Текст книги "Эффект летучей мыши. 10 уроков по современному мироустройству помимо черных лебедей"

Американская исключительность

И ещё остаётся Америка, которая уже давно прокладывает свой собственный курс. Послужила ли эта исключительность причиной неспособности страны справиться с COVID-19? Проливает ли её поражение свет на более широкие слабости самой могущественной страны мира? Что ж, оно точно подчёркивает американскую уязвимость. Соединённые Штаты всегда отличались глубокой антигосударственной традицией, берущей начало в идеях и практике первых английских поселенцев. Тринадцать колоний, изолированные от европейских конфликтов, никогда не сталкивались с необходимостью укреплять свои штаты с целью подготовки к войне. По большей части они боролись за независимость от империи из-за налоговых полномочий правительства. В результате Америка приступила к национальному эксперименту с центральным правительством, настолько слабым, что оно развалилось через десять лет. Новая конституция, принятая в 1789 году, предоставила федеральному правительству больше полномочий, но все ещё ограничивала его во многих отношениях. Даже столетие спустя, когда Америка переживала взрыв экономического роста и индустриализации, у неё сохранялось относительно небольшое государство. Президент оказался слабым, Конгресс редко действовал сообща, федеральные подоходные налоги противоречили конституции, а вооружённые силы выглядели ничтожными по сравнению с европейскими соперниками.

Реформаторы понимали, что единственный способ модернизировать Америку – это создать сильное и эффективное национальное государство. Однако вплоть до Гражданской войны усилия имели ограниченный характер: страну парализовал вопрос о рабстве и его потенциальной экспансии. После войны национальная экономика начала возрождаться – возникла потребность в национальном, более профессиональном правительстве. Так в 1883 году был принят федеральный закон, который ввёл систему отбора федеральных служащих на основе конкурсных экзаменов и покончил тем самым с системой патронажа, доминировавшей в политической системе. Один из реформаторов, молодой учёный Вудро Вильсон, сделал ещё один шаг вперёд, заявив, что по мере индустриализации Америки штаты уступят власть Вашингтону, и в этом городе президентство неизбежно станет самой могущественной правящей ветвью. Он выразил разочарование по поводу волокиты Конгресса, междоусобиц и «мелких баронов», сетуя, что в американской конституционной структуре «нет верховного главы <…> который мог бы сразу и с неоспоримой властью решать любые проблемы». Десятилетия спустя, став президентом, Вильсон расширил полномочия федерального правительства и стал сворачивать демократический проект в США, строя авторитарное государство с перспективой перехода к тоталитаризму. (Вильсон, надо сказать, являлся расистом и явно не использовал свои полномочия для улучшения положения чернокожего населения.) Его предшественник Теодор Рузвельт тоже выступал за усиление государства, которое могло бы регулировать злоупотребления крупного бизнеса. И всё же, несмотря на реформы, Соединённые Штаты вступили в индустриальный мир с доиндустриальным государством.

Огромный сдвиг в развитии страны произошёл с приходом Франклина Рузвельта. Его предшественник, Герберт Гувер, с глубоким подозрением относился к вмешательству государства в экономику и, как следствие, пассивно реагировал на Великую депрессию. Рузвельт придерживался иной стратегии – попробовать всё. Один из его главных советников, Рекс Тагвелл, изложил этот подход в более сознательных идеологических терминах. Цель реформ «Нового курса», по его словам, заключалась в замене конкуренции и конфликта на координацию и контроль. Все изменения проводились с целью стабилизации экономической ситуации и возвращения её в нормальное русло. При нём президент стал бесспорным главой правительства, и именно Рузвельт стал архитектором современной Америки. Практически каждая задача, которую в настоящее время решает американское правительство, уходит корнями в годы правления Рузвельта. И всё же, даже во время его президентства в стране имело место противодействие. Южные штаты всегда сопротивлялись посягательствам Вашингтона, опасаясь, что в результате вмешательства придёт конец законам Джима Кроу. И они оказались правы, поскольку именно власть федерального правительства в конечном итоге покончила с сегрегацией.

