Текст книги "Проблемы гражданско-правового регулирования проектной и изыскательской деятельности"

На законодательном уровне в геометрической прогрессии происходит расширение сферы регулирования отношений, предполагающих необходимость установления обязательных требований при проектировании (включая изыскания) различных объектов инфраструктуры с введением в действие соответствующих норм и правил[41]41
  См.: Постановление Правительства РФ от 12 августа 2010 г. № 623 «Об утверждении технического регламента о безопасности объектов внутреннего водного транспорта» (с изм. и доп. от 29 мая 2018 г.) // СЗ РФ. 2010. № 34. Ст. 4476; Приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 30 декабря 2009 г. № 1215 «Об утверждении нормативных методических документов, регулирующих функционирование и эксплуатацию аэродромов экспериментальной авиации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 22 (без приложений); Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 28 апреля 2003 г. № 69 «О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов Сан-ПиН 2.6.1.24–03 “Санитарные правила проектирования и эксплуатации атомных станций”» // Российская газета. 2003. 19 июня (специальный выпуск).


[Закрыть].

Регулирование процесса проектирования и изысканий с использованием технических норм и правил в рамках гражданского договора в теории вызывает определенные сомнения. Предметом научного спора выступает положение о том, следует ли считать техническую норму нормой социальной, то есть правилом, с помощью которого можно воздействовать на поведение людей.

А.И. Денисов утверждал, что только социальные нормы способны регулировать общественные отношения, технические же нормы относятся лишь к области техники и выступают предметом различного рода технических наук[42]42
  См.: Денисов А.И. Теория государства и права. М., 1948. С. 398.


[Закрыть]. В дополнение к этому О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский указывали, что технические нормы не являются социальными и не имеют никакого юридического значения, так как определяют порядок обращения людей с орудиями и предметами труда, иными объектами материального мира и силами природы[43]43
  См.: Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 124–127.


[Закрыть].

П.Т. Полежай и В.С. Шелестов, напротив, полагали, что по своей природе технические нормы носят социальный характер и представляют собой совокупность правил поведения, регулирующих как порядок обращения людей с техникой, предметами и силами природы, так и их поведение по отношению друг к другу[44]44
  См.: Полежай П.Т., Шелестов В.С. О соотношении юридических и технических норм в социалистическом обществе // Советское государство и право. 1960. № 10. С. 14.


[Закрыть].

Технические нормы относятся к социальным нормам в том случае, если на уровне закона или договора установлено требование о применении данных норм при проектировании и проведении изысканий. В остальных случаях определять технические нормы как социальные некорректно.

Отдельные исследователи отмечают, что с принятием Закона «О техническом регулировании»[45]45
  См.: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (с изм. и доп. от 29 июля 2017 г.).


[Закрыть] в России должен был начаться процесс создания четкой системы технического регулирования. Если раньше требования к продукции разрабатывались в различных ведомствах, выпускавших множество зачастую дублирующих друг друга документов, то теперь техническое регулирование должно осуществляться на самом высоком уровне. Все обязательные нормы к продукции, процессам производства будут прописаны в законах, указах Президента РФ или постановлениях Правительства РФ. Основная цель закона – обеспечить создание двухуровневой системы нормативных документов: технических регламентов, содержащих обязательные требования, и добровольных стандартов[46]46
  См.: Гусева Т.А., Чапкевич Л.Е. Федеральный закон «О техническом регулировании»: достоинства и недостатки // Законодательство и экономика. 2004. № 5. С. 40–45.


[Закрыть].

Вместе с тем, переходные положения Федерального закона о техническом регулировании 2002 года продолжают оставлять простор для субъективного усмотрения участников оборота и контролирующих органов. До вступления в силу соответствующих технических регламентов требования, установленные действующими национальными стандартами, подлежат обязательному исполнению только в части, обеспечивающей достижение целей законодательства Российской Федерации о техническом регулировании[47]47
  См.: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (с изм. и доп. от 29 июля 2017 г.).


[Закрыть].

Построение системы законодательного регулирования технической составляющей проектных и изыскательских работ последних десятилетий происходит в условиях принятия вновь разработанных норм и правил своевременно и комплексно не скоординированных с утвержденными ранее стандартами.

Безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) должна обеспечиваться посредством соблюдения требований Федерального закона[48]48
  См.: Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (с изм. и доп. от 2 июля 2013 г.).


