Текст книги "Административная ответственность в миграционном праве Российской Федерации. Материальные и процессуальные аспекты"

1.5. Источники и формы миграционного права Российской Федерации

Научное положение. Мы не ставим себе цель исследовать проблемы понимания «формы и источника права». Между тем категория «источник права» в теоретико-правовой науке понимается весьма по-разному.

Так, например, С.А. Калинин дает весьма емкое определение данной теоретико-правовой категории: «Под источником права обычно понимают материальные условия жизни общества (источник права в материальном смысле), причины юридической обязательности норм (источник права в формальном смысле), источники познания права (исторические источники права), политические и идеологические решения, определяющие направленность правового регулирования и содержания права (идеологические источники права)»[63]63
  Калинин С. А. Понятие и виды источников права / Общая теория права: учебное пособие / под ред. С.Г. Дробязко, С.А. Калинина. Минск: БГУ, 2014. С. 283–284. 70


[Закрыть]. В свою очередь В.В. Ершов считает, что «…“источники” права обоснованно рассматривать как его начала, характеризующие его происхождение, генезис, то, из чего право происходит; в то же время “формы” права – как его внутреннее и внешнее выражение. Данное понимание “источников” и “форм” права позволяет сделать следующий вывод: анализируя право с позиции общей теории систем и научно обоснованной концепции интегративного правопонимания, право прежде всего объективируется в принципах и нормах права, содержащихся в единой, развивающейся и многоуровневой системе форм национального и(или) международного права, реализующихся в государстве. При таком теоретическом подходе считаю возможным прежде всего выделить следующие формы российского и международного права: 1) основополагающие (общие) принципы национального права; 2) правовые акты; 3) правовые договоры; 4) обычаи национального права; 5) основополагающие (общие) принципы международного права; 6) международные договоры; 7) обычаи международного права»[64]64
  Ершов В.В. Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений: монография. М.: Российский государственный университет правосудия, 2018. С. 168.


[Закрыть].

Представленные подходы, по нашему мнению, наиболее полно отражают сущность источника и формы права. В приведенном смысле источниками миграционного права России выступают реально развивающиеся общественные отношения, возникающие в процессе территориального перемещения населения и облеченные в юридически значимую форму. Такой формой миграционного права России могут выступать все вышеприведенные их виды.

1. Основополагающие (общие) принципы национального права. Данный вид форм миграционного права является весьма новым как в рассматриваемой подотрасли, так и в целом для всей российской правовой системы. Между тем категория «основополагающие (общие) принципы национального права» прочно вошла в обиход современного национального законодательства (п. 2 ч. 3 ст. 233 АПК РФ) и судебной практики высших судебных инстанций (например, Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 28 июня 2017 г.[65]65
  Бюллетень Верховного Суда РФ, 2017. № 12.


[Закрыть]).

Научное положение. По мнению О.Ю. Скворцова, интерпретация понятия «основополагающие (общие) принципы национального права» отдана на усмотрение судебной практики[66]66
  См.: Скворцов О.Ю. Комментарий к Федеральному закону «О третейских судах в Российской Федерации»: научно-практический комментарий. М.: Омега-Л, 2003. С. 260.


[Закрыть]. В этой связи представляется уместным признать, что основополагающие (общие) принципы права как форма миграционного права находит выражение, прежде всего, в правовых позициях Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ.

При этом уместно отметить, что в судебной практике разграничиваются общие принципы права, общие принципы международного права и конституционные принципы[67]67
  См.: п. 2 Постановление Конституционного Суда РФ от 6.02.2018 № 6-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 4 статьи 81 и статьи 123 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества “Таиф”» // Собрание законодательства РФ, 2018. № 8. Ст. 1272 и др.


[Закрыть]. Между тем в правовых позициях высших судебных инстанций акцентируется внимание на конституционных принципах, а общие принципы права лишь иногда упоминаются.

Иногда отмечается, что общепризнанные принципы права могут находить конституционное закрепление[68]68
  См.: абз. 2 п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 13.12.2016 № 28-П «По делу о проверке конституционности подпункта 1 статьи 1301, подпункта 1 статьи 1311 и подпункта 1 пункта 4 статьи 1515 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с запросами Арбитражного суда Алтайского края» // Собрание законодательства РФ, 2016. № 52. (Ч. V). Ст. 7729.