Статистический эксперимент длился относительно недолго, около пятидесяти лет, и большая его часть характеризовалась бурным экономическим ростом, повышением производительности и высоким уровнем предпринимательства. Революция Рузвельта закончилась президентством Рональда Рейгана, который сказал свою знаменитую фразу: «Правительство – не решение нашей проблемы, правительство и есть наша проблема». Эти слова он произнёс в 1981 году в разгар самой тяжёлой рецессии с 1930-х. Другими словами, Рейган пытался свести роль государства к нулю, даже в условиях тяжелейшего кризиса. Но хотя он фактически и увеличил федеральные расходы, цифры выглядят довольно иллюзорно. Во время его пребывания у власти, Министерство обороны и крупные программы, такие как Администрация социального обеспечения и национальная программа медицинского страхования Медикэр, оставались неизменными или расширялись, однако почти все остальные сферы пребывали в упадке. В 1950-х годах федеральные гражданские служащие составляли более 5 % от общего числа занятых. Сейчас этот показатель опустился ниже 2 %, несмотря на большую численность населения и семикратный рост ВВП с учётом инфляции. Государственные инвестиции в науку, технологии и инфраструктуру резко сократились по сравнению с уровнем 1950-х годов. Америка двадцать первого века живёт за счёт старого капитала.

На сегодняшний день в США на душу населения приходится меньше государственных служащих, чем в большинстве других развитых демократических стран. Государственная служба больше не является престижной профессией, как это было раньше. Ограничение найма и сокращение бюджета сыграли в этом немаловажную роль. Как отмечается в отчёте Брукингса, «одна треть [федеральной рабочей силы] получит право выйти на пенсию в период до 2025 года; и только 6 % сотрудников ещё не достигли тридцатилетнего возраста». Со времён Рейгана люди склонны считать, что правительство создаёт больше проблем, чем решает; что федеральные агентства перегружены, и с большинством задач лучше всего справляется частный сектор. Одной из стратегий политиков является неуёмное желание «уморить зверя голодом», то есть использовать снижение налогов, чтобы уменьшить доходы государства, а после, уже используя отсутствие средств в качестве инструмента, демонтировать популярные социальные программы. Антиналоговый крестоносец Гровер Норквист выразился ещё более резко: «Я не хочу упразднять правительство. Я лишь хочу уменьшить его до таких размеров, чтобы беспрепятственно затащить его в ванну и утопить». Стив Бэннон, идеолог революции Трампа, дал понять, что деконструкция административного государства является одним из руководящих принципов. На протяжении четырёх десятилетий Америкой в основном управляли люди, которые открыто обещали уничтожить возглавляемое ими правительство. Так стоит ли удивляться, что им это удалось?

А теперь добавьте сюда американский федерализм. Многие дисфункции США приумножаются по той причине, что они дублируются как на уровне штата, так и на региональном уровне. Например, создание национальной стратегии борьбы с пандемией осложнялось существованием 2684 департаментов здравоохранения, каждый из которых ревностно охранял свою независимость. Более того, в США насчитывается 90 126 подразделений государственных и местных органов власти, многим из которых было поручено разработать собственные правила борьбы с распространением коронавируса. Нелишним будет сказать, что выплаты по безработице тоже задерживались из-за многочисленных требований разных штатов.

Нам нравится славить американский федерализм. И он действительно обеспечивает возможность проведения полезных и важных экспериментов; то, что великий юрист Луис Брэндайс называл «лабораториями демократии». Штаты конкурируют друг с другом за привлечение инвестиций и рабочей силы, что способствует экономическому росту. Вместе с тем, разрозненность полномочий грозит обернуться кошмаром при борьбе с болезнью, не знающей границ. Особенно остро разобщённость стандартов ощущается при работе с тестами на COVID‑19. Результаты сообщаются посредством причудливой мешанины старых и новых технологий: по телефону, через систему передачи данных, по электронной почте, почтовым отправлением и даже по факсу, что приводит к стопкам бумаг, в которых отсутствует надлежащая информация о пациенте. (Данная система далека от тайваньских медицинских карт, связанных с единой базой данных, где содержится вся информация). Помимо пандемии, федеральная структура препятствует усилиям американцев по созданию единого доступа к медицинскому обслуживанию и голосованию. Всё это привело к тому, что такие процессы, как реформа полиции, зависят от действий 18 000 отдельных департаментов по всей стране, что приводит к параличу в работе правительства. Некоторые страны с глубокими традициями консенсусного управления и сильным социальным капиталом – Германия, Швейцария и Нидерланды – хорошо справляются с децентрализованным управлением. В Соединённых Штатах это удаётся редко.