[Закрыть] и требований стандартов и сводов правил, включенных в соответствующие Перечни[49]49
  См.: Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2014 г. № 1521 «Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона “Технический регламент о безопасности зданий и сооружений”» (с изм. и доп. от 7 декабря 2016 г.) // СЗ РФ. 2015. № 2. Ст. 465; Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 30 марта 2015 г. № 365 «Об утверждении перечня документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ “Технический регламент о безопасности зданий и сооружений”» (с изм. и доп. от 24 августа 2017 г.) // Вестник технического регулирования. 2015. № 4.


[Закрыть]. Документы, не включенные в указанные Перечни, могут применяться как справочные пособия в части, не противоречащей нормам Федерального закона[50]50
  См.: Письмо Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 13 апреля 2017 г. № 15648-ОГ/08. Информационно-правовой портал Гарант. ру. URL: http://garant.ru (дата обращения: 12.08.2018).


[Закрыть].

В целях переходного периода актуализированные своды правил не отменяли действия предыдущих сводов правил. Не всегда своевременно их замена производилась путем внесения соответствующих изменений в указанные выше Перечни[51]51
  См.: Письмо Министерства регионального развития РФ от 15 августа 2011 г. № 18529-08/ИП-ОГ «О разъяснении статуса сводов правил – актуализированных СНиПов» // Ценообразование и сметное нормирование в строительстве. 2012. № 2.


[Закрыть].

Определенное время представлялась неясной ситуация, когда отмененный государственный стандарт ранее был включен в Перечень национальных стандартов и сводов правил[52]52
  См.: Распоряжение Правительства РФ от 21 июня 2010 г. № 1047-р «Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона “Технический регламент о безопасности зданий и сооружений”» // СЗ РФ. 2010. № 26. Ст. 3405.


[Закрыть], в результате применения которых на обязательной основе обеспечивалось соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»[53]53
  См.: Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (с изм. и доп. от 2 июля 2013 г.).


[Закрыть]. Утверждение актуализированного перечня[54]54
  См.: Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2014 г. № 1521 «Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона “Технический регламент о безопасности зданий и сооружений”» (с изм. и доп. от 7 декабря 2016 г.).


[Закрыть] позволило прояснить ситуацию. Действующие нормативно-технические документы либо их части, не включенные в Перечень национальных стандартов и сводов правил, переносились в Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»[55]55
  См.: Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 1 июня 2010 г. № 2079 «Об утверждении Перечня документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ “Технический регламент о безопасности зданий и сооружений”» (с изм. и доп. от 2 июля 2014 г.) // Вестник Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. 2010. № 6.


[Закрыть], которому до настоящего момента не уделяется должного внимания. Неактуализированные СНиПы советского периода и своды правил Госстроя России перетекли в новый Перечень документов в области стандартизации, применяемых добровольно[56]56
  См.: Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 30 марта 2015 г. № 365 «Об утверждении перечня документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ “Технический регламент о безопасности зданий и сооружений”» (с изм. и доп. от 24 августа 2017 г.).


[Закрыть].

Добровольность применения стандартов и сводов правил, включенных в Перечень документов в области стандартизации, не означает, что они могут не соблюдаться. Добровольность применения предоставляет возможность использования проектировщиками других правил, не противоречащих требованиям данных нормативных документов. Соответствие проектных характеристик здания или сооружения требованиям безопасности, а также проектируемые мероприятия по обеспечению его безопасности могут быть обоснованы ссылками на требования специальных технических условий. В случае отсутствия указанных требований соответствие проектных значений и характеристик здания или сооружения требованиям безопасности, а также проектируемые мероприятия по обеспечению его безопасности должны быть обоснованы одним или несколькими способами:

1) результатами исследований;

2) расчетами и (или) испытаниями, выполненными по сертифицированным или апробированным иным способом методикам;

3) моделированием сценариев возникновения опасных природных процессов и явлений и (или) техногенных воздействий, в том числе при неблагоприятном сочетании опасных природных процессов и явлений и (или) техногенных воздействий;

4) оценкой риска возникновения опасных природных процессов и явлений и (или) техногенных воздействий[57]57
  См.: Письмо Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 13 апреля 2017 г. № 15648-ОГ/08.


[Закрыть].

