Текст книги "Основы теории служебного права"

1.4 Предмет и метод отрасли государственная служба

Опираясь на традиционные подходы к разграничению отраслей права, мы прежде всего рассматриваем вопрос, о предмете правового регулирования служебного права, т. е. о круге общественных отношений, который регулируется нормами соответствующей отрасли (отраслей права).

При этом следует иметь в виду, что каждая из правовых отраслей имеет свой специфический предмет правового регулирования.

Предметом служебного права выступают специфические, государственно-служебные отношения, возникающие на базе и в связи с организацией и функционированием государственной службы.

Эти отношения имеют сложный и комплексный характер.

При этом следует иметь в виду, что вследствие сложности, комплексности и многоплановости самого института государственной службы, который, собственно, и является предметом служебного права, составляющие его общественные отношения регулируются нормами разных отраслей права: конституционного, административного, трудового, финансового, гражданского, международного права.

Это далеко не полный, исчерпывающий перечень отраслей права, принимающих участие в регулировании отношений в сфере служебного права.

Иными словами, государственная служба есть предмет, объект правового регулирования, а служебное право оформляет правовыми средствами отношения и связи, возникающие в сфере государственной и муниципальной службы; в структурах частной формы собственности и др.

Вопрос о классификации общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования служебной права, может быть представлен следующим образом:

– первую группу образуют общественные отношения в сфере кадровой политики (т. е. работа с персоналом управления и другими служащими);

– вторую группу – общественные отношения по формированию государственно-служебных правоотношений;

– третью группу – общественные отношения по практическому функционированию государственной службы;

– четвертую группу – общественные отношения по реализации принципов государственной службы;

– пятую группу – общественные отношения по формированию и реализации правового статуса государственного служащего;

– шестую группу – общественные отношения по прохождению государственной службы;

– седьмую группу – общественные отношения по прекращению государственной службы;

– восьмую группу – общественные отношения по управлению государственно– службой;

– девятую группу – общественные отношения по проведению реформы государственной службы.

Государственно-служебные отношения можно классифицировать в зависимости от органов государственной власти, где отношении развиваются на следующие группы:

– отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти;

– отношения, возникающие между исполнительными, органами системы местного самоуправления, а также между ними и названными выше субъектами;

– отношения, возникающие в процессе организации и функционирования органов законодательной (представитель ной) власти и судебной власти, а также органов прокуратуры (так называемые внутриорганизационные отношения);

– отношения организационно-управленческого характера, возникающие в области внутренней жизни общественных объединений.

Общим признаком, объединяющим названные группы отношений в единое целое, является то, что в совокупности они составляют общественные отношения в сфере государственной службы.

Все государственно-служебные отношения можно подбелить на материальные и процессуальные правоотношения.

Материальные нормы служебного права устанавливают положения, которые характеризуют принципиальнее черты этого правового института. К материальным нормам относятся: принципы государственной службы; понятие государственного (муниципального) служащего; права, обязанности, правоограничения государственных служащих, гарантии и компенсации (правовой статус служащих; условия службы; контроль и надзор в системе государственной службы.

Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных нормах. Например, процедура перемещения служащего и прохождение службы; порядок проведения аттестации и т. д. Государственно-служебные отношения могут иметь и отраслевую характеристику. Это замечание относится к статусам должностных лиц налоговых органов; таможенных органов; правоохранительных и других органов.

Особо важное значение, для теоретико-правового осмысления характера служебного права имеет анализ государственно-служебного правоотношения. В этой проблеме следует выделить такие вопросы:

1) порядок возникновения государственно-служебного правоотношения и правовые последствия;

2) изменение служебного правоотношения;

3) права и обязанности государственных (муниципальных) служащих;

4) правовые последствия нарушения служащими своих обязанностей, запретов и ограничений; наложение дисциплинарных взысканий;

5) нарушения работодателями (органами государства, органами местного самоуправления, начальниками, должностными лицами и т. д.) своих обязанностей и несоблюдение прав государственных (муниципальных) служащих;

6) правовая защита в государственно-служебном правоотношении (рассмотрение споров, возникающих на государственной (муниципальной) службе).

