении органов государственной власти Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 49 ЖК РФ, малоимущим гражданам, признанным по установленным Жилищным кодексом основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, такие жилые помещения предоставляются в установленном Жилищным кодексом порядке.

Малоимущими считаются граждане, признанные таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации. При этом учитываются доход, приходящийся на каждого члена семьи, и стоимость имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению. Порядок признания гражданина малоимущим определен Федеральным законом от 5 апреля 2003 г. № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи». Установление размера дохода каждого члена семьи и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда находится в ведении органов местного самоуправления или органов государственной власти г. Москвы {6}6
  Например, в соответствии со статьей 9 Закона г. Москвы от 11 марта 1998 г. № 6 «Основы жилищной политики в городе Москве» граждане, имеющие на каждого члена семьи доход ниже уровня, утвержденного Московской городской Думой, и признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий в установленном порядке, имеют право на предоставление жилого помещения в фонде социального использования по договору социального найма. Постановлением Московской городской Думы от 1 декабря 1999 г. № 129 установлено, что семьи, имеющие доход менее 3 000 руб. в месяц на каждого члена семьи, включая детей, нетрудоспособных членов семьи и иждивенцев, имеют право на предоставление жилого помещения по договору социального найма.


[Закрыть] и Санкт-Петербурга.

Другая функция органов государственной власти Российской Федерации – определение оснований предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов. Согласно части 2 статьи 92 ЖК РФ, эта функция возложена на Правительство России. Использование жилого помещения в качестве специализированного допускается только после отнесения такого помещения к специализированному жилищному фонду с соблюдением требований и в порядке, которые установлены Правительством. К жилым помещениям специализированного фонда относятся служебные жилые помещения, жилые помещения в общежитиях и в домах системы социального обслуживания населения, маневренного фонда, фонда для временного поселения вынужденных переселенцев, фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами, жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан.

Одна из важнейших функций органов государственной власти субъектов Федерации состоит в государственном учете жилищного фонда субъекта Российской Федерации. Жилищный фонд субъекта включает в себя жилые помещения, принадлежащие ему на праве собственности: жилищный фонд социального использования, специализированный жилищный фонд, жилищный фонд коммерческого использования {7}7
  В соответствии с пунктом 4 постановления Правительства России от 13 октября 1997 г. № 1301 «О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации» органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано создать единую организацию технической инвентаризации субъекта Федерации на базе организаций технической инвентаризации, используя положительный опыт Республики Карелия, Ивановской, Орловской областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга и других субъектов Российской Федерации.


[Закрыть].

Технический учет жилищного фонда до 1 ноября 2004 г. возлагался на специализированные государственные и муниципальные организации технической инвентаризации – унитарные предприятия, службы, управления, центры, бюро, а с 1 ноября 2004 г. – на организации (органы), аккредитованные Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости в порядке, установленном Министерством экономического развития и торговли России.

Еще одна функция заключается в определении порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Федерации определяют лишь порядок предоставления жилых помещений. В соответствии с пунктом 7 статьи 12 Жилищного кодекса основания предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов определяют органы государственной власти Российской Федерации. Акты органов государственной власти, определяющие основания предоставления специализированных жилых помещений по договорам найма, с 1 марта 2005 г. не применяются.

Следующая функция органов государственной власти субъектов Федерации состоит в установлении порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда. Установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, относится к компетенции органов местного самоуправления {8}8
  Сейчас порядок определения дохода семьи в целях признания гражданина малоимущим определен Федеральным законом от 5 апреля 2003 г. № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи», в соответствии со статьей 4 которого расчет среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина производится исходя из суммы доходов членов семьи или одиноко проживающего гражданина за три последних календарных месяца, предшествующих месяцу подачи заявления об оказании государственной социальной помощи.


[Закрыть]. Размер доходов в целях признания гражданина малоимущим (прожиточный минимум) различается в субъектах Федерации и определяется органами государственной власти субъекта[82]82
  Например, размер дохода в этих целях определяется в соответствии с Законом г. Москвы от 15 мая 2002 г. № 23 «О прожиточном минимуме в городе Москве» и постановлением Правительства Москвы от 17 августа 2004 г. № 565-ПП.


[Закрыть].

К иным вопросам компетенции органов государственной власти субъектов Федерации относятся контроль над соответствием коммунальных услуг установленным требованиям (ст. 20 ЖК РФ), выкуп жилого помещения при изъятии земельного участка, на котором находится дом, для нужд субъектов (ч. 1 ст. 32 ЖК РФ), установление срока, в течение которого учитываются действия и гражданско-правовые сделки с жилыми помещениями, приведшие к уменьшению размера занимаемых жилых помещений или к их отчуждению при предоставлении гражданину жилого помещения по договору социального найма (ч. 8 ст. 57 ЖК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 131 Конституции России местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Согласно пункту 1 статьи 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления – это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. В зависимости от уровня муниципального образования, площади, численности жителей и других обстоятельств могут функционировать и другие органы местного самоуправления – структурные подразделения администрации, занимающиеся вопросами строительства, жилищно-коммунального хозяйства, рынка жилья, инженерной инфраструктуры жилья, архитектуры и градостроительства.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в функции органов местного самоуправления входят обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, а также организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства. Согласно статье 29 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в состав муниципальной собственности входят муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения. С 1 января 2006 г. в собственности муниципальных образований находится жилищный фонд лишь социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда (ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Глава 4
Жилое помещение

§ 4.1. Жилое помещение: понятие и виды. Назначение и пользование жилым помещением

Объекты жилищных прав – жилые помещения. Согласно части 2 статьи 15 ЖК РФ, жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства). Порядок признания помещения жилым и требования, которым оно должно отвечать, устанавливаются Правительством России в соответствии с Жилищным кодексом и другими федеральными законами.

