Текст книги "Общественные блага, перераспределение и поиск ренты"

3. Еще о том, зачем нужно правительство

До сих пор мы говорили об экстерналиях и было представлено общее положение, которое предусматривает деятельность правительства с фактической или подразумеваемой угрозой силы, но без указания действительной причины того, почему угроза силы необходима. Наделе, конечно, незначительные экстерналии часто упраздняются неформально, вообще без вмешательства со стороны правительства. Термиты, о которых я говорил ранее, не имели никакого отношения к деятельности правительства, но в мире есть места, где проблема решается правовыми актами, заставляющими людей следить за термитами. Законы против насекомых-вредителей, предусматривающие обязанность землевладельцев оберегать свои земли от некоторых их особых разновидностей, хорошо известны. Такие меры чаще используются в отношении переносчиков болезней, чем термитов. Тем не менее подобное использование правительства не является чем-то из ряда вон выходящим.

Но если иногда мы действительно используем правительственное управление, то встает вопрос – почему? Дело не только в том, что правительственное управление используется для решения важных вопросов, а неофициальный контроль – для незначительных, ведь некоторые области, где применяется правительственный контроль, не очень важны. В большинстве американских городов, если пройти в ту их часть, где расположены частные дома, можно увидеть линию застройки. Таково правило, что все здания должны находиться на определенном расстоянии от задней границы улицы. Конечно, это вопрос не первостепенной важности, хотя очевидно, что большинство домовладельцев одобрит это решение. Использование кирпичей одного цвета, как в моем кондоминиуме в Тусоне, поддерживается всеми домовладельцами, но это – частная договоренность, а не правительственное решение.

Чтобы объяснить, почему мы иногда нуждаемся в силе, обеспечиваемой правительством, рассмотрим один инцидент, который произошел или, вернее, не произошел в районе Арлингтона, неподалеку от того места, где живу я. Тогда велось строительство станции «Кларендон» вашингтонского метро. В это время там располагалась очень маленькая группа магазинов, но в основном это был жилой район с множеством небольших домов на одну семью. Некоторым гражданам пришло в голову, что если бы все эти здания были объединены в один большой участок, то можно было бы построить торговый центр, в результате чего домовладельцы могли бы получить гораздо более высокую цену, чем ту, что они выручили бы от продажи домов по отдельности.

Читатель, несомненно, заметил, что обычно торговые центры располагаются довольно неудобно – в городских предместьях, а не в центре, где легче с транспортом. Причина проста. Если земля уже разбита на небольшие участки, то повторное их объединение обойдется дорого. Мы имеем дело с проблемой требования более высокой цены. Если объединить землю в один крупный массив, то стоимость участка под каждым из этих домов будет гораздо больше, чем когда земля разделена на небольшие участки. Таким образом, объединение участков земли – очень выгодное занятие, этим как раз и занимаются некоторые компании по работе с недвижимостью. Но обычно, как в ситуации в Кларендоне, если есть много мелких собственников, то такое объединение невозможно без применения или угрозы силы. Основная проблема в том, что люди, которые требуют для себя лучших условий, препятствуют единогласному соглашению, необходимому для получения общей прибыли.

То, что произошло в Кларендоне, думаю, не удивит никого. Было учреждено общество для сбора всех документы на право собственности и продажи их единым блоком. Многим отдельным собственникам тогда пришло в голову, что они смогут получить больше, если станут затягивать с решением. И это действительно было бы так, но только в том случае, если бы остальные собственники оставались в коллективной организации. Искушение оказалось слишком велико, и объединение собственников развалилось. Земли в этом районе до сих пор не объединены, хотя на отдельных его участках уже построено несколько крупных зданий.

Не так давно, в связи с реформами, которые продвигались главным образом левыми, правительство заинтересовалось такими местами. Это приобрело название «реконструкции городов» и привело к получению весьма значительных прибылей теми людьми, чьи дома или фирмы находились в реконструируемой области.