[Закрыть]. Таковыми следует признать: принцип правовой определенности[69]69
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28.11.2017 № 34-П «По делу о проверке конституционности пункта 8 статьи 75, подпункта 3 пункта 1 статьи 111 и подпункта 23 пункта 2 статьи 149 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой акционерного общества “Флот Новороссийского морского торгового порта”» // Собрание законодательства РФ, 2017. № 49. Ст. 7532; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 11.12.2012 № 31 «О применении норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении судами заявлений, представлений о пересмотре по вновь открывшимся или новым обстоятельствам вступивших в законную силу судебных постановлений» // Российская газета, 2012. 21 декабря и др.


[Закрыть]; принципы действия права во времени[70]70
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17.10.2017 № 24-П «По делу о проверке конституционности пункта 5 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Д.А. Абрамова, В.А. Ветлугаева и других» // Собрание законодательства РФ, 2017. № 44. Ст. 6569 и др.


[Закрыть]; принцип стабильности, гарантированности и защиты прав и интересов человека[71]71
  Постановление Конституционного Суда РФ от 6.10.2017 № 23-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 115 Семейного кодекса Российской Федерации и пункта 1 статьи 333 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина Р.К. Костяшкина» // Собрание законодательства РФ, 2017. № 42. Ст. 6220. 72


[Закрыть]; принцип необходимости и соразмерности (пропорциональности) ограничения прав и свобод человека и гражданина[72]72
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23.05.2017 № 14-П «По делу о проверке конституционности положений статей 31.7 и 31.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой лица без гражданства Н.Г. Мсхиладзе» // Собрание законодательства РФ, 2017. № 23. Ст. 3473 и др.


[Закрыть]; принцип эффективности права[73]73
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 13.04.2017 № 11-П По делу о проверке конституционности части 2 статьи 40, частей 10 и 11 статьи 42 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, пунктов 2 и 3 части 1 статьи 128 и части 10 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с жалобой граждан И.Л. Трунова и М.В. Юревича» // Собрание законодательства РФ, 2017. № 17. Ст. 2655 и др.


[Закрыть].

В правовых позициях высших судебных инстанций отмечаются следующие конституционные принципы, отдельные из которых признаются общими принципами права: принцип верховенства права[74]74
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 19.04.2018 № 16-П «По делу о проверке конституционности части 5 статьи 36 Федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам военной службы в органах военной прокуратуры и военных следственных органах Следственного комитета Российской Федерации” в связи с запросом Северо-Кавказского окружного военного суда» // Собрание законодательства РФ, 2018. № 18. Ст. 2721 и др.


[Закрыть]; принцип юридического равенства[75]75
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28.06.2018 № 26-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 153 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Д.В. Апухтина, К.К. Багирова и других» // URL: http://www.pravo.gov.ru, 29.06.2018; Постановление Конституционного Суда РФ от 29.01.2018 № 5-П «По делу о проверке конституционности положений статей 181.4 и 181.5 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 158 Жилищного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина С.А. Логинова» // Собрание законодательства РФ, 2018. № 6. Ст. 960; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 21.12.2017 № 53 «О некоторых вопросах, связанных с привлечением контролирующих должника лиц к ответственности при банкротстве» // Российская газета, 2017. 29 декабря и др.


[Закрыть]; принцип справедливости[76]76
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18.06.2018 № 24-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 7 Федерального закона “Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, сотрудников войск национальной гвардии Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина А.П. Звягинцева» // Собрание законодательства РФ, 2018. № 26. Ст. 3933; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 13.06.2017 № 21 «О применении судами мер процессуального принуждения при рассмотрении административных дел» // Российская газета, 2017. 20 июня и др.


[Закрыть]; принцип ответственности только при наличии вины[77]77
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14.06.2018 № 23-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1.7 и части 4 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 4 статьи 1 Федерального закона “О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации по вопросам совершенствования оснований и порядка освобождения от уголовной ответственности” и пункта 4 статьи 1 Федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации” в связи с принятием Федерального закона “О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации” по вопросам совершенствования оснований и порядка освобождения от уголовной ответственности” в связи с жалобами граждан А.И. Заляутдинова, Н.Я. Исмагилова и О.В. Чередняк» // Собрание законодательства РФ, 2018. № 26. Ст. 3932 и др.


