Текст книги "Основы теории служебного права"

3 Лекция 3 Правовой статус государственного гражданского служащего

План лекции.

3.1 Понятие правового статуса государственного гражданского служащего.

3.2 Должности государственной гражданской службы.

3.3 Классные чины государственной гражданской службы.

3.4 Должностной регламент как основа осуществления профессиональной служебной деятельности.

3.5 Государственные гарантии на гражданской службе.

3.1 Понятие правового статуса государственного гражданского служащего

Обращаясь к нормативному закреплению статуса государственного гражданского служащего можно отметить, что государственный гражданский служащий рассматривается как – гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации2222
  Российская Федерация. Законы. О государственной гражданской службе Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 7 июля 2004 г.: одобр. Советом Федерации 15 июля 2004 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. – № 31. – Ст. 3215.


[Закрыть].

Итак, в качестве признаков государственного гражданского служащего можно выделить:

1) гражданство Российской Федерации;

2) должность;

3) профессионализм служебной деятельности;

4) особый механизм финансирования данного вида деятельности.

Однако данное определение дает нам характеристики государственной гражданского служащего с точки зрения признаков, последнего как специального субъекта права, и не характеризует понятие статуса государственного гражданского служащего.

Для того, что бы понять, что представляет собой правовой статус как понятие юридического свойства необходимо обратиться не только к отрасли государственная служба, а ко всей правовой науке в целом.

Как известно, в основе понимания правового статуса служащих положены уже известные научные данные.

Понятие «статус», «положение», «состояние» и другие подобные им категории, обозначают место субъекта в том или ином поле общения. Так, например, в справочных изданиях статус (от лат. – status) это – правовое положение (совокупность прав и обязанностей) физических или юридических лиц2323
  Популярный энциклопедической словарь. – М.: Большая российская энциклопедия, 2002. – С. 1261.


[Закрыть].

При этом, как отмечает Л. Д. Воеводин, данные термины чаще всего понимаются как синонимы2424
  Воеводин, Л. Д. Юридический статус личности в России: учебное пособие / Л. Д. Воеводин. – М.: Издательство МГУ, Издательская группа ИНФРА М-НОРМА, 1997. – С. 12.


[Закрыть].

Правовой статус (от дат. – состояние, положение) трактуется, например, в «Большой Советской Энциклопедии» как правовое положение (совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей) гражданина либо юридического лица2525
  БСЭ / гл. ред. А. М. Прохоров. – М.: Советская энциклопедия, 1976. – Т 24. – С. 461.


[Закрыть]. Те же определения понятия «правовой статус» даются и в современных юридических энциклопедических изданиях и монографической литературе, что является общепризнанным в юридической науке. В «Юридическом энциклопедическом словаре» статус определяется как правовое положение гражданина или юридического лица2626
  Юридический энциклопедический словарь / гл. ред. А. Я. Сухарев. – М.: Советская энциклопедия, 1987. – С. 454.


[Закрыть].

В юридической литературе, посвященной теории правового статуса личности, обращается внимание на комплексный характер категории «правовой статус личности». Так, по мнению А. В. Малько, понятие «правовой статус», во-первых, имеет собирательный характер, ибо вбирает в себя правовые статусы граждан, иностранцев, лиц с двойным гражданством, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев; во-вторых, отражает индивидуальные особенности личности и ее реальное положение в системе разнообразных общественных отношений; в-третьих, позволяет увидеть права и обязанности личности в определенной целостности2727
  Малько, А. В. Теория государства и права: учебник / А. В. Малько. – М.: Юристь, 2000. – С. 213.


[Закрыть].

Еще одной характерной чертой категории правовой статус личности является ее отождествление с институтом прав и свобод. К примеру, Е. А. Лукашева определяет правовой статус человека и гражданина через отражение его структуры, а именно, как систему прав и обязанностей, законодательно закрепляемых в конституциях и иных нормативно-юридических актах2828
  Права человека: учебник для вузов / отв. ред. Е. А. Лукашева. – М.: НОРМА-ИНФРА– М., 1999. – С. 91.


[Закрыть].