Общая площадь жилого помещения состоит из суммы площади всех частей такого помещения, включая площадь помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в жилом помещении, за исключением балконов, лоджий, веранд и террас.

К жилым помещениям относятся (ст. 16 ЖК РФ) жилой дом и его часть, квартира и ее часть, комната.

Жилым домом признается индивидуально определенное здание (самостоятельный объект), которое состоит из комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании.

Квартира – структурно обособленное помещение в многоквартирном доме, обеспечивающее возможность прямого доступа к помещениям общего пользования в таком доме и состоящее из одной или нескольких комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком обособленном помещении.

Комнатой признается часть жилого дома или квартиры, предназначенная для использования в качестве места непосредственного проживания граждан в жилом доме или квартире. Жилое помещение предназначено для проживания граждан (ст. 17 ЖК РФ).

Подобное деление жилых помещений имеет исключительное значение, поскольку, согласно статье 673 ГК РФ, предметом договора найма жилого помещения может быть лишь изолированное жилое помещение, пригодное для постоянного проживания (квартира, жилой дом либо одна или несколько комнат).

Помещение признается жилым, если оно конструктивно, функционально предназначено и пригодно по санитарному, техническому и иному потребительскому состоянию к постоянному проживанию граждан. Жилые помещения должны удовлетворять здоровому и безопасному проживанию, отвечать санитарным нормам и требованиям по площади, дневной освещенности, безопасности, водоснабжению, постоянному отоплению, проветриванию и другим условиям, обеспечивающим нормальное, здоровое проживание людей.

Таким образом, жилое помещение должно удовлетворять следующим требованиям:

1) представлять собой изолированное помещение;

2) быть недвижимым имуществом, т. е. объектом, перемещение которого без несоразмерного ущерба его назначению невозможно (ч. 1 ст. 130 ГК РФ);

3) быть пригодным для постоянного проживания граждан, т. е. соответствовать санитарным и техническим нормам.

Жилое помещение может быть признано непригодным для проживания по основаниям и в порядке, определенным Правительством Российской Федерации в постановлении от 4 сентября 2003 г. № 552, которым утверждено Положение о порядке признания жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания. Согласно части 3 статьи 39 Жилищного кодекса, Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме устанавливаются Правительством России.

Пользование жилым помещением осуществляется с учетом соблюдения прав и законных интересов проживающих в нем граждан, соседей, требований пожарной безопасности, санитарно-гигиенических, экологических и иных требований законодательства, а также в соответствии с правилами пользования жилыми помещениями, утвержденными Правительством России. Согласно статье 23 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», жилые помещения по площади, планировке, освещенности, инсоляции, микроклимату, воздухообмену, уровням шума, вибрации, ионизирующих и неионизирующих излучений должны соответствовать санитарным правилам в целях обеспечения безопасных и безвредных условий проживания независимо от его срока {9}9
  Санитарные правила и нормы установлены СанПиН 2.2.1/2.1.1.1076-01 «Гигиенические требования к инсоляции и солнцезащите помещений жилых и общественных зданий и территорий», утвержденные Главным государственным санитарным врачом России 19 октября 2001 г., а Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы – СанПиН 2.1.2.1002-00 «Санитарно-эпидемиологические требования к жилым зданиям и помещениям», утвержденные Главным государственным санитарным врачом России 15 декабря 2000 г.


[Закрыть].

Допускается использование жилого помещения для осуществления профессиональной деятельности или индивидуальной предпринимательской деятельности проживающими в нем на законных основаниях гражданами, если это не нарушает права и законные интересы других граждан, а также требования, которым должно отвечать жилое помещение.

Не допускается размещение в жилых помещениях промышленных производств. Если собственник жилого помещения использует его не по назначению или систематически нарушает права и интересы соседей либо бесхозяйственно обращается с жильем, допуская его разрушение, то орган местного самоуправления может предупредить собственника о необходимости устранить нарушения, а если они вызывают разрушение помещения – назначить соразмерный срок для ремонта. Если собственник и после предупреждения продолжает нарушать права и интересы соседей либо использовать его не по назначению, без уважительных причин не произведет необходимого ремонта, то суд по иску органа местного самоуправления может принять решение о продаже с публичных торгов такого помещения с выплатой собственнику вырученных от продажи средств за вычетом расходов на исполнение судебного решения (ст. 293 ГК РФ).