Текст книги "Комплексная оценка развития образовательных систем на муниципальном уровне"

Подводя итог, отметим, что в блоках системы рейтиноговых оценок представлены показатели, отражающие прямые и обратные зависимости (например, коэффициент посещаемости дошкольных образовательных учреждений и пропущено дней по болезни одним ребенком в дошкольном образовательном учреждении в год). Данная система показателей является гибкой для всех муниципальных образований, то есть может быть заменена и дополнена в зависимости от разных условий.

Для проведения модернизации образования в соответствии с требованиями времени необходимо сопоставление уровня развития данной сферы на различных территориях, информацию о котором может дать рейтинговая оценка. Нами были определены назначение, цели, объекты рейтинга. Была обоснована система показателей, наиболее адекватно соответствующая принципам комплексности, системности, приоритетности, соизмеримости и совместимости. Также были определены основные процедуры, в соответствии с которыми будет производиться оценка развития сферы образования в муниципалитетах.

Предлагаемые блоки показателей отражают достижение целей развития образования, представленные в программных документах различного уровня: Федеральная целевая программа развития образования на 2011–2015 годы, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа», Национальный проект «Образование», Долгосрочная целевая программа «Развитие образования в Вологодской области на 2011–2015 годы», Стратегия развития образования в Вологодской области на период до 2020 года (табл. 5).

_{Таблица 5}

_{Обоснование системы показателей для рейтингования муниципалитетов по показателям развития образования}

[2]2
  Федеральная целевая программа развития образования на 2011–2015 годы; // Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года; // Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа»; // Национальный проект «Образование»; // Долгосрочная целевая программа «Развитие образования в Вологодской области на 2011–2015 годы»; // Стратегия развития образования в Вологодской области на период до 2020 года.


[Закрыть]

II этап – оценка муниципалитетов по каждому показателю развития образования.

Для расчета рейтинга был применен метод многомерного сравнительного анализа, основанный на методе эвклидовых расстояний. Данный метод позволил учитывать не только абсолютные величины показателей каждого муниципалитета, но и степень их близости (дальности) к показателю – эталону. В связи с этим координаты сравниваемых муниципалитетов выражаются в долях соответствующих координат эталона, взятого за единицу. Для этого определяется показатель-эталон, в качестве которого выступает пороговое значение (максимальное – если показатель прямой[3]3
  Показатель, отражающий положительные явления в развитии системы образования.


[Закрыть], минимальное – если показатель обратный[4]4
  Показатель, отражающий отрицательные явления в развитии системы образования.


[Закрыть]).

Оценка муниципалитетов по показателю развития образования (k_i) осуществлялась по следующей формуле:

III этап – расчёт сводного рейтинга муниципалитетов по отдельным блокам показателей, характеризующих уровень развития сферы образования.

На основе показателей, фактически достигнутых муниципальными образованиями, методом многомерного сравнительного анализа рассчитывается сводный рейтинг. Полученные стандартизованные коэффициенты возводятся в квадрат, а из суммы квадратов показателей коэффициентов извлекается квадратный корень. Рассчитанное значение представляет собой сводный рейтинг, который учитывает значения всех показателей отдельного блока.

где I_j – рейтинг по отдельному блоку.

IV этап – формирование интегрального рейтинга.

На данном этапе важным моментом являлся выбор формы построения интегрального рейтинга муниципалитетов Вологодской области по уровню развития образования.

На наш взгляд, для отражения значимости каждого из показателей, их пропорциональности в большей степени соответствует среднегеометрическая величина. Исходя из этого, рейтинг можно рассчитать по следующей формуле:

где I₁ – сводный рейтинг доступности образования;

I₂ – сводный рейтинг материально-финансовой базы образования;

I₃ – сводный рейтинг кадровых ресурсов образования;

I₄ – сводный рейтинг качества образования;

I₅ – сводный рейтинг здоровья детей и подростков;

I₆ – сводный рейтинг качества воспитательного процесса;

Такое построение рейтинга позволяет отразить значимость каждого из показателей, входящего в систему.

