Текст книги "Правовая защита конкуренции"

Принятый 26.07.2006 г. Федеральный закон № 135-ФЗ «О защите конкуренции» разработан в целях совершенствования законодательства о конкуренции, в том числе путем создания единых правовых основ для развития и защиты конкуренции на товарных и финансовых рынках.

Обобщая обзор истории законодательства Российской Федерации, можно с уверенностью сказать, что формирование законодательства в основном завершилось.

За последние годы в основном сформированы направления конкурентной политики и система антимонопольного законодательства, охватывающего практически все сферы экономической деятельности, создан профессиональный антимонопольный орган (Федеральная антимонопольная служба России и ее территориальные управления), который может осуществлять новый комплексный подход к реализации антимонопольной и конкурентной политики.

В данной теме необходимо изучить функции федерального антимонопольного органа ФАС и его территориальных управлений (ТУ ФАС), анализировать особенности рассмотрения дел по защите конкуренции в регионах.

Для наглядности история антимонопольных ведомств России приведена в виде схемы.

В 1990 г. впервые был законодательно оформлен ведущий антимонопольный орган – Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, образованный в соответствии с Законом РССФР от 14.07.1990 г. «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР».

В целях реализации Послания Президента РФ Федеральному собранию 1997 г. в части приведения структуры Правительства РФ и структуры федеральных органов исполнительной власти в соответствии с требованиями экономических преобразований Указом Президента Российской Федерации от 17.03.1997 г. № 249 «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур преобразован в Государственный антимонопольный комитет Российской Федерации.

В 1998 г. было образовано Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России), которому переданы функции упраздненных органов.

9.03.2004 г. Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства было упразднено, а его полномочия переданы другим ведомствам. Принадлежавшие МАП России функции федерального антимонопольного органа, контроля над деятельностью естественных монополий и над соблюдением законодательства о рекламе перешли к вновь образованной Федеральной антимонопольной службе, руководителем которой стал Игорь Юрьевич Артемьев. Положение о Федеральной антимонопольной службе принято Правительством России 29.07.2004 г.

В соответствии с постановлением Правительства РФ 30.06.2004 г. № 331 «Об утверждения Положения о Федеральной антимонопольной службе» Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа).

Руководство деятельностью Федеральной антимонопольной службы осуществляет Правительство РФ.

Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. В ведении ФАС России находится 75 территориальных управлений.

Федеральную антимонопольную службу возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ.

Структурные подразделения центрального аппарата ФАС РФ.

Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий (в части полномочий антимонопольного органа), рекламы, а также по контролю и надзору за соблюдением законодательства в указанных сферах.

Основными задачами антимонопольных органов являются:

• содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства;

• предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

• государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.

Согласно ст. 22 ФЗ «О защите конкуренции» антимонопольный орган выполняет следующие основные функции:

– обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства;

– выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

– предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства;

– осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией в сфере использования земли, недр, водных и других природных ресурсов, в том числе при проведении торгов, в случаях, предусмотренных федеральными законами;

– осуществляет надзор за соблюдением законодательства в сфере рекламы.

Кроме этого, с февраля 2006 г. на ФАС России возложены функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд.

В ст. 23 ФЗ «О защите конкуренции» устанавливаются основные и дополнительные полномочия антимонопольных органов.

Антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства, имеет право выдавать обязательные для исполнения предписания, в установленных законодательством случаях. К субъектам, исполняющим предписания антимонопольного органа, относятся:

• федеральные органы исполнительной власти;

• органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

• органы местного самоуправления;

• иные осуществляющие функции указанных выше органов органы или организации;

• государственные внебюджетные фонды;

• должностные лица перечисленных выше органов;

• хозяйствующие субъекты.

Антимонопольный орган вправе предложить федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг, а также Центральному банку РФ привести в соответствие с антимонопольным законодательством принятые ими акты, если такие акты нарушают антимонопольное законодательство, или же направить предложения о прекращение действий данных органов в случае нарушения антимонопольного законодательства.

Предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный им срок. Антимонопольный орган осуществляет контроль за исполнением выданных предписаний.

Неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечет за собой административную ответственность.

Антимонопольный орган привлекает к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства организации и их должностных лиц, должностных лиц органов государственной власти различного уровня и органов местного самоуправления, должностных лиц государственных внебюджетных фондов, а также физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей.