Ощущение, что правительство существует для выполнения согласованных действий, является упрощением. Если бы имелось общее согласие, то не было бы необходимости ни в каком правительстве. Причина, по которой существует правительство, кроется в том, что иногда (часто) согласие оказывается неполным. В случае с демократией, если большинство людей выражает свое согласие, но некоторые – нет, должен быть некий метод, заставляющий всех предпринимать необходимое действие или, в некоторых случаях, необходимое бездействие. При диктатуре дело обстоит проще, но мы, конечно, не можем принять диктаторский подход. Требуется, стало быть, организация, уполномоченная применять силу или угрозу силы, и эта организация – правительство. Это куда менее привлекательная причина существования правительства, чем желание выполнять единогласные решения. Дело в том, что решения редко бывают единогласными. Обычно демократические лозунги призывают выполнять волю большинства. В своей первой статье в этой области я указывал, что голосование простым большинством голосов с высокой степенью вероятности может вести к чрезмерным вложениям в государственную деятельность или предприятия. Как уже, возможно, известно читателям, я высказал идею, что правительство должно пользоваться поддержкой не просто большинства, а двух третей или трех четвертей избирателей (Tullock 1969), но я стремился не столько оправдать применение силы, сколько показать, что этот значительный перевес голосов ведет к более эффективному правительству. Моя идея, первоначально изложенная в документе, зачитанном на собрании Южной экономической ассоциации, была достаточно радикальной – настолько, что у меня были большие трудности с публикацией. В конечном счете работа была издана на итальянском языке, а слегка отредактированная версия включена в качестве важной части в работу «Расчет согласия: логические основания конституционной демократии» (Buchanan and Tullock 1965; Бьюкенен и Таллок 1997).

К этому вопросу мы вернемся позднее, но я далек от мысли, что моя идея была принята всеми исследователями в данной области. И когда я читаю работы, посвященные этому вопросу, я вижу убежденность в том, что простое большинство – верное решение. Многие думают, что это и есть определение демократии, хотя те же самые люди вообще-то скажут, что простого большинства голосов недостаточно для внесения поправок в конституцию, и поддержат принцип единогласия в случае с вынесением вердикта коллегией присяжных.

Моя рекомендация не возымела здесь большого практического эффекта. Но, возможно, ситуация меняется. Предложенная конституция для нового объединенного рынка в Европе требует, чтобы утверждение любого закона осуществлялось 55 % стран-членов. К тому же некоторые из участников представляют собой очень небольшие страны, поэтому требуется, чтобы в эти 55 % входили страны, население которых составляет 65 % от общей численности населения ЕС. Сомневаюсь, что моя рекомендация оказала хоть какое-то воздействие на разработчиков документа, но в любом случае искренне их поддерживаю[7]7
  Washington Post, 1 August 2004, р. А6.


[Закрыть].

Но отложим на время этот вопрос и вернемся к более общему обсуждению правительства. Насколько мы можем судить, демократия всегда была весьма нетипичной формой правления. В настоящий момент приблизительно половина населения в мире живет при правительствах, которые можно назвать демократическими, но эта ситуация является исключительной, если обратиться к общей истории правительства. В Европе было по крайней мере три волны демократического правления. Греция и Рим начинались как демократии, хотя и были в итоге включены в Римскую империю, а в эпоху позднего Средневековья оказалось немало небольших городов, которыми управляли демократические правительства.

Здесь нам придется все же отклониться от темы, чтобы обсудить, что мы подразумеваем под понятием «демократия». Я обычно использую этот термин для обозначения страны, в которой функциональная часть правительства избирается достаточно большой группой людей. Таким образом, я вполне могу говорить об афинской или римской демократии, хотя в обоих случаях количество избирателей было намного меньше, чем общая численность населения. В Афинах рабы, женщины и метеки не имели права голоса. Более того, чтобы проголосовать, нужно было пойти на Пникс, что, вероятно, было невозможным для многих граждан. Римляне пережили немало гражданских войн за расширение избирательного права. И не все в Риме обладали правом голоса. Кроме того, представительное правление тогда было еще неизвестно, и, чтобы проголосовать, надо было явиться в Форум, что могло быть неудобно, если кто-то жил милях в ста от Рима.