Итоги рейтингования муниципалитетов Вологодской области по показателям развития образования являются основой анализа межмуниципальных различий, представленных с помощью наглядных индикаторов. Иногда эти индикаторы оказываются противоречивыми, в связи с чем возникают вопросы, ответы на которые может дать только углубленный анализ ситуации, который целесообразно проводить как с позиции регионального центра, так и с позиций муниципальных образований. В результате обеспечивается достаточно объективная характеристика муниципальных систем образования.

В то же время следует учитывать, что надежность данного метода во многом обеспечивается достоверностью первичной информации.

2. Группировка муниципальных образований вологодской области по показателям развития образования

2.1. Социально-экономическое положение муниципальных районов[5]5
  Использованы материалы статьи Гутниковой Е. А. «Актуальные проблемы социально-экономического развития муниципалитетов» // Проблемы развития территории. – № 2. – 2011.


[Закрыть]

В связи с реализацией положений Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в стране формируется двухуровневая система местного самоуправления. С 1 января 2006 г. в Вологодской области функционируют 372 муниципальных образования: 322 сельских поселения, 22 городских поселения,26 муниципальных районов, 2 городских округа.

Особенностью экономического развития Вологодской области является высокая территориальная концентрация производства. Промышленные предприятия сосредоточены в основном в городах Вологде и Череповце: в 2009 г. здесь находилось 2095 предприятий (почти 74 % всех промышленных предприятий области). Они производили основную долю промышленной продукции – более 86,5 % общеобластного объёма (75 и 11,5 % соответственно), а на муниципальные районы приходилось менее 15 %.

Анализ динамики производства промышленной продукции на душу населения за период с 2000 по 2009 г. позволяет выделить четыре устойчиво лидирующих по этому показателю района: Кадуйский, Чагодощенский, Шекснинский и Сокольский.

Сельское хозяйство выступает важной производственной составляющей экономической базы ряда муниципальных районов. Эта отрасль преобладает в экономике 13 муниципальных районов. Речь идёт прежде всего о Вологодском, Верховажском, Грязовецком, Междуреченском, Череповецком, Шекснинском районах.

Рассматривая область в разрезе расположенных на её территории муниципалитетов, можно утверждать, что особенностью сельскохозяйственного производства, как и промышленного, является его территориальная концентрация. Так, почти 42,3 % регионального объёма сельскохозяйственной продукции приходилось в 2009 г. на два района, прилегающих к центральным городам области: Вологодский (26,5 %) и Череповецкий (15,8 %); 31,7 % – на Великоустюгский, Грязовецкий, Сокольский, Тотемский, Устюженский и Шекснинский; 26 % – на остальные восемнадцать районов.

Важнейший фактор экономического развития муниципалитетов – состояние местных бюджетов, которые формируются как за счёт собственных доходов, так и финансовой помощи в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований и др.).

В связи с высокой территориальной концентрацией промышленного (города Вологда и Череповец) и сельскохозяйственного (Вологодский, Верховажский, Грязовецкий, Междуреченский, Череповецкий, Шекснинский районы) производства бюджеты большинства муниципальных районов Вологодской области испытывают недостаток собственных доходов. А принятый в 2003 году ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и связанное с ним перераспределение доходных источников и расходных полномочий различных уровней публичной власти только ухудшили финансовое состояние бюджетов районного звена.

В послереформенный период удельный вес собственных средств в общем объёме доходов бюджетов муниципальных районов был наиболее высоким в 2008 году. Однако с 2009 г. ситуация резко ухудшилась: уровень дотационности в 11 из 26 районных бюджетов составлял от 70 до 80 %, а в остальных был ещё выше.

Таким образом, для большинства муниципальных образований Вологодской области характерна несформированность собственной финансово-экономической базы, что приводит к отсутствию прогресса в развитии территорий, сохранению отсталости экономики, к деградации социальной сферы, сокращению вложений в человеческий капитал и высокому уровню бедности жителей.

Вместе с тем Вологодская область относится к регионам, на значительной территории которых происходит, по образному выражению д.э.н. Т. В. Морозовой, «деградация социума» [10]. Это проявляется прежде всего в сокращении численности постоянного населения, что обусловлено низким уровнем рождаемости, не обеспечивающим простого воспроизводства, а также высоким уровнем смертности. Так, в 2009 г. естественная убыль населения наблюдалась во всех районах. Наибольшие значения этого показателя были отмечены в Вашкинском – 9,6 %, Вожегодском – 13,2 %, Междуреченском – 12,6 %, Усть-Кубинском – 10,5 %, Чагодощенском – 10,5 %, Устюженском – 10,3 %.

