Текст книги "Основы теории служебного права"

2.4 Имперская «азиатская» концепция бюрократии

Поскольку эта модель свое наиболее полное воплощение получила в азиатских империях, ее можно называть «азиатской» или «восточной» и рассмотреть прежде всего на примере ее классической формы – бюрократии китайской, тем более, что о ней у нас ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом государственной службы. Между тем на самом деле «китайская модель», несмотря на ее некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (прежде всего – система экзаменов на право получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна.

Изложим основные черты "второй" модели в ее китайском варианте. Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. Император – Сын небес – был единственным Наставником всех земель страны. Подданные же, согласно традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управителями императорской собственностью. В качестве другой аналогии, имевшей целью придать как бы высшую легитимность существующей системе правления, приравняв ее к космическому мировому порядку, использовался образ императора как полярной (центральной) звезды, а его министров – окружающих звезд и созвездий.

Человеческая же природа рассматривалась как сочетание света и тьмы, т. е. хорошего и плохого. Отсюда и задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына небес.

Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была весьма специфичной и предполагала всего лишь проверку способности кандидатов эффективно служить императору и, главное, обеспечивать устойчивость, неизменность системы вне зависимости и мости от меняющихся исторических условий и обстоятельств. И действительно, стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет – вплоть до XX века.

Одним из главных секретов этой уникальной стабильности мало то, что при всей той гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, ни оставалось на положении императорских лакеев. Этому служил тщательно соблюдавшийся принцип автомизации бюрократии.

К числу механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора, можно отнести:

1) отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма;

2) постоянный избыток кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировало получение должности, а лишь позволяла войти в число претедентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не давало гарантий успеха);

3) крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, тоже часто составлявший лишь нескольких лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх;

4) личную зависимость всех чиновников от императора;

5) жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций; к числу таких мер относились: неукоснительно действовавший в моральном кодексе китайской бюрократии запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам принадлежавшим к единому семейному клану, служить в од ной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей, на приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией чиновника (нужно заметить, что все эти мерь приводили к существенным потерям и снижали эффективности работы административной машины в целом, однако предотвращение любой потенциальной возможности возникновения чиновничьей среде организованной коалиции считалось безусловным приоритетом);

6) финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы на получение должности), а от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе – и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в очень уязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями – страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем, возможностью держать его "на крючке" и т. п.;

7) отсутствие у чиновников каких-либо личных или корпоративных гарантий от их произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений; все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью (в этом – одно из ключевых отличий китайских чиновников от "веберовских" бюрократов);

8) наконец, особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император, и, конечно, личная система всех назначений1414
  Оболонский, А. В. Бюрократия для XXI? Модели государственной службы: Россия, США, Англия / А. В. Оболонский. – М.: Дело, 2002. – С. 28-29.


[Закрыть].

Известный китаевед Л. С. Переломов, анализируя влияние легистской политической доктрины на организацию китайской администрации, перечисляет в сущности близкий набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний в легизме – политическом учении, практически лежавшем в основе всей китайской государственной системы: 1) систематическое обновление аппарата; 2) равные возможности для чиновников; 3) четкая градация внутри самого правящего класса; 4) унификация мышления чиновничества; 5) цензорский надзор; 6) строгая личная ответственность чиновника1515
  Переломов, Л. С. Конфуцианство и легизм в политической истории Китая / Л. С. Переломов. – М.: Наука, 1981. – С. 50.


[Закрыть].

Как мы видим, система, позволявшая держать бюрократов "в узде", была глубоко эшелонированной, с большим запасом прочности. Это показывает, помимо всего прочего, понимание реальности опасности, исходящей от недостаточно подконтрольной бюрократии.

Другие восточные деспотии далеко уступали Китаю по уровню продуманности и организованности системы бюрократических "приводных ремней". Возможно, поэтому они оказывались исторически гораздо менее стабильными, а Поднебесная являет уникальный образец устойчивости политического организма..