Антимонопольный орган имеет право обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства и участвует в рассмотрении судом или арбитражным судом дел, связанных с применением и (или) нарушением антимонопольного законодательства.

Антимонопольный орган ведет реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 %. Порядок формирования и ведения реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 %, утвержден постановлением Правительства РФ от 19.02.1996 г. № 154 (ред. от 1.02.2005 г.). В соответствии с ним включение в Реестр и исключение из него хозяйствующих субъектов (независимо от места их государственной регистрации) осуществляются на основании решения Федеральной антимонопольной службы, если хозяйствующий субъект имеет долю более 35 % на соответствующем товарном рынке Российской Федерации в целом. Реестр является открытым. Сведения, содержащиеся в Реестре, предоставляются по запросам заинтересованных юридических и физических лиц в порядке, определяемом Федеральной антимонопольной службой. Федеральная антимонопольная служба осуществляет ежег. но публикацию Реестра по состоянию на первое января, в том числе с использованием общероссийских средств массовой информации.

Антимонопольный орган устанавливает доминирующее положение хозяйствующего субъекта при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией.

Антимонопольный орган проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства и в установленном законодательством РФ порядке имеет право обращаться в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий.

Важно отметить, что сотрудники антимонопольного органа в целях выполнения возложенных на них функций имеют право беспрепятственного доступа в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные наделенные функциями или правами указанных органов власти органы или организации, а также в хозяйствующие субъекты для получения в установленном порядке документов и информации, необходимых антимонопольному органу для выполнения возложенных на него функций.

Коммерческие и некоммерческие организации (их руководители), органы власти (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны по требованию антимонопольного органа представлять достоверные документы, письменные и устные объяснения и иную информацию, необходимую для осуществления антимонопольным органом его законной деятельности (ст. 25 ФЗ «О защите конкуренции»).

Устранение излишних административных барьеров осуществляется:

– за счет уменьшения перечня видов сделок и действий хозяйствующих субъектов, не оказывающих влияния на состояние конкуренции, для осуществления (заключения) которых требуется предварительное разрешение антимонопольного органа;

– увеличения количества критериев (пороговых значений характеристик хозяйствующих субъектов), на основе которых определяется, подлежит ли сделка или действие предварительному разрешительному контролю;

– передачи с уровня федерального антимонопольного органа на уровень Правительства РФ полномочий издавать подзаконные акты, регулирующие порядок рассмотрения ходатайств и уведомлений о сделках и действиях, подлежащих государственному контролю экономической концентрации.

Сейчас с предварительного согласия антимонопольного органа осуществляются следующие действия:

1. слияние коммерческих организаций (за исключением финансовых организаций), если суммарная стоимость их активов (активов их групп лиц) по бухгалтерским балансам по состоянию на последнюю отчетную дату превышает 6 млрд рублей или суммарная выручка таких организаций (их групп лиц) от реализации товаров за календарный год, предшествующий году слияния, превышает 10 млрд рублей либо если одна из таких организаций включена в реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более чем 35 % (далее – реестр);

2. присоединение коммерческой организации (за исключением финансовой организации) к иной коммерческой организации (за исключением финансовой организации), если суммарная стоимость их активов (активов их групп лиц) по последним балансам превышает 6 млрд рублей или суммарная выручка таких организаций (их групп лиц) от реализации товаров за календарный год, предшествующий году присоединения, превышает 10 млрд рублей либо если одна из таких организаций включена в реестр; слияние финансовых организаций или присоединение финансовой организации к другой финансовой организации, если суммарная стоимость их активов по последним балансам превышает величину, установленную Правительством Российской Федерации;

3. создание коммерческой организации, если ее уставный капитал оплачивается акциями (долями) и (или) имуществом финансовой организации. Создаваемая коммерческая организация приобретает в отношении таких акций (долей) и (или) имущества права, предусмотренные ст. 29 настоящего Федерального закона, и стоимость активов по последнему балансу финансовой организации, акции (доли) и (или) имущество которой вносятся в качестве вклада в уставный капитал, превышает величину, установленную Правительством Российской Федерации (при внесении в качестве вклада в уставный капитал акций (долей) и (или) имущества кредитной организации такая величина устанавливается Правительством Российской Федерации по согласованию с Центральным банком Российской Федерации).