Государственно-служебное правоотношение характеризуется тем, что:

1) оно является государственно-правовым, т. е. в большей мере регулируется нормами публичного права (государственного, административного), во многом свободно от частноправового регулирования. Служебные отношения в правовом государстве являются правовыми отношениями, установленными законом. Государственные (муниципальные) служащие не являются обычными работниками, которых принимают в частном порядке на службу, – они имеют особый государственно-правовой статус;

2) государственно-служебное правоотношение – это особое (статусное) правовое отношение, устанавливающее статус государственных (муниципальных) служащих (должностных лиц). Работодатель и государственный (муниципальный) служащий находятся в отношении подчиненности (вышестоящий и нижестоящий субъекты). Поэтому, на наш взгляд, государственное правоотношение должно образовываться только в одностороннем порядке при обязательном согласии нижестоящего субъекта (служащего) путем издания административного акта, а не заключения трудового договора, как, например, этот имеет место для представителей технического персонала, также находящихся на государственной (муниципальной) службе;

3) государственно-служебное правоотношение – это отношение подчиненности и верности государственного (муниципального) служащего. Это правило принципиально обусловливает права и обязанности государственных (муниципальных) служащих. С одной стороны, особым и непременным требованием для них является подчинение, а с другой – соблюдение принципа верности государственного (муниципального) служащего государству. Государственные (муниципальные) служащие должны исполнять служебные указания и распоряжения начальников, подчиняться их дисциплинарной власти. Этим обязанностям соответствует обязанность заботы о них и защиты их прав со стороны государства и его органов (работодателя, вышестоящего в порядке подчиненности должностного лица). При этом государственные служащие находятся под защитой Конституции РФ, т. е. им гарантируется защита от необоснованных притязаний и действий вышестоящих государственных служащих;

4) служебное правоотношение – это властное государственно-правовое отношение. "Властность" означает в данном случае приоритет государственного суверенитета и независимости властных действий государственных (муниципальных) служащих, возможность осуществления организационно-распорядительных и административных мер, административно-юрисдикционных действий и мер как внутри государственной (муниципальной) организации, так и по отношению к внешним субъектам права;

5) его активными участниками выступают работодатели государственного (муниципального) служащего – государство, субъект Федерации, органы местного самоуправления, другие публичные организации.

6) государственно-служебное правоотношение связано с управлением государственной (публичной) должностью, т. е. государственный (муниципальный) служащий осуществляет функции государства и решает круг государственных задач. Для этого ему предоставляются особые государственно-правовые и властные полномочия. Государственные служащие могут иметь следующие особые властные полномочия: осуществление распорядительной, организационной, административной власти и применение мер административного принуждения, осуществление задач по защите государственных интересов, рассмотрение жалоб граждан, предприятий и организаций и пр.

Государственные служащие имеют равные с другими гражданами права; ограничения прав могут специально устанавливаться законодателем в случаях, обусловленных осуществляемыми государственными (муниципальными) служащими функциями и решаемыми ими задачами. Ограничения основных прав государственных (муниципальных) служащих, связанные с государственно-правовым служебным отношением, входят в систему принципов профессиональной государственной (муниципальной) службы.

В юридической литературе вопросам о методах правового регулирования уделено значительное внимание в трудах М. И. Пискотина, В. Д. Сорокина, С. С. Алексеева, Б. М. Лазарева, Ю. М. Козлова. В теории права выделяются два основных метода правового регулирования – императивный и диапозитивный. Они свойственны двум противоположным по своему характеру и назначению отраслям права – публичному (административному, государственному праву, процессуальному и пр.) и частному (гражданскому, трудовому).

Императивный метод правового регулирования – это метод властных предписаний, он характерен прежде всего для административного права. Преимущественно он проявляется в сфере государственно-служебного правового регулирования. Этот метод отличается властно-императивными началами регламентации отношений. Необходимость государственно-властного регулирования организации и деятельности государственных служащих обусловлена спецификой деятельности государства в сфере кадровой политики и государственной службы, реализующего методы властных предписаний при осуществлении своих полномочий.