[Закрыть]; принцип гуманизма[78]78
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 25.04.2018 № 17-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 примечаний к статье 264 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Ивановского областного суда» // Собрание законодательства РФ, 2018. № 19. Ст. 2812 и др.


[Закрыть]; принцип разумной соразмерности[79]79
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 29.01.2018 № 5-П «По делу о проверке конституционности положений статей 181.4 и 181.5 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 158 Жилищного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина С.А. Логинова» // Собрание законодательства РФ, 2018. № 6. Ст. 960 и др.


[Закрыть]; принцип судебной защиты прав и свобод человека[80]80
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4.12.2017 № 35-П «По делу о проверке конституционности части 1.3 статьи 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданина Ю.А. Рейнхиммеля» // Собрание законодательства РФ, 2017. № 51. Ст. 7910.


[Закрыть]; принцип недопустимости при осуществлении прав и свобод человека и гражданина нарушения прав и свобод других лиц как основополагающего условия соблюдения баланса общественных и частных интересов[81]81
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 26.10.2017 № 25-П «По делу о проверке конституционности пункта 5 статьи 2 Федерального закона “Об информации, информационных технологиях и о защите информации” в связи с жалобой гражданина А.И. Сушкова» // Собрание законодательства РФ, 2017. № 45. Ст. 6735 и др. 74


[Закрыть].

Приведенное многообразие общих принципов права и конституционных принципов выступает в рамках судебной практики эффективной формой миграционного права, которое может быть использовано при разрешении миграционно-правовых споров, разрешении проблем административно-правового регулирования миграционных правоотношений.

2. Правовые акты. Правовые акты как формы миграционного права занимают центральное место в системе его форм, но не только из-за их значимости в механизме административно-правового регулирования миграционных правоотношений, но и их количества. Правовыми актами миграционного права являются Конституция РФ (например, ст. 27, 62, 63), федеральные конституционные и федеральные законы, иные нормативно-правовые акты. Здесь следует обратить внимание, что в соответствии с пп. «в» ст. 71 Конституции РФ правовое регулирование миграционных отношений отнесено к исключительному ведению органов государственной власти Российской Федерации. В приведенной связи вряд ли можно признать законы субъектов Российской Федерации в качестве форм миграционного права. Это положение касается и иных нормативно-правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.

Иными нормативно-правовыми актами миграционного права выступают подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые органами исполнительной власти Российской Федерации, а также индивидуальные правоприменительные правовые акты, посредством которых осуществляется индивидуальное правовое регулирование миграционных отношений (например, разрешение на временное проживание, вид на жительство – ст. 6.1 и 8 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в послед. ред.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[82]82
  Собрание законодательства РФ, 2002. № 30. Ст. 3032.


[Закрыть] (далее – ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»)).

Действие правовых актов в сфере миграции населения во времени, в пространстве и по кругу лиц осуществляется по общим правилам, сформировавшимся в рамках современного российского административного права, и не имеет миграционно-правовых особенностей.

В настоящее время действует достаточно обширное количество федеральных законов, регулирующих миграционно-правовые отношения. Базовым в системе этих законов выступает ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», который определяет правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также осуществляет административно-правовое регулирование отношений между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающих в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной не запрещенной деятельности. Кроме указанного закона, миграционно-правовые отношения регулируют и иные федеральные законы, а также некоторые Законы РФ, например, Закон РФ от 25 июня 1993 г. (в послед. ред.) «О праве граждан на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства на территории Российской Федерации»[83]83
  Ведомости СНД РФ и ВС РФ, 1993. № 32. Ст. 1227.


[Закрыть]; Федеральный закон от 31 мая 2002 г. (в послед. ред.) «О гражданстве Российской Федерации»[84]84
  Собрание законодательства РФ, 2002. № 22. Ст. 2031.


[Закрыть]; Федеральный закон от 15 августа 1996 г. (в послед. ред.) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[85]85
  Собрание законодательства РФ, 1996. № 34. Ст. 4029.