Ещё одной неблагоприятной тенденцией развития муниципальных образований является разрушение эволюционно сложившейся системы расселения. Общее количество населённых пунктов уменьшается в первую очередь за счёт сельских поселений. За период с 1990 по 2011 г. количество сельских населенных пунктов сократилось примерно в 1,1 раза (с 8448 до 8005). Деградация структуры поселенческой сети обусловливает выбытие земель из сельскохозяйственного оборота и потерю социально-экономического контроля над многими исторически освоенными территориями.

Все эти изменения не могли не отразиться на динамике численности и характере размещения объектов социальной сферы. Процессы депопуляции населения муниципальных образований и сокращение поселенческой сети вызвали сворачивание социально-инженерной инфраструктуры. А это, в свою очередь, весьма заметно влияет на расселение. Происходит ликвидация социально-культурных и бытовых объектов, чаще всего в небольших населённых пунктах. Так, в сравнении с 1990 г. количество общеобразовательных учреждений в Вологодской области сократилось на 36 %, дошкольных учреждений – на 50 %, больниц – на 66 %, фельдшерско-акушерских пунктов – на 31 %, клубных учреждений – на 71 %, библиотек – на 27 %. Подобные процессы затрудняют формирование условий для развития сельских населенных пунктов и в конечном счёте приводят к их дальнейшему измельчению и вымиранию.

Как проблему в социальной сфере муниципальных образований можно выделить сокращение сети учреждений социального профиля, в результате чего ограничивается доступ жителей сельских поселений и малых городов к услугам образования и здравоохранения, услугам объектов культуры. А ведь именно в этих сферах заложен потенциал устойчивого экономического роста за счёт повышения качества человеческого капитала, являющегося основным фактором развития общества на современном этапе.

Расчётные данные, приведённые в таблице 6, показывают, что только за период с 1990 по 2010 г. средний радиус доступности общеобразовательных школ увеличился в 1,3 раза, дошкольных учреждений – 1,4, больниц – 1,7, фельдшерско-акушерских пунктов – 1,2, клубных учреждений – 1,9, библиотек – в 1,2 раза.

_{Таблица 6}

_{Оценка обеспеченности населения Вологодской области объектами социально-культурной инфраструктуры и средний радиус их доступности}[6]6
  Рассчитано по формуле: R=√S/n, где R – средний радиус доступности объекта; n – число объектов; S – площадь региона.


[Закрыть]

Таким образом, муниципальные районы Вологодской области существенно различаются между собой по уровню социально-экономического развития. Оценка дифференциации муниципальных районов на основе метода многомерного сравнительного анализа позволила выделить 4 группы районов: с высоким, выше среднего, средним и низким уровнем социально-экономического развития (табл. 7).

Система образования Вологодской области представлена разветвленной сетью учреждений (табл. 8): в 1257 муниципальных образовательных учреждениях (595 детских садах, 525 общеобразовательных школах, 137 учреждениях дополнительного образования детей), в которых обучается и воспитывается свыше 300 тыс. человек. Наибольшее число подведомственных муниципалитетам образовательных учреждений (295; 23 % от общего числа) сконцентрировано на территории городов Вологда и Череповец.

_{Таблица 7}

_{Типологизация муниципальных районов по уровню социально-экономического развития}

^{Примечание. Полужирным шрифтом выделены «районы-лидеры», курсивом – «районы-аутсайдеры».}

_{Таблица 8}

_{Сеть муниципальных учреждений образования Вологодской области}[7]7
  * Данные приведены на 1.09.2010 г. // ** Данные приведены на 1.01.2011 г.


[Закрыть]

За последние 20 лет в процессе оптимизации сети дневных общеобразовательных учреждений их количество уменьшилось в 1,6 раза, и более всего в таких районах, как Великоустюгский, Кадуйский и Сокольский.