Как построить умную бюрократию

Чтобы понять, каким образом здоровое недоверие к правительству превращается в токсичный цинизм, взгляните на Атлантику. Развитие открытого правительства является одной из приоритетных задач в Великобритании, даже несмотря на то, что она обладает прочной антигосударственной традицией. В целом, Великобритания во многом разделяет историческое развитие и сильные стороны Нидерландов и скандинавских стран, где присутствуют прочные политические институты и хорошо регулируемые рынки. Её имперская административная и правовая системы стали объектами зависти других европейских держав. Учёные не раз отмечали, что большинство политически стабильных демократий в развивающемся мире – это бывшие британские колонии, наследие её институтов и культуры. Отец-основатель Сингапура Ли Куан Ю считал британскую традицию эффективной и чистой бюрократии одной из ключевых причин успеха своего города-государства, несмотря на другие обременительные аспекты колониального правления. И всё же, начиная с 1980-х годов, Великобритания приняла ту же идеологию антиправительства, что и Соединённые Штаты. Аналогичным образом она уморила свои внутренние ведомства во имя эффективности. Правительство Бориса Джонсона, погрязшее в жёсткой экономии, необычайно плохо справилось с первоначальной борьбой с COVID-19, намного хуже, чем Северная Европа. И напротив, Греция, молодая и развивающаяся демократия с дисфункциональной бюрократией, справилась с пандемией исключительно хорошо. Почему так случилось? Всё просто: Грецию возглавлял способный, склонный к технократизму лидер, который верил в науку и эффективное управление.

Нападки на эффективное правительство исходят не только от правых. На протяжении многих лет политики левого крыла только увеличивали слои бюрократии и регулирования. Пол Лайт, один из учёных, давно изучающий эту тему, отмечает, что при президенте Джоне Кеннеди в иерархии кабинета министров присутствовало семнадцать «слоёв» назначенцев. К моменту вступления Трампа в должность их стало семьдесят один. Большинство из этих бессмысленных мандатов создавались с достойнойцелью. За громоздкими правилами и бюрократическими проверками Управления по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов стоят благие намерения. Между тем, они скапливаются в сотни требований, часто противоречащих друг другу, что делает скорость и эффективность невозможными. На каждый выявленный случай злоупотребления властью вводится новый, дополнительный свод правил. Часто существуют отдельные требования на федеральном и местном уровнях, которые должны неукоснительно соблюдаться. Получается, что у чиновников остаётся мало свободы действий. Например, на них оказывают давление, вынуждая принимать самое невыгодное предложение на тендер, независимо от мнения сторон относительно качества и сроков. Конгресс предпочитает контролировать агентства и редко предоставляет им независимость и гибкость, как это принято в Германии, Японии и Южной Корее. На самом деле люди, работающие во многих западных странах, часто поражаются тому факту, что в свободолюбивой Америке гораздо больше бюрократии, чем в таких странах, как Канада, Дания и Германия. Независимо от размера своих государств, эти страны верят в создание независимых департаментов, в предоставление технократам власти и автономии, а также в обеспечение эффективной работы системы.

Американский инженер и предприниматель Марк Андриссен отреагировал на пандемию 2020 года записью в блоге: «Время строить». Статью он начинает с провала американского правительства во время пандемии, но потом выходит далеко за его пределы, задаваясь вопросом, почему Соединённые Штаты больше не могут представлять и осуществлять крупные проекты: строить жильё, улучшать инфраструктуру, возрождать производство внутри страны, расширять образование, и так далее. Он предлагает несколько теорий: инерция, недостаток воображения и влияние действующих лиц, опасающихся конкуренции. Однако истинная причина гораздо глубже. В политической системе США слишком много сдерживающих факторов и противовесов, что увеличивает стоимость коллективных действий, а в некоторых случаях делает их вообще невозможными. Фрэнсис Фукуяма называет такую систему «ветократией».