Структура системы технического регулирования в сфере строительства, выстраиваемая законодателем, содержит ряд проблемных моментов.

Во-первых, сложность в квалификации норм и правил, которые должны применяться на обязательной основе в целях обеспечения минимально необходимых требований к безопасности объектов строительной инфраструктуры.

Применение отдельных стандартов[58]58
  См.: Постановление Госстроя СССР от 25 марта 1988 г. № 48 «Об утверждении Государственного стандарта СССР ГОСТ 27751-88 “Надежность строительных конструкций и оснований. Основные положения по расчету”» (с изм. и доп. от 21 декабря 1993 г.). Информационно-правовой портал Гарант. ру. URL: http://garant.ru (дата обращения: 12.08.2018).


[Закрыть] на территории РФ прекращалось в связи с утверждением для добровольного применения и введением в действие других норм и правил[59]59
  См.: Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 23 декабря 2010 г. № 1059-ст «Об утверждении национального стандарта» «Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 54257-2010 “Надежность строительных конструкций и оснований. Основные положения и требования”» (с изм. и доп. от 22 ноября 2013 г.). Информационно-правовой портал Гарант. ру. URL: http://garant.ru (дата обращения: 12.08.2018).


[Закрыть]. Последние через непродолжительное время отменялись по аналогичной схеме, но уже с выведением вновь утвержденных стандартов[60]60
  См.: Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11 декабря 2014 г. № 1974-ст «О введении в действие межгосударственного стандарта “Межгосударственный стандарт ГОСТ 27751-2014 “Надежность строительных конструкций и оснований. Основные положения”». Информационно-правовой портал Гарант. ру. URL: http://garant.ru (дата обращения: 12.08.2018).


[Закрыть] на межгосударственный уровень и придания им в части обязательной силы[61]61
  Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2014 г. № 1521 «Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона “Технический регламент о безопасности зданий и сооружений” (с изм. и доп. от 7 декабря 2016 г.); Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 30 марта 2015 г. № 365 «Об утверждении перечня документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ “Технический регламент о безопасности зданий и сооружений” (с изм. и доп. от 24 августа 2017 г.).


[Закрыть].

Во-вторых, бессистемное реформирование как следствие значительного объема нормативной базы, требующей переработки с учетом содержательной специфики.

В некоторых случаях стандарты[62]62
  См.: Постановление Госстроя СССР от 29 декабря 1990 г. № 118 «Об утверждении строительных норм и правил СНиП 2.01.15–90 “Инженерная защита территорий, зданий и сооружений от опасных геологических процессов. Основные положения проектирования”». Информационно-правовой портал Гарант. ру. URL: http://garant.ru (дата обращения: 12.08.2018).


[Закрыть] считались фактически утратившими силу в связи с утверждением новых стандартов[63]63
  См.: Постановление Госстроя РФ от 30 июня 2003 г. № 125 «Строительные нормы и правила РФ СНиП 22-02-2003 “Инженерная защита территорий, зданий и сооружений от опасных геологических процессов. Основные положения”». Информационно-правовой портал Гарант. ру. URL: http://garant.ru (дата обращения: 12.08.2018).


[Закрыть], в последующем актуализированных[64]64
  Приказ Министерства регионального развития РФ от 30 июня 2012 г. № 274 «Об утверждении свода правил СНиП 22-02-2003 “Инженерная защита территорий, зданий и сооружений от опасных геологических процессов. Основные положения”. Информационно-правовой портал Гарант. ру. URL: http:// garant.ru (дата обращения: 12.08.2018).


[Закрыть], другие[65]65
  См.: Постановление Минстроя России от 27 ноября 1995 г. № 18-100 «О принятии строительных норм и правил СНиП 22-01-95 “Геофизика опасных природных воздействий”». Информационно-правовой портал Гарант. ру. URL: http://garant.ru (дата обращения: 12.08.2018).


[Закрыть] признавались не подлежащими применению ввиду принятия сразу актуализированной редакции[66]66
  См.: Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 16 декабря 2016 г. № 956/пр об утверждении СП 115.13330 «СНиП 22-01-95 Геофизика опасных природных воздействий». Информационно-правовой портал Гарант. ру. URL: http://garant.ru (дата обращения: 12.08.2018).