Е. А. Лукашева поддерживает позицию Н. В. Витрука и В. А. Кучинского, которые еще ранее высказали суждение, что правовой статус личности и правовое положение личности не взаимозаменяемыми понятиями. Как предлагали Н. В. Витрук и В. А. Кучинский следует ограничить понятие правовой статус личности его правами, свободами и обязанностями, что позволяет четко выделить его структуру, а с другой – включить предстатусные и послестатусные элементы в понятие «правовое положение личности»2929
  Витрук, Н. В. Основы теории положения личности в социалистическом обществе / Н. В. Витрук. – М.: Наука, 1979. – С. 27-28; Конституционные права и обязанности советских граждан / отв. ред. А. П. Таранов. – Киев: Наук. думка, 1985. – С. 10-12.


[Закрыть].

В. В. Лазарев определяет «правовой статус» как понятие включающее общие для всех физических лиц права, свободы, обязанности, предусмотренные нормами международного права и Конституции Российской Федерации3030
  Общая теория государства и права: учебник для вузов / под ред. В. В. Лазарева. – М.: Юристь, 2001. – С. 152-153.


[Закрыть].

Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин, отождествляют правовой статус с правовым положением, как совокупность прав, свобод и обязанностей, которыми наделяется личность как субъект правоотношений, возникающих в процессе реализации норм всех отраслей права.

Все приведенные определения в качестве ведущей идеи выносят то, что определяющим для правового статуса личности является наличие определенных прав, свобод и обязанностей, отражающих связи личности с обществом и государством.

Для нас важно то, что все элементы правового статуса личности образуют совокупность элементов, которые в своем неразрывном единстве одновременно характеризует и его структуру.

С учетом рассмотренных подходов к характеристике понятия правового статуса личности, рассмотрим понятие правового статуса государственного служащего в правовой науке. И здесь представляется необходимым отметить, что к проблемы правового установления статуса служащего обращались не только представители науки муниципального права.

Среди ученых административистов, следует отметить точку зрения В. М. Манохина, выделяющего в качестве элементов правового статуса государственного служащего полномочия, характеризующие положение служащего в связи с замещением должности в госаппарате: задачи по должности, основные функции служащего, соответствующие им права и обязанности, правовые формы деятельности служащего, порядок взаимоотношений по должности3131
  Манохин, В. М. Советская государственная служба / В. М. Манохин. – М.: Юрид. лит., 1966. – С. 97-99.


[Закрыть]. А. Н. Костюков выделяет следующие факторы, характеризующие правовое положение должностного лица: правосубъектность, задачи по должности, основные функции, права и обязанности, гарантии, правовые формы деятельности, порядок взаимоотношений по должности, ответственность3232
  Костюков, А. Н. Должностное лицо – административно-правовой статус / А. Н. Костюков // Правоведение. – 1987. – № 2. – С. 21.


[Закрыть].

В. А. Кобзаренко дает следующее определение статуса государственных и муниципальных служащих, по мнению автора, правовой статус государственных и муниципальных служащих есть – определенная нормами права совокупность следующих правоустанавливающих элементов– прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающая установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, являющихся гражданами РФ, исполняющих должностные обязанности в области государственно– или муниципально-служебных отношений3333
  Кобзаренко, В. А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное / В. А. Кобзаренко // Государство и право. – 2003. – № 1. – С. 13-24.


[Закрыть].

Однако, при всей схожести государственной и муниципальной службы у государственной гражданской службы есть своя специфика, проявляющаяся через ее цели, задачи и функции, основой которых является решение задач государственных органов, где служба рассматривается как государственная гражданская, что предполагает специфику правового статуса служащих, как субъектов государственной гражданской службы, исполняющих данные полномочия, которые в свою очередь проявляются через права и обязанности служащего. Все это свидетельствует о необходимости изучения правового статуса государственного гражданского служащего. Началом, к которому является определение такого явления как правовой статус государственного гражданского служащего.

Статус государственного гражданского служащего можно определить как систему законодательно закрепленных прав и обязанностей в сфере реализации целей и задач государственной гражданской службы.