Например, в Индии к чиновничьему мздоимству относились с философской терпимостью как к неизбежности. Еще 2500 лет назад Каутилья, главный министр императора Чандрапурта Маурия, перечислил в книге "Арташастра" 40 видов присвоения чиновниками государственного дохода, но при этом с поистине браминским спокойствием заключил: "Как невозможно не попробовать вкус меда или отравы, если они находятся у тебя на кончике языка, так же для правительственного чиновника невозможно не откусить хотя бы немного от царских доходов. Как о рыбе, плывущей под водой, нельзя сказать, что она пьет воду, так и о правительственном чиновнике нельзя сказать, что он берет себе деньги. Можно установить движение птиц, летящих высоко в небе, но невозможно установить скрытые цели движений правительственных чиновников"1616
  Dwivedy O.P. Jain R.B. Бюрократическая мораль в Индии // Международное политическое образование. – 1988. – № 3. – Ст. 206.


[Закрыть].

Таким образом, в рамках восточной модели государственной службы фактор ее публичности был минимален. Вся армия чиновников работала на обеспечение нужд не всех людей, ацентральной власти и своих собственных. Поэтому, хотя некоторые чисто внешние атрибуты и роднят ее с европейской бюрократией нового времени, думается, было бы правильнее характеризовать ее как псевдобюрократию. Для европейских же империй характерен смешанный вариант, поскольку в рамках европейской политической традиции деятельность государственных чиновников еще со времен древнего Рима рассматривалась не как одно только служение суверену, но и как отправление необходимых для всех слоев общества публично-властных функций. Поэтому старые европейские бюрократии, видимо, следует классифицировать как "полуимперский" вариант.

2.5 Исторические формы бюрократии в России

В России на протяжении ее истории сочетались различные варианты «имперской» модели: до XVIII века доминировала смесь ее византийского и татарского вариантов, причем последний, в свою очередь, использовал в огрубленном виде элементы китайского образца, в частности – в сборе налогов. Таким причудливым образом, преломленный через золотоордынскую «призму», пришел в Россию китайский образец управления. С петровскими реформами в нее добавились элементы, заимствованные от европейского абсолютизма, т. с. от «полуимперского» варианта. С XIX века, а особенно со второй его половины – со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель «государевой службы» все же преобладала вплоть до 1917 года, а в советский период она получила новый мощный импульс. В общем, в «историко-географическом» плане можно выделить восточную традицию с ее многоступенчатой, склонной к произволу и неэффективной администрацией и два варианта традиции западной – континентальную и англо-американскую. Разумеется, это лишь первичное деление, только задающее общие координаты для конкретного страноведческого анализа. Принципиальное же различие двух названных западных подтипов состоит в том, что на европейском континенте демократизация политической системы произошла намного позднее возникновения бюрократии; и в целом традиция достаточно разветвленного и обладающего немалыми полномочиями государственного аппарата исполнительной власти сохранилась и была довольно безболезненно инкорпорирована в политические системы демократии.

В Америке же процесс был обратным: государственным идеалом американской революции было самоуправление свободных людей на свободной земле и сильное недоверие к любой исполнительной власти, ассоциировавшейся с колониальной администрацией британской Короны (оставляем в скобках тот парадокс, что как раз британская администрация была наименее централистской по сравнению с другими европейскими странами). Поэтому бюрократия, возникшая в Америке позже демократии и на ее базе, "по определению" вызывала у граждан подозрения и должна была приспосабливаться к условиям и политическим ориентациям изначально эгалитарного общества.

Конечно, XX век многое изменил в статусе американской бюрократии, приблизив ее к европейским стандартам. И все же самоуправленческая, федералистская традиция настороженности и неприязни к "чиновникам из Вашингтона", стремящимся ограничить право людей самим решать свои дела, сохранилась. Более того, в последние десятилетия, с развитием идеологии, о которой мы говорили в связи с "реалистической" трактовкой бюрократии, эта тенденция даже усилилась.