Марк Дункельман, кропотливый исследователь, потратил годы на изучение опыта реконструкции и восстановления Пенсильванского вокзала на Манхэттене. Пенсильванский вокзал является вторым по загруженности транспортным узлом на планете, обслуживающим больше пассажиров, чем все три аэропорта Нью-Йорка вместе взятые. Здание представляет собой чрезвычайно некрасивое, плохо спроектированное и некачественно обслуживаемое сооружение. Будь оно региональным объектом в какой-нибудь бедной стране, не говоря уже о главном транспортном узле ведущего американского мегаполиса, оно стало бы настоящим позором. В течение последних тридцати лет влиятельные политики выступали за целый ряд мер по восстановлению вокзала, однако никаких существенных изменений так и не случилось. Дункельман объясняет, что в процессе каждой инициативы кто-то всегда находил способ сорвать проект. «В условиях, когда такое количество людей может наложить вето, продвинуть проект становится практически невозможно, – пишет он. – Сегодня ни у кого нет настолько сильных рычагов влияния, чтобы добиться оптимального для Нью-Йорка результата. В конечном итоге правительство становится некомпетентным». Проблема по своей сути выходит за рамки Пенсильванского вокзала. Одна из версий ветократии – это НИМБИзм, названный так из-за призыва местных жителей, выступающих против строительства или иных изменений инфраструктуры на территориях, прилегающих к их домам. В результате их действий по всей стране приостанавливается осуществление действительно стоящих проектов. В Калифорнии НИМБИзм десятилетиями мешал строительству нового жилья и значительно усугубил ситуацию с ростом стоимсти жизни в штате, из-за чего сотни тысяч работников вынуждены часами добираться до работы.

Америка по своей природе – антигосударственная страна. Правые добиваются этого путём сокращения расходов на правительство. Левые, в свою очередь, обременяют его таким количеством требований, что процесс невольно приводит к аналогичному дисфункциональному эффекту. Как однажды объяснил политический теоретик Сэмюэль Хантингтон, власть в Америке не разделена, как принято говорить, а скорее поделена и оспаривается, поэтому, чтобы добиться успеха, необходимо всеобщее согласие и компромисс. Решить подобную дилемму возможно, но для этого требуется умелое и настойчивое руководство в масштабах Рузвельта или Джонсона. Кроме того, в таком случае у власти должна находиться одна партия. Писатель Эзра Кляйн заметил, что в те годы, когда правительство, казалось, хорошо функционировало – скажем, с 1930-х по 1960-е годы, – в Белом доме и обеих палатах Конгресса заседала одна партия, которая включала в себя множество идеологий. В настоящее время ни одна из партий не имеет рычагов политической власти, и каждая из них не допускает внутренних разногласий. Это означает, что большинство попыток заканчиваются провалом, а антигосударственнический настрой, лежащий в основе американской политической культуры, только усиливается. Голосуя за гарантированный тупик, американцы тем самым указывают на него и сомневаются в способности Вашингтона принести что-либо хорошее.

COVID‑19 изменил ситуацию, ускорив уже наметившиеся тенденции. Дональд Трамп не имеет идеологической приверженности к либерализму, поэтому охотно одобрил финансовую помощь из бюджета в размере двух триллионов долларов. Сейчас его партия поддерживает меркантилизм, ограничения на иммиграцию и огромные федеральные расходы, призванные смягчить удар экономического спада. Может ли это означать начало нового отношения к правительству? Архиконсервативный сенатор от штата Миссури Джош Хоули предложил план по типу Дании, предусматривающий возмещение работодателям 80 % их заработной платы, что, по словам писателя Джеймса Трауба, является удивительным поворотом, который «снимает метку дьявола со скандинавской модели». Неудивительно, что Хоули, несмотря на ультраправые взгляды в социальных вопросах, спокойно относится к расходам. В конце концов, его героем и темой биографии, которую он написал в 2008 году, стал Теодор Рузвельт, лидер республиканцев прогрессивной эпохи. Вместе с тем в большей части Республиканской партии антигосударственнические настроения по-прежнему сильны и вирулентны, а в некоторых отношениях стали ещё более ожесточёнными и конспиративными. Вооружённые протестующие в Мичигане, недовольные ограничениями в области общественного здравоохранения, заняли здание штата и вынудили законодательный орган прекратить работу. Аналогичные группировки в Огайо добивались отставки директора департамента здравоохранения штата. Теории заговора о «глубинном государстве» многочисленны и нередко поощряются президентом Трампом. В некоторых правых кругах аргументы против правительства превратились в мрачную, безысходную попытку противостоять демографическим и культурным течениям, даже самой современности.