Контролируются также сделки с акциями (долями), имуществом коммерческих организаций, правами в отношении коммерческих организаций с предварительного согласия антимонопольного органа.

Кроме этого, впервые в российское законодательство вводится программа освобождения от ответственности участников соглашений или согласованных действий, ограничивающих конкуренцию. Условия освобождения от административной ответственности за участие в согласованных действиях, ограничивающих конкуренцию:

• добровольное заявление в антимонопольный орган об участии в соглашении или согласованных действиях.

• отказ от участия в соглашении или согласованных действиях.

• предоставление антимонопольному органу информации, необходимой для установления факта такого соглашения или согласованных действий.

Важно отметить, что внесенные поправки касаются не только содержательных изменений отдельных статей и ставок штрафных санкций, но речь идет о включении в Кодекс принципиально нового вида ответственности – оборотных штрафов на юридических лиц в определенном размере от суммы выручки, полученной при реализации товаров, работ, услуг. Штрафы за нарушение антимонопольного законодательства рассчитываются от суммы выручки нарушителя от реализации товаров (услуг) за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено правонарушение. Размер штрафа составит от 1 до 15 % от выручки от реализации товара, на рынке которого было совершено правонарушение.

Федеральная антимонопольная служба имеет следующие функции и полномочия:

– возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

– выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания;

– выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, обязательные для исполнения предписания;

– направляет в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг, Центральный банк Российской Федерации предложения о приведении в соответствие с антимонопольным законодательством принятых ими актов и (или) прекращении действий, в случае если такие акты и (или) действия нарушают антимонопольное законодательство;

– привлекает к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства коммерческие организации и некоммерческие организации, их должностных лиц, должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также должностных лиц государственных внебюджетных фондов, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, в случаях и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации;

– обращается в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями;

– участвует в рассмотрении судом или арбитражным судом дел, связанных с применением и (или) нарушением антимонопольного законодательства;

– ведет реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 %. Порядок формирования и ведения реестра устанавливается Правительством Российской Федерации;

– размещает на сайте антимонопольного органа в сети Интернет решения и предписания, затрагивающие интересы неопределенного круга лиц;

– устанавливает доминирующее положение хозяйствующего субъекта при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией;

– проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме, в установленном законодательством Российской Федерации порядке обращается в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий;

– осуществляет в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, контроль за деятельностью юридических лиц, обеспечивающих организацию торговли на рынках определенных товаров, например на рынке электрической энергии (мощности), в условиях прекращения государственного регулирования цен (тарифов) на такие товары;

– осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации полномочия.

Также антимонопольный орган:

– утверждает формы представления в антимонопольный орган сведений при осуществлении сделок и (или) действий;

– утверждает по согласованию с Центральным банком Российской Федерации методику определения необоснованно высокой и необоснованно низкой цены услуги кредитной организации и методику определения обоснованности цены, установленной занимающей доминирующее положение кредитной организацией, на услугу, не оказываемую иными финансовыми организациями;

– утверждает порядок проведения анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта и выявления иных случаев недопущения, ограничения или устранения конкуренции (порядок проведения анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения кредитной организации утверждается федеральным антимонопольным органом по согласованию с Центральным банком Российской Федерации);

– издает нормативные правовые акты;

– дает разъяснения по вопросам применения им антимонопольного законодательства;

– дает в установленном порядке заключения о наличии или об отсутствии признаков ограничения конкуренции при введении, изменении таможенных тарифов или прекращении их действия и при введении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер;

– вносит в лицензирующие органы предложения об аннулировании, отзыве лицензий на осуществление хозяйствующими субъектами, нарушающими антимонопольное законодательство, отдельных видов деятельности или о приостановлении действия таких лицензий;

– осуществляет сотрудничество с международными организациями, государственными органами иностранных государств, принимает участие в разработке и реализации международных договоров Российской Федерации, в работе межправительственных или межведомственных комиссий, координирующих международное сотрудничество Российской Федерации, в осуществлении международных программ и проектов по вопросам защиты конкуренции;

– обобщает и анализирует практику применения антимонопольного законодательства, разрабатывает рекомендации по его применению;

– ежегодно представляет в Правительство Российской Федерации доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации и размещает его на сайте антимонопольного органа в сети «Интернет»

Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные управления играют значительную роль в развитии конкуренции, о чем свидетельствует следующая схема.

Роль ФАС в развитии конкуренции