Каково же место российской бюрократии в этой классификации? Полагаю, она занимает промежуточное положение между восточной и континентальной традициями. Сопоставляя ее с бюрократией американской, можно сказать, что они отправлялись от противоположных исходных пунктов. В США это – федералистская традиция слабого, существенно ограниченного в своих возможностях и полномочиях правительства, лишь постепенно несколько усиливавшегося: сперва – в начале XIX века – на базе взглядов и деятельности А. Гамильтона, затем – два десятилетия спустя – благодаря энергичной административной практике Президента Э. Джексона, а уже в нашем столетии – вследствие теории и деятельности В. Вильсона и потом Ф. Рузвельта. В России же, как известно, автократическая традиция отправлялась от понимания государства как царевой вотчины, укрепилась петровско-николаевским деспотическим абсолютизмом и лишь с середины XIX века начала медленно, с попятными движениями размягчаться под воздействием либерально-демократических веяний. Однако после 1917 года авторитаризм возродился в новом обличье. Девяностые годы принесли нам надежды на переход России на демократический путь развития, в частности – на реанимацию пусть слабых, преследовавшихся, почти раздавленных, но все же выживших ростков демократии и самоуправления. Одним из ключевых этапов на этом пути (если нам удастся по нему продвигаться) должны будут стать реформа нашей бюрократии, придание ей более цивилизованного характера, ограничение ее полномочий и установление над ней эффективного общественного контроля.

2.6 Специфика российской системы управления в ракурсе бюрократии

В России государство действительно играло роль более значительную, нежели в большинстве европейских стран, не говоря уж о США, выступая как активная, во многом первичная по отношению к обществу сила. И в этом смысле наши нынешние крайние «государственники» опираются на мощную культурно-историческую традицию.

Однако, поскольку мы сейчас, к счастью, живем в период переосмысления традиций, необходимо заново проанализировать характер, смысл и последствия этого исторического обстоятельства. Многие, например, считают, что одна из фундаментальных причин российских бед как раз в том и состоит, что у нас всегда было слишком сильное государство и слишком слабое общество. Впрочем, поскольку серьезный анализ данной проблемы выходит за рамки настоящей работы, ограничимся фиксацией важности названного аспекта.

И поэтому, учитывая многовековые традиции государственного деспотизма нашей истории, страшные последствия так называемой особой роли государства в России может не вызывать тревоги лишь в том случае, если государство одновременно осознает необходимость серьезного самоограничения, а общество при этом сохранит инструменты контроля над ним.

В противном случае это может стать хотя и безнадежной в историческом отношении, но способной причинить немалый ущерб и людям, и обществу в целом попыткой затормозить наше движение по пути к открытому обществу.

Один из крупнейших, мыслителей XX века К. Поппер считал величайшей и еще далеко не завершенной революцией в истории переход от общества закрытого, где индивид растворен в коллективности, взамен получая иллюзию социальной защищенности, к обществу открытому, где он свободен принимать многие решения, но сам несет и ответственность за их последствия.

Россия сейчас как раз переживает этап такого перехода, который неизбежно сопряжен со страхом "сквозняков" свободы с попытками вновь захлопнуть уже отворенную дверь.

И процесс действительно можно задержать. В истории такое случалось. Но это приносило людям лишь новые беды1717
  Поппер, К. Открытое общество и его враги: в 2 т. / К. Поппер. – М.: Феникс, Международный фонд «Культурная инициатива», 1992. – Т.1. – С. 248.


[Закрыть].

Вернуться в мнимый "утраченный рай" тоталитаризма невозможно. Мы можем вернуться в животное состояние. Однако если мы хотим остаться людьми, то перед нами только один путь – путь в открытое общество. Путь России в открытое общество не будет ни очень легким, ни очень быстрым. Попятные движения тоже весьма вероятны.

Но все же основной вектор движения зафиксирован необратимо. Попытки реставрации обречены даже в среднесрочной перспективе. Именно в этом видится мне главный позитивный исторический смысл "ельцинского" десятилетия – 90-х годов. И на этой умеренно оптимистической ноте перейдем к нашему непосредственному предмету.

2.7 Новые модели бюрократии

Уже с конца 60-х годов и мировая наука о государственном управлении, и административная практика движутся в направлении существенного пересмотра прежней, «классической» парадигмы государственной службы и принципов ее построения. Речь, впрочем, не идет об отказе от веберовской модели «идеального типа» рациональной бюрократии. Но все же происходит существенная модернизация ряда ее постулатов.