В 1990 г. в Вологодской области насчитывалось 1195 дошкольных учреждений, при этом на каждую тысячу детей в возрасте от 1 года до 6 лет приходилось 716 мест, в 2010 г. – соответственно 600 учреждений и 1064 места. То есть обеспеченность детей местами в дошкольных образовательных учреждениях снизилась за исследуемый период в 1,5 раза. Наибольшее сокращение числа дошкольных учреждений за 1990–2010 гг. произошло в Бабушкинском (в 3,3 раза), Вожегодском (4,4), Сямженском (3,8), Усть-Кубинском (3), Устюженском (3,4), Харовском (в 3,9 раза) районах.

Существующая ситуация осложняется тем, что до сих пор в практике государственных органов власти, в первую очередь региональных, отсутствуют результативные инструменты, позволяющие снижать уровень асимметрии, одновременно обеспечивая развитие «проблемных» муниципальных образований [4].

2.2. Группировка муниципальных образований по показателям развития дошкольного образования

Дошкольное образование является исходной ступенью всего образования в целом, стартовой площадкой непрерывного образования человека. От него во многом зависят дал ьнейшие результаты детей в учебе, их интеллектуальное развитие [7].

В развитии отечественной системы дошкольного образования есть ряд серьезных проблем, главная из которых – очередь в детсады. При этом имеются серьезные структурные диспропорции в распределении мест в дошкольных учреждениях: их острый недостаток в городах и, напротив, избыток в сельской местности.

При построении группировки муниципальных образований по показателям дошкольного образования использовались индикаторы, соответствующие целевым индикаторам программны х документов страны и региона. Проведенное исследование показало, что наибольшее значение индекса развития дошкольного образования показывают Грязовецкий (0,77 ед.), Вологодский (0,76 ед.) и Сокольский (0,75 ед.) муниципальные районы. Высокие рейтинговые позиции этих муниципальных образований определяются в основном хорошими показателями кадрового обеспечения дошкольных учреждений и неплохими материально-финансовыми условиями (табл. 9).

Междуреченский, Бабаевский, Усть-Кубинский и Тотемский муниципальные районы имеют низкие значения индекса (0,29 ед., 0,29 ед., 0,28 ед. и 0,27 ед. соответственно). При этом Усть-Кубинский район отстает от других по доступности дошкольного образования. В Тотемском районе отмечен наименьший показатель материально-финансового обеспечения среди других районов (23 % от первого места).

Наиболее высокие позиции индексов по отдельным блокам показали следующие районы:

– доступность образования (Тотемский район – 0,95 ед.);

– материально-финансовая база образования (г. Череповец и Грязовецкий район – 0,78 ед.)

– здоровье и его поддержание – Усть-Кубинский район (0,93 ед.);

– кадровые ресурсы дошкольного образования – Сокольский район (0,59 ед.);

– открытость и информац ионное обес печение – Кичменгско-Городецкий район (0,85 ед.).

Наименьшие индексы по блокам рейтинга дошкольного образования показали:

– доступность образования (Вытегорский район – 0,50 ед.);

– материально-финансовая база образования (Тотемский район – 0,18 ед.)

– здоровье и его поддержание – г. Череповец (0,56 ед.);

– кадровые рес урсы дош кольного образования – Усть-Кубинский район (0,25 ед.);

– открытость и информационное обеспечение – Междуреченский, Бабаевский, Усть-Кубинский и Тотемский районы (0,01 ед.).

Следует при этом отметить, что и в районах-лидерах условия предоставления услуг дошкольного образования не отвечают современным требованиям, о чем говорят невысокие значения сводного индекса муниципальных территорий по дошкольному образованию (значения не превышают 0,77 ед. по шкале от 0 до 1).

Дифференциация между муниципальными образованиями по показателям развития дошкольного образования существенная (разница между первым и последним местом равна 2,9 раза). Однако в целом состояние дошкольного образования в регионе оценивается специалистами ГУ-ВШЭ [7] достаточно высоко (область находится на 38 месте по данному показателю), и динамика индекса имеет положительный тренд (в 2004 г. – 46 место).