[Закрыть]; Федеральный закон от 18 июля 2006 г. (в послед. ред.) «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[86]86
  Собрание законодательства РФ, 2006. № 30. Ст. 3285.


[Закрыть]; Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-I (в послед. ред.) «О вынужденных переселенцах»[87]87
  Ведомости СНД РФ и ВС РФ, 1993. № 12. Ст. 427; Собрание законодательства РФ, 1995. № 52. Ст. 5110. 76


[Закрыть]; Федеральный закон от 28 июня 1997 г. (в послед. ред.) «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О беженцах”»[88]88
  Собрание законодательства РФ, 1997. № 26. Ст. 2956.


[Закрыть]; Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ (в послед. ред.) «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»[89]89
  Собрание законодательства РФ, 1999. № 22. Ст. 2670.


[Закрыть] и некоторые др. Следует также признать, что существуют федеральные законы, которые непосредственно миграционно-правовыми не являются, а регламентируют эти отношения лишь в связи с основным предметом правового регулирования этого закона (например, Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. (в послед. ред.) «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»[90]90
  Собрание законодательства РФ, 1996. № 52. Ст. 5880.


[Закрыть]; Федеральный закон от 14 марта 1995 г. (в послед. ред.) «Об особо охраняемых природных территориях»[91]91
  Собрание законодательства РФ, 1995. № 12. Ст. 1024.


[Закрыть] и другие).

Следует отметить объективную потребность в осуществлении систематизации миграционного законодательства. Современное развитие миграционных процессов в государстве, как следствие, влечет и развитие законодательства, их регламентирующего.

Научное положение. Эти обстоятельства приводят ученых к мысли о необходимости сокращения экстенсивного правотворчества, «с помощью которого недостаточно квалифицированная в правовом отношении группа людей “нагромождает” законы одни на другие, умножает их противоречия и коллизии, продолжая усложнять российскую правовую систему и затрудняя, а порой и отодвигая, решение наиболее насущных вопросов»[92]92
  Боголюбов С.А. Некоторые проблемы экологического кодекса // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 6–7.


[Закрыть].

Решение указанной проблемы представляется нам уместным в рамках не только процесса торможения экстенсивной правотворческой деятельности государства, но и претворения в жизнь объективной потребности в систематизации действующего миграционного законодательства государства.

Решение вопроса о сущности кодификации нам представляется возможным в плоскости функциональной характеристики указанного правового явления. В.И. Черванюк указывает, что «главной функцией и важной особенностью кодификации является изменение содержания правового регулирования, придание ему комплексного системного характера»[93]93
  Черванюк В.И. Теория государства и права. Учебник. М.: Инфра-М, 2006. С. 424. 78


[Закрыть]. Однако кодификация выполняет и другие функции, среди которых необходимо выделить:

– функцию формирования нового правового акта в системе действующего законодательства;

– функцию приведения действующего массива законодательства в стройную, логическую, удобную для применения и взаимосвязанную между собой систему норм;

– функцию устранения пробелов правового регулирования определенной сферы общественных отношений;

– функцию связи кодификации с систематизацией и правотворчеством.

Приведенная система функций кодификации позволяет отметить, что она представляет собой особый вид (форму) систематизации действующего законодательства, в процессе которой решаются не только задачи систематизации, но и создаются новые нормы права, позволяющие упорядочить, увязать, снять или предупредить коллизии в рамках кодифицированного акта, а порой дополнить новый кодифицированный акт правовыми нормами для устранения пробелов правового регулирования общественных отношений.

Целью кодификации является внешняя и внутренняя систематизация законодательства, который состоит из ряда звеньев и стадий. Таким образом, кодификация решает следующие задачи:

1) упорядочивает нормативный материал в единый правовой акт;

2) совершенствует законодательство;

3) создает новый нормативно-правовой акт и прекращает действие соответствующих старых;

4) устраняет пробелы в правовом регулировании общественных отношений;

5) устраняет противоречия между действующими в кодифицируемой сфере нормативно-правовыми актами;

6) создает единый нормативно-правовой акт в определенной сфере правового регулирования общественных отношений – отрасли, подотрасли, институте права;

7) создает нормативно-правовой акт, который может при необходимости стать комплексным, интегрирующим регулятором отношений межсистемного характера (например, на стыке институтов, подотраслей или отраслей права);

8) становится удобным для правореализаторской и правоприменительной деятельности субъектов права;

9) устраняет противоречия между систематизаций законодательства и правотворческим процессом;

10) увеличивает регулятивную эффективность права.