На начальных этапах своего существования Соединённые Штаты заложили основы мощного общества и динамичной экономики с ограниченным государством, которое, учитывая своё британское происхождение, функционировало довольно эффективно. Свобода продолжала процветать. В двадцатом веке прогрессивные реформаторы создали современное правительство, благодаря которому Америка пережила Великую депрессию, участвовала во Второй мировой и холодной войнах, а также достигла экономического превосходства. Однако в XXI веке это потрёпанное, ветхое государство остро нуждается в модернизации. Оглянитесь вокруг. На сегодняшний день существует множество либеральных демократий, таких же свободных, как и Америка, но с гораздо более компетентными правительствами. В процессе решения насущных проблем современности – инфраструктура, профессиональная подготовка, изменение климата, общественное здравоохранение – существует множество доказательств несостоятельности американского правительства. COVID‑19 – это лишь последнее, хотя, возможно, самое серьёзное из многих предупреждений.

Я не являюсь поклонником больших правительств. Я вырос в Индии, в масштабном и амбициозном государстве, которое стало ярким примером некомпетентности и неэффективности. Правительство десятилетиями разрушало перспективы Индии и до сих пор продолжает тормозить развитие страны. Правильное правительство – это ограничение полномочий, но чёткие линии власти; предоставление чиновникам автономии, свободы действий и возможности выносить собственные суждения. А для этого требуется привлечь ярких, преданных делу людей, которых вдохновляет возможность служить стране и получать за это уважение. Такую систему нельзя создать в одночасье, однако со временем цель становится вполне достижимой. Тайвань и Южная Корея не появились на свет вместе с грамотным правительством. Напротив, они возникли как коррумпированные диктатуры, но за десятилетия разработали собственные модели на примере других. Фактически умение учиться на ошибках истории – это общая черта почти всех стран, которые хорошо справились с пандемией. Они убедились, что капитализм приносит свои результаты, и адаптировали его к собственному обществу. Многие из них использовали новейшие технологии, чтобы опередить стадии развития. Совсем недавно некоторые из них столкнулись с атипичной пневмонией и MERS, извлекли уроки из эпидемий и хорошо подготовились к следующей вспышке. Но в целом их мышление заключалось в том, чтобы оглядеться вокруг и найти лучшие практики для подражания. На протяжении истории эти страны нередко учились у Соединённых Штатов.

За последние несколько десятилетий исключительное положение Америки оградило её от последствий деятельности плохого правительства. Множество последних инициатив США – от оккупации Ирака до простого расширения линий метро – обернулись дорогостоящими катастрофами. На протяжении десятилетий американцы, по сравнению с гражданами других развитых стран, мирились с низкокачественным управлением. Вашингтон имеет мировую резервную валюту и обладает возможностью печатать триллионы долларов. Страна по-прежнему гордится самой большой армией на планете и имеет огромную технологическую индустрию, доминирующую в цифровом мире. Наличие мощного внутреннего рынка означает, что страна может не обращать внимания на многие факторы давления со стороны торговли и внешней конкуренции. Но это лишь костыли, которые поддерживают страну, позволяя ей избегать наказаний, не сталкиваясь с истинными последствиями совершённых ошибок. Так было до сих пор.

Америка достигла достаточного успеха и не развалится в одночасье, но при этом она может медленно скатиться вниз, погрязнув в бессистемной смеси динамичной экономики и дисфункциональной политики. Несмотря на то, что американская военная мощь по-прежнему превосходит все остальные, жизнь рядовых американцев продолжает отставать, на фоне происходящих за рубежом улучшений. В конечном итоге страна может стать более замкнутой и менее открытой, потерять влияние и инновации, при этом утешая себя фантазиями о своей исключительности. На протяжении многих десятилетий мир учился у Америки. Но теперь пришло время Америке учиться у мира. И больше всего это касается правительства – не большого или маленького, а качественного.