Думается, дело в том, что безраздельное долговременное господство веберовских конструкций было обусловлено факторами более общего порядка.

Во-первых, это было вызвано потребностями определенного этапа индустриального развития, для которого иерархизированная и максимально стандартизованная система управления была жизненно необходима.

Во-вторых, это совпало с общей и достаточно долгое время господствовавшей в мире тенденцией усиления роли государства – с государственным интервенционизмом. А таким стремящимся к максимизации своего влияния государствам нужна эффективная исполнительная бюрократия.

В-третьих, это соответствовало в целом характерному для того времени функциональному, прагматическому подходу к человеку прежде всего как к орудию для выполнения неких общих задач, как к элементу индустриальной, политической, военной или иной "машины", организационной системы. На задававших тон промышленных гигантах с их конвейерным производством господствовали доктрины фордизма-тейлоризма.

Для них человек был лишь трудовым ресурсом, которым можно манипулировать посредством увеличения-уменьшения заработка и наказаний. В рамках же социалистической идеологии сталинистского образца человеку открыто отводилась роль "винтика" (впрочем, те, кто захватывал верхушку пирамиды власти, присваивал себе роль "отвертки" либо пытался это сделать).

По сути, мало от нее отличалась идеология национал-социализма, разве что своей мифологией и ритуалами. Не случайно XX век – эпоха массовых партий, т. е. политической формы деиндивидуализации личности.

Макс Вебер мыслил в соответствии с духом времени. Его базовая посылка – необходимо устранить негативные следствия влияния субъективного (а другим языком – человеческого) фактора в социальной организации – попала в унисон с общим антигуманистическим настроем межвоенной и отчасти послевоенной эпох, с периодически воскресающим (а в России – никогда и не умиравшим) мировоззрением, согласно которому человек – лишь средство для достижения более "высоких", надличностных целей. И так продолжалось достаточно долго, но не могло продолжаться бесконечно.

Дело в том, что веберовская модель, в ее классической форме, оказалась не вполне адекватна информационным, технологическим и социальным вызовам времени, новым общественным ожиданиям, обращенным к государственным институтам.

Продолжающаяся же по инерции тенденция бюрократизации общественной жизни угрожает, если ее постоянно не обуздывать, породить одну из глубинных цивилизационных политических коллизий.

На гребне этой коллизии и возникла модернизационная идеология. Она включает, по меньшей мере несколько версий и акцентирует различные аспекты проблематики. Пока это скорее движение. Для удобства обозначим его как поствеберовский этап в теории бюрократии или как "реалистические" концепции администрации.

В общих чертах их можно свести к следующим основным направлениям:

– признание неустранимости политической роли бюрократии, и как результат – поиск новых форм контроля над ней, оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации;

– уменьшение роли вертикальной иерархии, развитие функциональных органов, "плоских" структур, ad hoc (для данного случая) организаций и т. п.;

– ограничение значимости традиционной административной "лестницы чинов";

– создание культуры государственного предпринимательства, внедрение принципов менеджмента в деятельность госаппарата, перевод его части на рыночные принципы функционирования;

– децентрализация, стремление к удешевлению, сокращению госаппарата; стремление сделать бюрократию максимально "прозрачной" и "отзывчивой" на общественные ожидания и требования1818
  Оболонский, А. В. Бюрократия для XXI? Модели государственной службы: Россия, США, Англия / А. В. Оболонский. – М.: Дело, 2002. – С. 12-13.


[Закрыть].

Однако этого оказалось недостаточно. В 90-е годы все громче зазвучали аргументы в пользу необходимости предпринять дальнейшие шаги по изменению аппарата, по его приспособлению к новым условиям. Во многих странах вера общественности в способность правительств в их нынешних формах эффективно вести государственные дела значительно ослабла.

Смысл реформирования государственной службы понимается сейчас гораздо шире, нежели просто совершенствование управления. Это видно, в частности, из того, что несколько выпусков ведущего международного журнала в данной области «Revue Internationale des Sciences Administratives», еще с 30-х годов издаваемого на разных языках Международным институтом административных наук, было практически целиком посвящено этим проблемам.