Кодификация миграционного законодательства Российской Федерации позволит объединить в единый нормативно-правовой акт большой массив миграционно-правовых актов, что позволит упростить правореализационную практику. Анализ существующего миграционного законодательства свидетельствует о его многоплановости и достаточной разрозненности, а порой и противоречивости[94]94
  См.: Жеребцов А.Н. Миграционное право Российской Федерации на рубеже XX–XXI веков. М.: РАП, 2004; Он же. Правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации. Волгоград.: ВИЭСиП, 2002; Он же. Миграционное право Российской Федерации. Учебное пособие. Краснодар.: Краснодарский филиал АТ и СО, 2005.


[Закрыть]. На базе имеющегося нормативно-правового материала можно создать единый правовой акт, учитывающий все особенности различных миграционных потоков.

Таким актом мог бы стать Миграционный кодекс Российской Федерации. Принятие Миграционного кодекса Российской Федерации позволит расширить сферу государственного регулирования миграционных потоков. Разработка кодифицированного акта в сфере миграции не должна преследовать нормативное закрепление целей, задач, программ деятельности государства в рассматриваемой сфере. Кодификация должна стать необходимым условием регулирования важнейших общественных отношений в сфере территориального перемещения населения.

В настоящее время действующие программные документы по вопросам миграционной политики России слабо уделяют внимание внутренней (социально-экономической) миграции, а ведь этот миграционный поток является в Российской Федерации одним из самых многочисленных и весьма значимых для социально-экономического развития страны. Мало в настоящее время в миграционном законодательстве Российской Федерации уделяется внимания и незаконной (скрытой) миграции населения. Причем в указанном направлении делается упор лишь на незаконную внешнюю миграцию населения, где важнейшим средством предотвращения и пресечения таковой выделяется лишь иммиграционный контроль. Кодификация миграционного законодательства Российской Федерации могла бы решить и указанные проблемы.

Другой не менее значимой задачей, которую должна решить кодификация миграционного законодательства, является создание единого целостного нормативно-правового акта высшей юридической силы, который бы устранил пробелы правового регулирования миграционных отношений, устранил противоречия в нормативно-правовом регулировании различных миграционных потоков и, самое главное, стал бы нормативно-правовой базой для миграционной политики российского государства, сформулировал основы правовой миграционной политики страны.

Развитие миграционных отношений, актуализация их в контексте обеспечения безопасности государства объективно влечет формирование в системе российского права нормативной общности, опосредующей указанную систему общественных отношений. Это обстоятельство требует создать нормативно-правовой акт, который мог бы стать комплексным, интегрирующим регулятором отношений межсистемного характера (например, на стыке институтов, подотраслей или отраслей права), каковым, по своей сути, является миграционное право Российской Федерации.

Факторами, влияющими на кодификацию миграционного законодательства, выступают экономические факторы, которые связаны с незначительным, но все же экономическим ростом, наблюдаемым в настоящее время в стране, что существенно активизирует внешнюю и внешнюю трудовую миграцию населения и, как следствие, требует развития миграционного законодательства. Потоки внутренней (социально-экономической) миграции также представляют собой следствие экономически неравномерного развития регионов или их частей, что влечет социально-экономическое движение населения как между регионами, так и в рамках одного региона. В экономической науке отмечалось, что проблема регулирования миграции населения является необходимым следствием решения проблем размещения производительных сил на территориях определенных регионов. Потоки незаконной миграции населения также вытекают из экономической составляющей проблемы территориальной мобильности населения.