[Закрыть], а третьи предлагалось применять в части[67]67
  См.: Постановление Госстроя СССР от 9 июня 1980 г. № 82 «Об утверждении строительных норм и правил СНиП III-4-80* “Техника безопасности в строительстве”» (с изм. и доп. от 17 сентября 2002 г.). Информационно-правовой портал Гарант. ру. URL: http://garant.ru (дата обращения: 12.08.2018).


[Закрыть]. Отдельные нормы и правила в области проектирования и проведения изысканий[68]68
  См.: Постановление Госстроя СССР от 19 сентября 1985 г. № 154 об утверждении строительных норм и правила СНиП 2.06.15–85 «Инженерная защита территории от затопления и подтопления». Информационно-правовой портал Гарант. ру. URL: http://garant.ru (дата обращения: 12.08.2018).


[Закрыть], действовавшие десятилетиями, продолжают актуализироваться[69]69
  См.: Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 16 декабря 2016 г. № 964/пр «Свод правил СП 104.13330.2016 “Инженерная защита территории от затопления и подтопления”. Актуализированная редакция СНиП 2.06.15–85”». Информационно-правовой портал Гарант. ру. URL: http://garant.ru (дата обращения: 12.08.2018).


[Закрыть].

В-третьих, процессуальные недоработки и несогласованность действия государственных органов.

Законодательные акты, которыми отменялись действия отдельных норм и правил в области проектирования и проведения изысканий, достаточно часто не проходили регистрацию в Министерстве юстиции, ввиду чего подлежали отмене. Указанная ситуация складывалась на фоне внутренних противоречий между государственными структурами в сфере строительства: отказ в регистрации и предложение отмены документов по чисто формальным основаниям – с одной стороны, и непринятие сделанного предложения как безосновательного и ведущего к разрушению существующей нормативно-технической базы строительства – с другой стороны[70]70
  См.: Письмо Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 10 февраля 2005 г. № КС-7 «По вопросу действия СНиП, принятых в 2003 г. и не прошедших регистрацию в Минюсте России» // Библиотека инженера по охране труда. 2005. № 8.


[Закрыть].

Положительная динамика правового регулирования текущего периода обусловлена принятием межгосударственных и национальных стандартов, сводов правил, актуализированной редакции СНиПов в ряде случаев, четким разграничением норм, применяемых на обязательной основе и на добровольной основе[71]71
  См.: Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 30 марта 2015 г. № 365 «Об утверждении перечня документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ “Технический регламент о безопасности зданий и сооружений”» // Вестник технического регулирования. 2015. № 4; Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2014 г. № 1521 «Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона “Технический регламент о безопасности зданий и сооружений”» // СЗ РФ. 2015. № 2. Ст. 465.


[Закрыть].

Вместе с тем построение нормативной базы в области проектирования и изысканий, как и прежде, происходит в условиях несовершенного механизма правового регулирования рассматриваемой сферы: прослеживается отсутствие долгосрочной перспективы законодательного регулирования с неисполнением заложенных в нормах порядка их реализации[72]72
  См.: Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2008 г. № 858 «О порядке разработки и утверждения сводов правил» // СЗ РФ. 2008. № 48. Ст. 5608; Постановление Правительства РФ от 1 июля 2016 г. № 624 «Об утверждении Правил разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил» // СЗ РФ. 2016. № 28. Ст. 4749.


[Закрыть].

Проводимая систематизация законодательства не позволяет, с точки зрения буквы закона, сделать отношения по выполнению проектных и изыскательских работ понятными для участников «строительного рынка».

В юридической литературе высказывается мнение, что недостаточно установить на уровне технических регламентов требования только в целях обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан при проведении работ и эксплуатации зданий и сооружений. Требования безопасности считаются обеспеченными, если строительными конструкциями на этапе монтажа и эксплуатации не причиняется вред. Вместе с тем создаваемые по такому принципу технические регламенты не учитывают, например, параметры надежности зданий и их нормальной эксплуатации[73]73
  См.: Ершов О.Г. Об ответственности подрядчика за качество работ по договору строительного подряда // Современное право. 2009. № 4. С. 77–82.


[Закрыть].