Многие авторы, говоря о происходящих процессах, используют в разных сочетаниях слово "революция" – "административная", "постбюрократическая", "менеджериальная" и т. п. Один из патриархов науки об управлении, известный своими умеренно-консервативными взглядами Гай Брабант, пытается найти "золотую середину" между традицией и современностью. Он пишет, что оптимум лежит между "государством Большого Брата' (образ из знаменитой книги Дж. Оруэлла "1984") и ультралиберальным подходом, что трудно, но необходимо достигнуть баланса между административной иерархией и требованием участия граждан в управлении1919
  Брант, Г. Государственное управление и правительство / Г. Брант //Международные связи в административном образовании. – 1996. – № 2. – С.163-176.


[Закрыть].

Немецкий ученый Б. Кликсберг более решителен. Он настаивает, что роль государства как центра принятия решений во многом исчерпана и в XXI веке должна подвергнуться кардинальному изменению. В другой своей статье Кликсберг, более развернуто рассуждая на данную тему, отмечает, что в современных условиях резко повысился уровень сложности решаемых задач и соответственно понизился порог предсказуемости как позитивных, так и негативных последствий принимаемых решений. Увеличилось воздействие таких негативных факторов, как массовые миграции, рост национализма и т. д. Все большую роль играют такие факторы, как защита потребителя, антимонопольное законодательство, экологические стандарты… В то же время классическая смитовская "невидимая рука рынка" порой оказывается рукой карманного вора, а веберовские максимы рациональной и стабильной бюрократии оказываются не соответствующими тем условиям неопределенности и изменений, в которых мы живем.

По мнению Кликсберга, необходима переоценка, как структурных принципов, так и человеческой составляющей государственного аппарата. Пирамидальная структура должна быть заменена сетевой структурой, а в человеческом плане следует стремиться к "интеллигентному" государству. Только такие перемены смогут, по его мнению, восстановить доверие к государству. М. Камто обеспокоен падением уровня профессионализма государственных служащих, а также этических стандартов их поведения2020
  Кликсберг, Б. Реформирование среза управления / Б. Кликсберг // Международные связи в административном образовании. – 1994. – № 2. – С. 22.


[Закрыть]. В целом, если максимально коротко обозначить главный вектор 90-х, то это развитие культуры государственной службы и реформы последней. Этот курс, однако, не обходится без серьезных издержек. Пока же скажем о двух разных вариантах реформ – «вестминстерском» и американском2121
  Оболонский, А. В. Бюрократия для XXI? Модели государственной службы: Россия, США, Англия / А. В. Оболонский. – М.: Дело, 2002. – С. 16-17.


[Закрыть]. Первый из названных вариантов реформы возник в Новой Зеландии. Дело в том, что вплоть до конца 70-х годов Новая Зеландия была, пожалуй, самой «социалистической» из стран Содружества.

Государственный сектор был наиболее силен, а размах предоставляемых непосредственно государством социальных услуг – наиболее велик. Инициатором реформ было само правительство, под руководством которого был разработан единый план реформ, включавший четыре фазы и рассчитанный на 15 лет. Первая фаза была запущена в 1978 году – за год до начала попыток преобразований госслужбы в "метрополии" – в Великобритании. Основной идеологией реформы была максимальная приватизация и внедрение в госслужбу контрактной системы.

В США новый этап реформ начался позднее – с конца 1993 года – и, при внешнем сходстве многих мер с опытом Новой Зеландии, во многом имел собственные, иные приоритеты. Он в первую очередь ориентировался не на структурные факторы, а на изменение поведения бюрократов. Президент Клинтон принял стратегию перестройки правительства, чтобы сделать его разумнее, дешевле и эффективнее.

Реализовывать программу было поручено, вице-Президенту А. Гору. Программа была задумана на срок вплоть до 1999 года. После первых, достаточно зримых успехов она забуксовала, главным образом – по политическим причинам, главным образом потому, что демократы утратили большинство в обеих палатах Конгресса.