3.2 Должности государственной гражданской службы

Должность – англ. post/stand/ position; нем. Dienststellung. Определенная формальная позиция в институциональной служебной иерархии и связанные с ней права и обязанности. Должность как понятие соединяет в себе как правовые, так и управленческие характеристики. Согласно Федеральному закону от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации» должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации – законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Федерального закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

ФЗ «О государственной гражданской службе не использует установленное Федеральным законом "Об основах государственной службы РФ" разделение должностей на категории "А", "Б" и "В". В соответствии с Федеральным законом "О системе государственной службы РФ" и Федеральным законом "О государственной гражданской службе РФ" выделяются государственные должности и должности гражданской службы. Последние в свою очередь подразделяются на четыре категории: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты. Должности различных категорий относятся к разным группам, для их занятия установлены различные квалификационные требования.

К должностям руководителей согласно Закону «О государственной гражданской службе» относятся должности, как руководителей, так и их заместителей в государственных органах, их территориальных структурных подразделениях и представительствах. При этом следует помнить, что руководителем государственного органа может быть и лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта РФ.

К таковым, например, относятся должности федеральных министров, руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ, генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка РФ и др. Эти должности не относятся к категории "руководители" государственной гражданской службы и на них законодательство о государственной гражданской службе не распространяется (ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О системе государственной службы РФ").

Должности помощников (советников) учреждаются для содействия лицам, замещающим государственные должности, и лицам, замещающим должности категории "руководители" государственной гражданской службы. Особенностью данной категории является то, что срок их замещения всегда ограничен сроком полномочий должностных лиц, замещающих государственные должности или должности категории "руководители".

Должности специалистов учреждаются для непосредственной реализации задач и функций государственных органов. Именно специалисты в основном выполняют ту работу, ради которой и создан государственный орган. Лица, занимающие должности обеспечивающих специалистов, непосредственно функции государственных органов не реализуют, однако способствуют их реализации специалистами.

Должности, относимые к данным категориям, в наибольшей степени представлены в органах государственной власти: их замещает более 517 тыс. государственных служащих.

ФЗ «О государственной гражданской службе» сохраняет пять групп должностей, предусматриваемых Федеральным законом "Об основах государственной службы РФ". В то же время меняется их нумерация: старый закон закреплял разделение должностей на группы по мере возрастания старшинства: от младших должностей (1-я группа) до высших (5-я группа). В новом законе использован обратный подход: от высших (1-я группа) к младшим (5-я группа).

3.3 Классные чины государственной гражданской службы

Федеральный закон «О государственной гражданской службе» предусматривает замену квалификационных разрядов, которые присваивались государственным служащим в соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы РФ», на классные чины, выполняющие ту же функцию. Данный шаг является возвратом к законодательству о государственной службе дореволюционной России, которое предусматривало 14 классных чинов государственной службы различных видов.

В соответствии с ч. 2 ст. 13 Федерального закона «О системе государственной службы РФ» общими условиями присвоения, сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий являются:

1) последовательное присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по прошествии установленного времени пребывания в определенном классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании после их присвоения впервые;

2) присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания государственному служащему в соответствии с замещаемой должностью федеральной государственной службы;

3) досрочное присвоение в качестве меры поощрения классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания либо присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания на одну ступень выше классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, предусмотренных для замещаемой должности федеральной государственной службы в соответствии с федеральным законом о виде государственной службы;

4) сохранение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания при освобождении от замещаемой должности федеральной государственной службы или увольнении с федеральной государственной службы.

Лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно по решению суда.

При переводе государственного служащего с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в соответствующем классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании учитываются при присвоении классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по новому виду государственной службы в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Гражданским служащим в зависимости от занимаемой ими должности могут быть присвоены следующие классные чины:

1) действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;

2) государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;

3) советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;

4) референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;

5) секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

3.4 Должностной регламент как основа осуществления профессиональной служебной деятельности

Должностной регламент – это документ, на основании которого, осуществляется профессиональная служебная деятельность гражданского служащего, им должны определяться должностные обязанности, права и другие условия профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Должностной регламент утверждается представителем нанимателя и является составной частью административного регламента государственного органа. Однако, понятие "административный регламент государственного органа" законодателем не только не раскрывается, но и не упоминается в других статьях закона о государственной гражданской службе (что, отмечалось в заключении Правового Управления Аппарата Государственной Думы РФ по проекту данного Закона).