Совершенно обоснованными представляются умозаключения отдельных авторов о том, что правовое регулирование отношений в строительстве в настоящее время не может обеспечиваться ни строительными нормами и правилами, ни техническими регламентами. Процесс разработки технических регламентов не принесет ожидаемых результатов из-за отсутствия возможностей юридической техники. Придание техническим нормам юридической силы возможно тогда, когда норма права к ним отсылает, а это указывает на необходимость сохранения пока существующей, но стремительно разрушающейся системы актов технического нормирования в строительстве. Дальнейшее развитие законодательства о строительстве целесообразно связывать не только с разработкой правовых норм, регламентирующих отношения хозяйствующих субъектов, но и с реформированием, а также совершенствованием системы норм технических, которые должны существовать параллельно с правовыми нормами, но не заменять их[74]74
  См.: Ершов О.Г. Общие организационно-правовые предпосылки заключения договоров в строительстве // Право и экономика. 2011. № 11. С. 58–61.


[Закрыть].

Следует упорядочить установление особенностей разработки проектной документации и проведение изыскательских работ в целом и в отношении определенных объектов. С одной стороны, необходимо установить минимальные требования к безопасности процесса проектирования и изысканий, а также к их результату. Данные технические нормы относятся к разряду социальных норм. С другой стороны, представляется целесообразным развивать и совершенствовать процессы проектирования и проведения изысканий в качестве технических норм. Это предложение укладывается в рамки концепции развития гражданского законодательства в части отказа от «трехуровневой» системы гражданских законов, отмены некоторых законов с перенесением отдельных норм в ГК РФ[75]75
  См.: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации от 7 октября 2009 г. // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2009. № 11.


[Закрыть]. Однако действовать следует осмотрительно.

В гражданском законодательстве отмечена следующая тенденция. ГК РФ – основной законодательный акт частного гражданского права, постепенно все больше и больше наполняющийся нормами публичного права и становящийся Кодексом не чисто гражданско-правовым, содержащим частноправовые нормы, а Кодексом, включающим также и нормы публичного права и регулирующим не только гражданско-правовые отношения. ГКРФ выходит за пределы гражданско-правового регулирования и становится актом комплексным, а не чисто отраслевым[76]76
  См.: Губин Е.П. О предстоящих изменениях в части I Гражданского кодекса Российской Федерации и правовое регулирование предпринимательской деятельности. Право и бизнес: сборник статей I ежегодной международной научно-практической конференции, приуроченной к 80-летию со дня рождения профессора В.С. Мартемьянова / под ред. И.В. Ершовой. М., 2012. С. 76–82.


[Закрыть].

В результате рассмотрения проектных и изыскательских работ установлено, что договор подряда на выполнение проектных и изыскательских работ имеет непосредственное отношение к строительству и обусловливает его процесс, однако специфика этого договора не позволяет считать его разновидностью договора строительного подряда.

Договор подряда на выполнение проектных и изыскательских работ можно классифицировать следующим образом: тип договора – подряд (договор, относящийся к подрядным договорам);

разновидность (вид) – подряд на выполнение проектных и изыскательских работ (самостоятельная разновидность договора подряда).

Исследование понятия «договор подряда на выполнение проектных и изыскательских работ» позволило заключить, что регулирование проектных и изыскательских работ ГК РФ имеет следующие особенности:

1) изыскания проводятся для целей проектирования и проведения строительных работ;

2) результаты проектных работ используются в строительной деятельности;

3) проектные и изыскательские работы не являются разновидностью строительной деятельности;

4) в отдельных случаях установлена неразрывная связь процесса проектирования и результата изысканий;

5) обязанность по разработке проекта и проведению изысканий связана с уровнем ответственности возводимого объекта;

6) единообразное регулирование проектных и изыскательских работ не противоречит их природе;

7) проектные и изыскательские работы отделимы друг от друга и их выполнение может производиться на основании разных договоров.

В Российской Федерации законодательство ориентировано на регулирование отношений по проектированию и проведению изысканий в строительной сфере деятельности. Данная особенность законодательного регулирования обусловлена необходимостью, во-первых, обеспечить безопасность процесса строительства и эксплуатации построенного объекта для третьих лиц;

во-вторых, служит основанием для формирования и средством достижения цели строительства. Изыскания и проектирование, связанные со строительством, позволяют обеспечить благоприятные условия жизнедеятельности человека. Тем не менее, установленная особенность законодательного регулирования не служит основанием для отнесения проектных и изыскательских работ к разновидности строительной деятельности.