Политические факторы – это следующая группа факторов, влияющих на кодификацию миграционного законодательства. Многие политические группы и отдельные депутаты достаточно часто в качестве избирательного лозунга выдвигали идею необходимости совершенствования и ужесточения миграционного законодательства на федеральном и региональном уровнях. В отдельных регионах делались попытки принятия миграционных кодексов субъектов Российской Федерации, что вряд ли решало проблемы миграционной политики Российской Федерации и ее субъектов. Региональные элиты, решая свои политические задачи, весьма активно использовали миграционный элемент для достижения своих политических целей. Так, по скромным подсчетам, с 1992 по 2005 год в субъектах Российской Федерации было принято более 500 нормативно-правовых актов, регулирующих миграционно-правовые отношения.

Социальные факторы, влияющие на кодификацию миграционного законодательства, – одни из наиболее значимых в системе рассматриваемых факторов. Социальная структура общества – одно из обстоятельств, напрямую связанных с территориальным перемещением населения. Среди таких факторов также уместно выделить существующие межэтнические отношения, обуславливающие миграционное движение населения и воздействующие на характер территориальной мобильности населения. Социальные факторы, влияющие на кодификацию миграционного законодательства Российской Федерации, напрямую связаны с механизмом государственно-властного воздействия на все виды миграционных потоков и являются необходимым условием формирования системы социального законодательства, к числу которого относится и миграционное законодательство России.

Демографические факторы, влияющие на кодификацию миграционного законодательства, обусловлены процессами естественного и территориального движения населения. Любое государство заботится об управлении численностью населения, решает задачи восполнения естественной убыли населения.

Миграционные факторы, влияющие на кодификацию миграционного законодательства, характеризуются процессами развития миграционных отношений в стране. В настоящее время в Российской Федерации приняты основные миграционные законы в сфере внутренней (социально-экономической), внешней и вынужденной миграции населения. В их развитие федеральными органами исполнительной власти было принято большое количество подзаконных нормативно-правовых актов. Слабо обстоит дело с законодательным регулированием внешней трудовой и незаконной миграции населения. Эти миграционные потоки регламентируются подзаконными нормативно-правовыми актами. Кроме законов, непосредственно направленных на правовое регулирование миграционных процессов, необходимо отметить существование федеральных законов, содержащих отдельные нормы или комплексы норм (институты), косвенно связанные с правовым регулированием миграционных процессов в Российской Федерации. Так, например, Закон РФ от 19 апреля 1991 г. (в послед. ред.) «О занятости населения в Российской Федерации»[95]95
  Ведомости СНД РФ и ВС РФ, 1991. № 18. Ст. 566.


[Закрыть] косвенно касается трудоустройства иностранных работников на территории Российской Федерации, в части согласования с органами занятости вопросов привлечения иностранного работника для работы на территории Российской Федерации. Все эти факторы свидетельствуют о формировании такой модели правового регулирования миграции населения, которая бы смогла привести в систему и восполнить недостающие комплексы норм для эффективного правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.

Кроме факторов, влияющих на кодификацию миграционного законодательства, должны иметься и условия для такой кодификации. Условиями кодификации необходимо признать объективно существующие обстоятельства, от которых зависит процесс кодификации определенного комплекса нормативно-правовых актов. Данные обстоятельства должны стать основой кодификации миграционного законодательства Российской Федерации.

Условия, от которых зависит процесс кодификации миграционного законодательства, прежде всего, связаны с волей законодателей и осознанием ими потребности и необходимости такой кодификации. На парламентских слушаниях в Государственной Думе и Совете Федерации неоднократно отмечалась необходимость совершенствования миграционного законодательства; о необходимости кодификации миграционного законодательства высказывалось и руководство ранее действовавшей Федеральной миграционной службы России, потребовав от своих ведомственных научных учреждений подготовить проект Миграционного кодекса Российской Федерации[96]96
  Зубко И. Мигрируем по кодексу // Российская газета, 2004. 16 января.