Представляется, административный регламент государственного органа должен представлять собой правовой акт, регулирующий порядок действий и решений в рамках реализации задач государственного органа и устанавливающий стандарты исполнения государственных функций. Должностной регламент в этом смысле устанавливает стандарты реализации конкретной должностной функции.

Статья 24 Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79 называет должностной регламент в качестве существенного условия служебного контракта. Представляется, что норма статьи не вполне корректно сформулирована, поскольку служебный контракт заключается с конкретным гражданским служащим, а должностной регламент отражает функциональные особенности должности гражданской службы. По всей видимости, должностной регламент, по замыслу законодателя, должен быть обязательным приложением к служебному контракту и содержать описание должности (паспорт должности).

Паспорт должности включает в себя:

1) наименование органа государственной власти с указанием конкретного структурного подразделения;

2) категорию и группу должности;

3) должность непосредственного начальника;

4) перечень подчиненных должностей должностных лиц;

5) порядок назначения и снятия с должности;

6) порядок замены в случае отсутствия;

7) иные необходимые сведения о замещаемой должности.

Перечень условий прохождения государственной гражданской службы, которые включаются в должностной регламент гражданского служащего:

1) квалификационные требования. В соответствии со ст. 12 Закона «О государственной гражданской службе» в число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования:

а) к уровню профессионального образования;

б) к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;

в) к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Требования к уровню профессионального образования в зависимости от категории и группы соответствующей должности гражданской службы содержатся в ст. 12 Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79. Так, гражданские служащие, замещающие должности категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" всех групп должностей, а также категории "обеспечивающие специалисты" главной и ведущей групп должностей, должны иметь высшее профессиональное образование.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп должностей входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности. Должностной регламент может конкретизировать эти квалификационные требования, например, в части профиля соответствующего образования.

Квалификационные требования к стажу гражданской службы для федеральных гражданских служащих устанавливаются указом Президента РФ, а для гражданских служащих субъекта РФ – законом субъекта РФ.

Должностной регламент в свою очередь должен содержать квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам устанавливаются нормативным актом государственного органа в соответствии с его задачами и функциями.

Например, Приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 14 октября 1998 г. N 68 были утверждены квалификационные требования, предъявляемые к государственным служащим системы Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Требования к профессиональным знаниям и навыкам государственного служащего системы Судебного департамента при Верховном Суде РФ включают в себя: способность планировать, организовывать и анализировать свою деятельность, деятельность подчиненных подразделений и работников; использование компьютерной и оргтехники; знание этических норм и способность применять их в служебном общении…

Должностной регламент должен включать в себя права, обязанности и ответственность гражданского служащего в связи с замещением конкретной должности гражданской службы:

– в должностном регламенте должен быть предусмотрен конкретный перечень тех вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать решения, варианты возможных решений; критерии принятия решения, сроки принятия решения и правовые формы указанных решений;

– отдельно в должностном регламенте предусматривается перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать в подготовке проектов нормативных правовых актов. В этой связи должностной регламент должен включать в себя: перечень обстоятельств, при которых гражданский служащий должен принять участие в подготовке проектов нормативных правовых актов, проектах управленческих и иных решений; содержание управленческих или иных действий гражданского служащего; варианты возможных действий и решений; критерии принятия решения; сроки их выполнения и правовые формы указанных действий и решений;

– в должностном регламенте предусматривается порядок служебного взаимодействия гражданского служащего при исполнении им должностных обязанностей с иными гражданскими служащими, гражданами или организациями. Более конкретно, регламентации подлежат: основания и порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, а также формы и порядок служебного взаимодействия гражданского служащего с гражданами и организациями.

В должностной регламент должны включаться показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности конкретного гражданского служащего.

Обобщенные показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов утверждаются Президентом РФ, а специфические показатели конкретного государственного органа утверждаются правовым актом этого государственного органа в соответствии с особенностями его задач и функций. На основе этого акта должны определяться показатели эффективности и результативности по конкретной должности гражданской службы. Вместе с тем следует отметить, что согласно ст. 24 Федерального закона о государственной гражданской службе условия оплаты труда, в том числе связанные с результативностью его профессиональной служебной деятельности, представляют собой существенное условие служебного контракта.

Положения должностного регламента должны учитываться при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Примерные должностные регламенты утверждаются соответствующим органом по управлению государственной службой.