Единая договорная модель, установленная ГК РФ для проектных и изыскательских работ, не противоречит их природе и имеет под собой следующие основания. Выполнение проектных и изыскательских работ, с одной стороны, объединено строительной сферой деятельности, с установлением в отдельных случаях неразрывной связи процесса проектирования и результатов изысканий. С другой стороны, проектные и изыскательские работы отделимы друг от друга и их выполнение может производиться на основании разных договоров.

1.2. Участники проектной и изыскательскойдеятельности

Состав непосредственных участников проектной и изыскательской деятельности и лиц, опосредованно причастных к ее выполнению, рационально определять посредством комплексного рассмотрения норм публичного и частного права.

Выполнение проектных и изыскательских работ в сфере капитального строительства обеспечивается застройщиком, что позволяет отнести его к субъектам и непосредственным участникам проектной и изыскательской деятельности. Понятие «застройщик» дано в Градостроительном кодексе РФ.

Застройщик – физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя (которому при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности органы государственной власти (государственные органы), Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», органы управления государственными внебюджетными фондами или органы местного самоуправления передали в случаях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика) строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Застройщик вправе передать свои функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности, техническому заказчику, что делает его субъектом и непосредственным участником проектной и изыскательской деятельности.

Технический заказчик – юридическое лицо, которое уполномочено застройщиком и от имени застройщика заключает договоры о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, сносе объектов капитального строительства, подготавливает задания на выполнение указанных видов работ, предоставляет лицам, выполняющим инженерные изыскания и (или) осуществляющим подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объектов капитального строительства, материалы и документы, необходимые для выполнения указанных видов работ, утверждает проектную документацию, подписывает документы, необходимые для получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, осуществляет иные функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности. Функции технического заказчика могут выполняться только членом соответственно саморегулируемой организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ.

Положениями ГрК РФ в действующей редакции предусмотрено, что работы по договорам о выполнении инженерных изысканий производятся на основании договора подряда на выполнение инженерных изысканий. Правовой предпосылкой выполнения работ по договорам о подготовке проектной документации служит договор подряда на подготовку проектной документации.

Уточнение в ГрК РФ видовой принадлежности договора о подготовке проектной документации и договора о выполнении инженерных изысканий как «договоров подряда» подчеркивает гражданско-правовую природу данных договоров.

В качестве сторон договора подряда на выполнение проектных и изыскательских работ ГК РФ называет заказчика и подрядчика, к которым предъявляются общие требования о правоспособности и дееспособности.

Заказчиком по договору на выполнение проектных и изыскательских работ является лицо, заинтересованное в проведении изысканий или разработке проекта. При этом в государственных и муниципальных контрактах заказчик представлен только соответствующими органами или учреждениями, а также иными получателями средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ при размещении заказов на выполнение подрядных работ за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования (ст. 764 ГК РФ). Заказчик выступает субъектом проектной и изыскательской деятельности ввиду инициирования начала производства работ и обладания информационным заделом, необходимым при проектировании и выполнении изысканий.

Подрядчиком по договору на выполнение проектных и изыскательских работ является лицо, выполняющее данные работы – проектировщик или изыскатель, исходя из чего, его стоит отнести к субъектам и непосредственным участникам проектной и изыскательской деятельности.

Если подрядчик выполняет проектные и изыскательские работы на объекте капитального строительства по заданию заказчика, то он должен отвечать двум требованиям: во-первых, обладать статусом индивидуального предпринимателя или юридического лица; во-вторых, являться членом саморегулируемой организации (далее – СРО).

При этом одновременное соблюдение названных требований актуально, если в лице заказчика выступает: по договору подряда на выполнение инженерных изысканий – застройщик, технический заказчик или лицо, получившее в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации разрешение на использование земель или земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для выполнения инженерных изысканий; по договору подряда на подготовку проектной документации – застройщик, технический заказчик, лицо, ответственное за эксплуатацию здания, сооружения, региональный оператор. Участие иного субъекта на стороне заказчика снимает необходимость членства подрядчика в СРО. Застройщик, самостоятельно выполняющий инженерные изыскания, осуществляющий подготовку проектной документации, сам должен быть членом СРО.