[Закрыть]. Активно о необходимости кодификации миграционного законодательства высказывались и ученые[97]97
  См.: Жеребцов А.Н. Проблемы формирования и реализации миграционной политики России в сфере внешней трудовой миграции населения // Органы и учреждения юстиции в правовом государстве. Материалы межрегиональной научно-практической конференции 6–7 октября 2000 г. Волгоград, 2000. С. 119–122; Левченко Н.В. Проблемы совершенствования правового регулирования миграционных процессов // Миграционные процессы в условиях глобализации. Сборник тезисов, докладов и сообщений международной научно-практической конференции. Ростов-на-Дону, 2005. С. 131–140; Морин А.В. К вопросу о законодательном регулировании миграционных процессов // Миграционные процессы в условиях глобализации. Сборник тезисов, докладов и сообщений международной научно-практической конференции. Ростов-на-Дону, 2005. С. 151–154. 82


[Закрыть]. О необходимости совершенствования и систематизации миграционного законодательства неоднократно говорилось и общественными объединениями переселенцев[98]98
  См.: Решение проблем беженцев и вынужденных переселенцев через законодательную, судебную и административную системы. Материалы второго семинара, проведенного Правозащитным центром «Мемориал», апрель 1997. М.: Звенья, 1997.


[Закрыть]. Приведенные условия кодификации свидетельствуют, что законодатель, общественность и научный мир, в принципе, едины во мнении о необходимости систематизации миграционного законодательства Российской Федерации, имеющей целью создать новые и согласовать ранее действующие нормативно-правовые акты, выражающие единую концепцию правовой миграционной политики страны.

Условия, от которых зависит процесс кодификации миграционного законодательства, можно дифференцировать на нормотворческие и правоприменительные. К первой группе можно отнести:

1) объективную потребность правового оформления миграционной политики Российской Федерации;

2) активное развитие законодательства Российской Федерации в рамках проводимой правовой реформы и активное развитие миграционного законодательства как необходимое условие отражения развивающихся миграционных отношений в стране;

3) реальное развитие миграционно-правовых отношений, влекущее формирование комплексной подотрасли административного российского права;

4) большой объем миграционного законодательства Российской Федерации и в особенности подзаконных нормативно-правовых актов;

5) не до конца сформированную систему правовых гарантий правового статуса субъектов миграционно-правовых отношений, нуждающихся в правовом закреплении;

6) необходимость устранения пробелов и противоречий правового регулирования миграционно-правовых отношений.

Ко второй группе правоприменительных условий кодификации необходимо отнести:

1) реальную потребность четкого и ясного процесса реализации норм миграционного законодательства Российской Федерации;

2) существующие проблемы правореализационной практики при осуществлении субъективных прав и свобод мигрантов;

3) объективную неготовность правоприменительных органов осуществлять эффективную деятельность по реализации прав и свобод мигрантов;

4) отсутствие сложившейся правоприменительной практики реализации миграционно-правовых отношений в Российской Федерации;

5) формирование системы миграционно-правовых средств и миграционно-правовых режимов государственного управления миграционными процессами (реализации правовой миграционной политики страны);

6) создание и нормативное закрепление на уровне закона эффективной системы миграционных процедур реализации и защиты прав и свобод мигрантов;

7) активное развитие и изменение существующих и появление новых миграционно-правовых отношений на территории Российской Федерации[99]99
  См.: Жеребцов А.Н. Кодификация миграционного законодательства как правовая основы формирования миграционной политики Российской Федерации // Российская юстиция, 2008. № 2. С. 13–18. 84


[Закрыть].

Приведенные факторы и условия кодификации миграционного законодательства свидетельствуют о реальной потребности государства в активизации законотворческой и систематизационной работы, связанной с формированием кодифицированных правовых основ миграционной политики Российской Федерации.

3. Правовые договоры и обычаи национального права. Данная форма права в нашем случае определяется как административно-правовой договор. Административно-правовой договор может выступать в качестве формы миграционного права. Между тем в настоящее время такая форма права в миграционном праве практически не применяется. Для миграционного права также не характерна такая форма права, как обычаи национального права.

4. Основополагающие (общие) принципы международного права, международные договоры и обычаи международного права. В соответствии с положениями ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а также международным договорам Российской Федерации являются непосредственно действующими в пределах юрисдикции Российской Федерации. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 (в ред. от 5 марта 2013 г.) «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[100]100
  Российская газета, 2003. 2 декабря.


[Закрыть]). Приведенные положения свидетельствуют о том, что основополагающие (общие) принципы международного права, международные договоры и обычаи международного права выступают формой национального права. Это обстоятельство в полной мере касается и миграционного права России, где такая форма, как международный договор, занимает весьма значимое место.