_{Таблица 9}

_{Сводный индекс муниципальных образований по дошкольному образованию}

2.3. Группировка муниципальных образований по показателям развития школьного образования

Главные задачи современной школы – раскрытие способностей каждого ученика, воспитание порядочного и патриотичного человека, личности, готовой к жизни в высокотехнологичном, конкурентном мире. Школа XXI века должна соответствовать целям опережающего развития с включением обучающихся в исследовательские проекты и творческие занятия для формирования интересов и осознания своих возможностей; в ней должна обеспечиваться успешная социализация детей с ограниченными возможностями здоровья, детей-инвалидов, детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в трудной жизненной ситуации; должно развиваться взаимодействие как с родителями и местным сообществом, так и с учреждениями культуры, здравоохранения, спорта, досуга, другими организациями социальной сферы; должна иметь современную систему оценки качества образования, которая сможет обеспечивать население достоверной информацией о том, как работают и отдельные образовательные учреждения, и система образования в целом [11].

Подобную информацию можно получить по результатам оценки территорий по показателям качества образования.

Относительно высокий уровень показателей развития общеобразовательных учреждений, судя по результатам рейтинговой оценки, демонстрируют Сокольский, Кадуйский, Вологодский (по 0,73 ед.), Усть-Кубенский и Харовский районы (по 0,72 ед.) районы (табл. 10).

Лидирующие позиции, как видим, занимают Сокольский и Кадуйский районы, что обеспечено неплохими условиями материально-финансового обеспечения (0,73 ед. и 0,67 ед. соответственно) и его доступностью (1,0 ед. – 100 %).

Эти позиции заметно слабее в Сямженском и Верховажском районах, что и предопределило их нахождение в конце рейтингового списка (по 0,59 ед.).

Наиболее высокие позиции по отдельным блокам показали следующие районы:

– по качеству образования (г. Череповец – 0,82 ед. – 100 %);

– по доступности образования (14 муниципалитетов имеют 100 % показатель);

– материально-технической базе (Сокольский и Устюженский районы – 0,73 ед. – 100 % по данному ряду);

– здоровье и его поддержание (Вологодский район – 0,78 ед. – 100 % по данному ряду);

– самый высокий показатель кадрового потенциала школьного образования имеет Тарногский район – 0,69 ед. – 100 % по данному ряду;

– качество воспитательной работы – Харовский район (0,80 ед.).

Дифференциация между муниципальными образованиями по показателям развития школьного образования еще меньше, чем по дошкольному (разница между первым и последним местом составляет 1,2 раза).

В целом уровень функционирования школьного образования в Вологодской области может быть оценен как средний, что подтверждают данные экспериментальных расчетов рейтингов Российской Федерации по показателям развития образования, выполненный ГУ-ВШЭ: Вологодская область занимает 62 место среди 85 регионов, что составляет в относительных сравнениях 64 % от позиции лидера (г. Москва).

_{Таблица 10}

_{Сводный индекс муниципальных образований по школьному образованию}

2.4. Группировка муниципальных районов по показателям развития дополнительного образования

Одним из важных условий формирования интеллектуального потенциала территории является обеспечение учреждениями образования возможностей для развития творческих способностей обучающихся. Творческие способности являются одним из важных компонентов интеллектуального потенциала населения региона, на формирование которого должна быть нацелена прежде всего система дополнительного образования.

Рейтинг районов по показателям дополнительного образования проведен с путем расчета 4-х субиндексов (доступность, материально-финансовые условия, открытость и информационная обеспеченность и кадровый потенциал учреждений дополнительного образования). Это связано с имеющимися статистическими данными, предоставленными органами управления муниципальных районов (табл. 11).

Лидером данной группы показателей является Тарногский муниципальный район (сводный индекс – 0,82 ед.). Показатели развития кадрового потенциала дополнительного образования, которые достигнуты этим районом, значительно превышают все остальные, в том числе и городские территории. Так, например, значение субиндекса кадровых ресурсов, одного из составляющих интегрального индекса развития дополнительного образования, по г. Череповцу ниже, чем в Тарногском районе, в 1,8 раза.

Относительно высокие показатели имеют также Харовский и Великоустюгский районы (0,81 и 0,79 ед. соответственно).

Самые низкие значения итогового индекса имеет Бабаевский район (0,16 ед.), что определяется низкими показателями блока – кадровые ресурсы, т. е. фактическим отсутствием в штате учреждений дополнительного образования, которые находятся на территории муниципалитета, педагогов, прошедших курсы повышения квалификации и публикующих результаты своей научно-педагогической деятельности.

_{Таблица 11}

_{Сводный индекс муниципальных образований по дополнительному образованию}