Соответственно без членства в СРО не обойтись, если работы по проектированию и изысканиям выполняются на объектах капитального строительства; в рамках специального законодательного регулирования[77]77
  См.: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп. от 3 августа 2018 г.) // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652; Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (с изм. и доп. от 3 августа 2018 г.) // СЗ РФ. 2011. № 30 (часть I). Ст. 4571; Постановление Правительства РФ от 1 июля 2016 г. № 615 «О порядке привлечения подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме и порядке осуществления закупок товаров, работ, услуг в целях выполнения функций специализированной некоммерческой организации, осуществляющей деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах» (с изм. и доп. от 9 сентября 2017 г.) // СЗ РФ. 2016. № 28. Ст. 4740.


[Закрыть].

ГК РФ в качестве последствия отсутствия у одной из сторон договора членства в саморегулируемой организации, необходимого для исполнения обязательства по договору, называет право другой стороны отказаться от договора (исполнения договора) и потребовать возмещения убытков.

Исключение из общего правила об обязательном членстве в СРО определенного вида вытекает как из субъектного состава лиц, в интересах которых будут выполняться изыскания или разрабатываться проект, так и которыми будет выполняться соответствующая категория работ и на каких объектах капитального строительства.

К специфической категории юридических лиц, для которых выполнение проектных и изыскательских работ без членства в СРО не приведет к нарушению законодательных запретов, при совокупности ряда условий относятся юридические лица, деятельность которых координируют публично-правовые образования.

Осуществление подготовки проектной документации не требуется при строительстве, реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства, садового дома. Застройщик по собственной инициативе вправе обеспечить подготовку проектной документации применительно к объекту индивидуального жилищного строительства, садовому дому.

Общие положения об образовании юридического лица или порядок прохождения регистрации в качестве индивидуального предпринимателя определены ч. I ГК РФ, Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»[78]78
  См.: СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3431.


[Закрыть] и не вызывают на практике серьезных вопросов. Членство подрядчика в саморегулируемых организациях требует более детального рассмотрения.

С 1 января 2010 г. закончился переходный период после отмены лицензирования деятельности по проектированию и строительству зданий и сооружений, а также инженерным изысканиям для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения. На смену государственного регулирования[79]79
  См.: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изм. и доп. от 4 декабря 2006 г.) // СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3430.


[Закрыть] в сфере строительства окончательно пришло саморегулирование[80]80
  См.: Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статьи 17 и 18 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3750; Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (с изм. и доп. от 3 августа 2018 г.) // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6076; Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с изм. и доп. от 29 июля 2018 г.) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.


[Закрыть]. Выполнение работ, включенных в утвержденный на законодательном уровне перечень, обуславливалось обязательным наличием у подрядчика свидетельства о допуске к соответствующему виду работ.

В соответствии с перечнем видов работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства[81]81
  См.: Приказ Министерства регионального развития РФ от 9 декабря 2008 г. № 274 «Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства» (с изм. и доп. от 21 октября 2009 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 6.


[Закрыть] изначально в саморегулируемые организации должно было вступить значительное число строительных организаций. Однако с 1 июля 2010 г. перечень работ был сокращен более чем в 2 раза (в последующем перечень периодически уточнялся)[82]82
  См.: Браун В.К. Вторая попытка саморегулирования // Руководитель строительной организации. 2010. № 6. С. 6–11.


[Закрыть].

Свидетельство о допуске к определенному виду (видам) работ в области инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования выдавалось саморегулируемой организацией без ограничения срока и территории его действия. Действие свидетельства о допуске к работам могло быть прекращено при выходе из саморегулируемой организации, выявлении нарушений и в некоторых других случаях.

Для получения соответствующего допуска необходимо было стать членом специализированной некоммерческой организации. Устанавливались четкие требования к потенциальным членам, в частности: образование определенного уровня и профиля; стаж работы по специальности; дополнительное профессиональное образование; периодическое прохождение аттестации.

Закрепление на законодательном уровне закрытого перечня видов проектных и изыскательских работ, проведение которых возможно только при наличии специального допуска, выданного саморегулируемой организацией[83]83
  См.: Приказ Министерства регионального развития РФ от 30 декабря 2009 г. № 624 «Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность капитального строительства» (с изм. и доп. от 14 ноября 2011 г.) // Российская газета. 2010. № 88.


[Закрыть], просуществовало относительно недолго.

В 2016–2017 гг. произошло «перестроение» системы саморегулирования, в том числе в сфере инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования.