В соответствии с легальным определением, закрепленным в п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 (ред. от 5 марта 2013 г.) «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации», под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного. Содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах ООН и ее специализированных учреждений.

Научное положение. Эти положения требуют уяснения следующих вопросов: что следует понимать под императивной нормой (jus cogens) международного права и являются ли общепризнанные нормы международного права императивными? Изучая проблему императивных норм, профессор Л.А. Алексидзе отмечал, что императивные нормы «могут быть сгруппированы в два вида а) нормы принудительные… б) нормы восполнительные (так называемое дозволительное, уступчивое, условно-обязательное, диспозитивное право – jus dispositivum)»[101]101
  См.: Алексидзе Л.А. Проблема jus cogens в современном международном праве. // Советский ежегодник международного права, 1969. М., 1970. С. 128.


[Закрыть]. Это значит, что императивными нормами могут быть как общепризнанные принципы международного права, так и общепризнанные нормы.

Характерной особенностью общепризнанных принципов международного права является то обстоятельство, что их нормативное закрепление и единообразное толкование дано в документах ООН и СБСЕ[102]102
  См.: Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государства в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24.10.70 и Заключительный акт совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1.08.75 // Международное право в документах. Сост. Н.Т. Блатов. М.: Юридическая литература, 1982. С. 4–12; 12–18.


[Закрыть].

Часть 2 п. 2 приведенного постановления Пленума Верховного Суда РФ определяет, что составной частью российской правовой системы являются не только международные договоры РФ, но и заключенные СССР, действующие международные договоры. Это положение обосновывается тем, что Российская Федерация продолжает осуществлять международные права и обязательства СССР в качестве государства – продолжателя Союза ССР (континуитет Российской Федерации).

Россия не правопреемник бывшего СССР, а продолжатель международной правосубъектности бывшего СССР. МИД РФ 13 января 1992 г. заявил, что Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров, заключенных Союзом ССР, и просит рассматривать Российскую Федерацию в качестве стороны всех действующих международных договоров вместо бывшего СССР[103]103
  См.: Международное публичное право. Учебник. / под ред. К.А. Бекяшева. М.: Проспект, 1999. С. 123. 86


[Закрыть].

В настоящее время Российская Федерация участвует в достаточно обширном круге универсальных, региональных и партикулярных международных договоров, но существуют договоры, которые не являются обязательными для России, выступая при этом формой миграционного права:

• в сфере внешней миграции населения – Конвенция об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне от 5 февраля 1992 г. (Россия не выразила обязательность в отношении указанного договора); Европейская конвенция о месте постоянного проживания от 13 декабря 1955 г. (Россия не выразила обязательность в отношении указанного договора); Конвенция о статусе апатрида от 28 сентября 1954 г. (Россия не выразила обязательность в отношении указанного договора); Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, утвержденная резолюцией ГА ООН от 13 декабря 1985 г., и другие;

• в сфере внешней трудовой миграции населения – Конвенция МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения от 4 июня 1975 г. (Россия не выразила обязательность в отношении указанного договора); Конвенция МОТ № 21 об упрощении процедуры инспекции эмигрантов на борту судов от 26 мая 1926 г. (Россия не выразила обязательность в отношении указанного договора); Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов от 24 ноября 1977 г. (Россия не выразила обязательность в отношении указанного договора); Конвенция МОТ № 97 о трудящихся-мигрантах от 8 июня 1949 г. (Россия не выразила обязательность в отношении указанного договора) и другие;

• в сфере вынужденной миграции населения – Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. (Россия выразила обязательность в отношении указанного договора постановлением Верховного Совета РФ от 13 ноября 1992 г.); Протокол, касающийся статуса беженцев, от 31 января 1967 г. (Россия выразила обязательность в отношении указанного договора постановлением Верховного Совета РФ от 13 ноября 1992 г.); Устав Управления верховного комиссара по делам беженцев от 14 декабря 1950 г.; Декларация о территориальном убежище, утвержденная резолюцией ГА ООН от 14 декабря 1967 г.; Европейское соглашение о передаче ответственности за беженцев от 16 октября 1980 г. (Россия не выразила обязательность в отношении указанного договора) и др.