Диспозитивный метод (метод координации) в отличие от императивного метода предполагает юридическое равенство участников правоотношений и применяется в основном в гражданском праве. Диспозитивный метод характерен и для установления правового статуса государственных служащих, и для осуществления ими должностных полномочий в сфере государственного (муниципального) управления.

При осуществлении управленческой деятельности государственные служащие используют различные методы управления и применяют разные административно-правовые формы. Современный уровень развития управленческих отношений, задачи формирования правового демократического государства, нашедшие отражение в новой Конституции РФ, обусловливают необходимость дальнейшего развития института административно-правовых форм управления (правовых форм реализации исполнительной власти), а следовательно, уточнения научных представлений о значении и содержании этого вопроса.

Публично-правовые установления традиционно направлены на укрепление дисциплины и на усиление ответственности в сфере исполнительной власти. Кроме того, они лежат в основе создания правовых механизмов для решения управленческих задач, выполняемых путем установления договорных инструментов со стороны государственной администрации и на уровне функционирования органов местного самоуправления. Как известно, договор является традиционным средством регулирования отношений между субъектами в отраслях частного права (например, гражданско-правовой договор). В сфере частного права отношения, как правило, регламентируются нормами гражданского права, которое предоставляет участникам договорных отношений при заключении договора равные права.

Публичное право также использует договорное начало как самостоятельный особый способ договорного регулирования. С. С. Алексеев считает, что главная особенность каждой отрасли – наличие особого юридического режима ("метода регулирования"), который ориентирован на способы правового регулирования: дозволения, запреты, обязывания. Служебное право использует все основные способы правового регулирования – дозволение, предписание, разрешение, которые дифференцируются в императивный метод, т. е. метод властных предписаний, и дислоцированный метод (методах координации).

2 Лекция 2 Бюрократия и бюрократизм в теории государственной службы

План лекции.

2.1 Основные концепции бюрократии.

2.2 Концепция М. Вебера – В. Вильсона.

2.3 Концепция бюрократии К. Маркса.

2.4 Имперская «азиатская» концепция бюрократии.

2.5 Исторические формы бюрократии в России.

2.6 Специфика российской системы управления в ракурсе бюрократии.

2.7 Новые модели бюрократии.

2.1 Основные концепции бюрократии

«Наука о бюрократии» – один из центральных разделов и в политологии, государственного и муниципального управления, теории государства и права. На Западе уже многие десятилетия это направление развивается как самостоятельная дисциплина, изучающая широкий спектр возникающих в данной связи вопросов. Издаются книги, проводятся исследования, читаются учебные курсы. Без знания, основ этой дисциплины – Public Administration – трудно представить себе современного юриста, политика, менеджера, да и просто образованного человека1111
  Оболонский, А. В. Бюрократия для XXI? Модели государственной службы: Россия, США, Англия / А. В. Оболонский. – М.: Дело, 2002. – С. 20.


[Закрыть].

2.2 Концепция М. Вебера – В. Вильсона

Все многообразие трактовок бюрократии можно свести к четырем основным типам – веберовской, марксовой, имперской («азиатской») и «реалистической». Два последних названия в определенной мере условны. Веберовская концепция бюрократии является наиболее разработанной и состоявшейся.

В начале 20 века немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной (по Веберу – патримониальной).

Возникновение бюрократической организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным этапом в развитии человеческой цивилизации, как переход от феодальных отношений к капиталистическим.

Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были крайне неопределенны, а главное – во всем господствовали произвол, личное усмотрение решающего вопрос со своими непременными спутниками – взятками, вымогательством, протекцией.

Однако патриархальная система имела и свои удобства, поскольку, найдя с "нужным лицом" должный личный контакт, проситель мог без формальных проволочек (а часто – и вопреки закону) решить свое дело, и между ними возникали не холодные деловые, а теперь, порой дружеские отношения. Но, разумеется, недостатки такой системы явно перевешивали.

И вот в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с законодательством и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Организация современного типа предполагает:

1) господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет;

2) равенство перед единым порядком;

3) унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений.

Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер.

Согласно Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем:

1) компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т. е. зафиксирована нормативно;

2) иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

3) вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т. п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

4) все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т. е. быть компетентны не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, юриста, экономиста, инженера, военного и т. п.), но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом1212
  Вебер, М. Избранные произведения: пер. с нем. / М. Вебер; сост., общ. ред. и послесл. Ю. Н. Давыдова; предисл П. П. Гайденко. – М.: Прогресс, 1990. – С. 13.


[Закрыть].

Вебер также определял бюрократию как "организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержат эту структуру, и уделяющую главное внимание недискриминационным аспектам управления".

Разумеется, Вебер не стремился в своих определениях перечислить все черты бюрократии как социального явления. Будучи помимо всего прочего, и крупнейшим методологом науки он прекрасно понимал иллюзорность любых претендующих на универсальность определений и вел анализ на уровне неизменных, устойчивых и главных признаков бюрократии.

Суммируя описание веберовской модели, можно, пожалуй, и выделить три ее главных "идеологических" постулата:

1) бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому "хозяину", но не вмешивается при этом в политику;

2) это наилучшая из всех возможных форм организации;

3) важнейшеe ее достоинство – независимость от воздействия субъективных – человеческих – влияний на принятие решений.

В американской административной науке в этом же направлении работал в конце прошлого века будущий Президент США В. Вильсон. Его главный труд по этой проблеме (ставший, как считается, классикой и источником вдохновения для многих поколений американских административистов) – "Изучение администрации" («Study of Administration») – был опубликован и 1887 году.

Основные посылки теории Вильсона:

1) наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности;

2) структурное сходство всех современных правительств;

3) отделение управления от политики, профессионализм служащих;

4) организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;

5) наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Как видно, Вебер и Вильсон, идя с разных сторон, сформулировали в сущности аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация – технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне.

2.3 Концепция бюрократии К. Маркса

Принципиально противоположного взгляда на бюрократию придерживался Карл Маркс.

Если Вебер в своей трактовке бюрократии выступает как ценностно-нейтральный позитивист, то Маркс с его открытым ценностным отрицанием универсальной социальной полезности государства стоит в своем отношении к бюрократии на прямо противоположных позициях. Бюрократия в описании К. Маркса выглядит абсолютным злом. Даже простой перечень марксовых пунктов в критики впечатляет:

1) подмена общественного интереса частным интересом власти конкретного чиновника, т. е. "присвоение государства" чиновничеством;

2) органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее государственного разума;

3) извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии;

4) корпоративность, своекорыстие этой иерархии; и карьеризм как образ ее жизни; и ее притязания на монопольную компетентность;

5) формализм…

В целом же бюрократия, по мнению Маркса, есть организм-паразит, принципиально не способный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов.

Критике Маркса, несмотря на то, что он опиралась на анализ весьма ограниченного материала главным образом – деятельности прусской бюрократии первой половины XIX века. Негативные черты бюрократии он обозначил точно. Его суждения (правда, в очень разной степени) применимы и к большинству современных бюрократий. Например, критикуя былые времена советскую бюрократию, многие авторы использовали характеристики Маркса не только в качестве "прикрытия" для облегчения прохождения своих работ в печать (это называлось "обкладывать подушками"), но и по существу1313
  Оболонский, А. В. Бюрократия для XXI? Модели государственной службы: Россия, США, Англия / А. В. Оболонский. – М.: Дело, 2002. – С. 26.


[Закрыть].

Все же представляется, что максистский взгляд на проблему содержит принципиальный дефект. Это – его идеологизированная односторонность, ограниченность. Как последовательный антигосударственник, Маркс, естественно, не видит ничего хорошего и в современной ему форме государственного управления. Представляется, что если принять такого рода критику за полный анализ, то остается непонятным, каким образом и почему современные бюрократические государственные аппараты в разных странах не только не "рушатся под тяжестью собственных преступлений", но и достаточно успешно справляются с решением сложнейшим проблем и к тому же пользуются у граждан довольно высоким авторитетом.