С 1 июля 2017 г. не допускается осуществление предпринимательской деятельности по выполнению инженерных изысканий, по осуществлению архитектурно-строительного проектирования объектов капитального строительства на основании выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на их безопасность.

Индивидуальный предприниматель или юридическое лицо имеет право выполнять инженерные изыскания, осуществлять подготовку проектной документации, при условии, что такой индивидуальный предприниматель или такое юридическое лицо является членом соответственно саморегулируемой организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования.

Обязательное членство в СРО изыскателей и проектировщиков перестало основываться на категории риска и уровне безопасности возводимого объекта. Перечень видов работ, выполнение которых могло производиться ранее только на основании полученного допуска СРО, утратил свое значение определяющего критерия при решении вопроса о членстве в СРО.

На сегодняшний день в члены саморегулируемой организации могут быть приняты юридическое лицо, в том числе иностранное юридическое лицо, и индивидуальный предприниматель при условии соответствия таких юридических лиц и индивидуальных предпринимателей требованиям, установленным саморегулируемой организацией к своим членам, и уплаты такими лицами в полном объеме взносов в компенсационный фонд (компенсационные фонды) саморегулируемой организации, если иное не установлено ГрК РФ.

Без изменений обоснованно осталось закрепленное законодателем положение: юридическое лицо или индивидуальный предприниматель может быть членом одной саморегулируемой организации каждого из видов саморегулируемых организаций (саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания; саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации).

Для приема в члены саморегулируемой организации индивидуальный предприниматель или юридическое лицо представляет в саморегулируемую организацию следующие документы: заявление о приеме в члены саморегулируемой организации; копию документа, подтверждающего факт внесения в соответствующий государственный реестр записи о государственной регистрации индивидуального предпринимателя или юридического лица; копии учредительных документов (для юридического лица); надлежащим образом заверенный перевод на русский язык документов о государственной регистрации юридического лица в соответствии с законодательством соответствующего государства (для иностранного юридического лица); документы, подтверждающие соответствие индивидуального предпринимателя или юридического лица требованиям, установленным саморегулируемой организацией к своим членам во внутренних документах саморегулируемой организации; документы, подтверждающие наличие у индивидуального предпринимателя или юридического лица специалистов, указанных в ГрК РФ; документы, подтверждающие наличие у специалистов должностных обязанностей, предусмотренных ГрК РФ.

Перестроение системы саморегулирования в сфере строительства привело к выделению из круга проектировщиков и изыскателей (субъектов проектной и изыскательской деятельности и лиц, непосредственно участвующих в данной деятельности), специалистов по организации инженерных изысканий и специалистов по организации архитектурно-строительного проектирования.

Законодателем в ГрК РФ выстроен общий подход к определению правового положения специалистов в области инженерных изысканий и специалистов архитектурно-строительного проектирования с учетом разграничения сферы их деятельности.

Специалистом по организации инженерных изысканий, специалистом по организации архитектурно-строительного проектирования является физическое лицо, которое имеет право осуществлять по трудовому договору, заключенному с индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом, трудовые функции по организации выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации объекта капитального строительства в должности главного инженера проекта, главного архитектора проекта, и сведения о котором включены в национальный реестр специалистов в области инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования.

Ведение национального реестра специалистов в области инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования осуществляется соответствующим Национальным объединением саморегулируемых организаций.

Сведения о физическом лице включаются Национальным объединением саморегулируемых организаций в национальный реестр специалистов в области инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования на основании заявления такого лица при условии его соответствия следующим минимальным требованиям: высшее образование по профессии, специальности или направлению подготовки в области строительства; стаж работы в профильных организациях на инженерных должностях не менее чем три года; общий трудовой стаж по профессии, специальности или направлению подготовки в области строительства не менее чем десять лет; повышение квалификации специалиста по направлению подготовки в области строительства не реже одного раза в пять лет; разрешение на работу (для иностранных граждан).

Препятствием во включении сведений в национальный реестр специалистов служит, в том числе наличие у такого физического лица непогашенной или неснятой судимости за совершение умышленного преступления; наличие в отношении такого физического лица решений об исключении сведений о нем из национального реестра специалистов за виновные действия, допущенные при выполнении инженерных изысканий, подготовке проектной документации в строго зафиксированных в ГрК РФ случаях за определенный период, предшествующий подаче заявления.