В моем любимом правительстве – Венеции – существовал наследственный избирательный класс, который составлял приблизительно 5 % взрослых мужчин, физически являвшихся жителями Венеции. Так как они управляли значительной по размерам империей, то этот класс представлял собой еще меньшее меньшинство. Иногда это называют «олигархией», хотя далеко не все избиратели были богатыми. Европейские империи, имевшие демократическое правление в метрополии, обычно не позволяли своим многочисленным подвластным народам голосовать за правительство метрополии. После Второй мировой войны левые, как в Англии, так и во Франции, решительно выступали за упразднение своих империй, но они никогда не предлагали, чтобы подданным большей части их империй разрешили выбирать членов палаты общин или Национальной ассамблеи в Париже. Известно, что жители метрополии были гораздо более обеспечены, чем жители колоний, – по вполне очевидной причине. Если бы Индия имела 80 % представителей в палате общин, как того заслуживало ее население, то они, конечно, использовали бы это для более серьезного налогообложения членов лейбористской партии, живущих в Англии, чтобы направить полученные средства более бедным жителям Индии. Лейбористская партия ратовала за независимость Индии, а не за принцип большинства для всей империи.

Насколько мне известно, до XX века в мире не было стран, где каждый взрослый гражданин мог бы голосовать. Вашингтон и Линкольн работали в правительстве, в котором могла голосовать только малая часть совершеннолетних. До того как в 1911 году имперская Германия распространила активное избирательное право на женщин, почти везде голосование было исключительно мужским делом. И примечательно, что женщины добивались большего успеха при монархиях, чем при демократиях. Мы много знаем о королевах, но ничего о женщинах-президентах.

Соединенные Штаты предоставили женщинам право только в начале 1920-х годов, но чернокожее население Юга по-прежнему фактически было лишено права голоса[8]8
  Лишь немногие западные штаты разрешали женщинам голосовать на выборах властей штата до предоставления права голоса всем женщинам в Соединенных Штатах.


[Закрыть]. Итак, только в 1960-х в США было разрешено голосовать всем совершеннолетним гражданам.

Таким образом, мое определение демократии как правительства, избранного большим числом людей, остается единственным определением, позволяющим говорить о продолжительной истории демократического правительства. Большинство людей при упоминании греческой и римской демократии и демократических городов-государств Средневековья используют мое определение, а не то, согласно которому демократия представляет собой «правительство, избранное путем голосования всех совершеннолетних». Последнее считается недавним экспериментом, которому нет еще и ста лет.

Используя свое более общее определение демократии, замечу, что на самом деле демократия просуществовала не так уж долго. В 400 году до н. э. Средиземноморье было окружено рядом городов-государств, которые были, согласно моему определению, демократиями. Сюда входили не только части Греции и Рима, но и Карфаген. Все они исчезли, многие из них – в результате римского завоевания. Сам Рим пал вследствие внутренних причин, и многие другие города-государства, похоже, также потерпели крушение из-за внутренних проблем.

Думается, что города-государства позднего Средневековья с демократическим управлением по большей части оказались неспособны защитить себя от соседних деспотий. Швейцария и ряд других городов-государств выстояли, но их было меньшинство. Мы склонны считать нашу существующую демократию перманентным состоянием, и, может, так оно и есть. Но исторические прецеденты не очень ободряющи.

Повторюсь, если мы считаем демократией правительство очевидного большинства, состоящего из всех совершеннолетних жителей страны, которые потрудились проголосовать, тогда это исключительно феномен XX века. Ограниченное право голоса, когда, в частности, к голосованию допускались лишь мужчины и зачастую лишь некоторые из них, является особенностью демократий до наступления XX столетия. Если читателю не нравится называть демократией нечто вроде Венеции, полагаю, что он позволит мне пользоваться языком немного иначе. По всей видимости, не существует никакого другого термина для обозначения столь обширной категории правительств. Так как в количественном отношении монархий того или иного рода было значительно больше, чем демократий, было бы неблагоразумно ограничить использование данного термина какой-то частью этой группы и, в особенности, игнорировать весь исторический опыт, сводя его к демократическим привилегиям полного права голоса. В противном случае нам придется игнорировать не только Грецию, Рим и средневековые города-государства, но и создателей нашей Конституции и, безусловно, всю историю Соединенных Штатов вплоть до 1960-х и Великобритании до 1928 года, когда избирательные права были предоставлены самой последней малочисленной группе женщин.

Промежуточные определения, конечно, возможны. Во время дебатов один восторженный, но консервативный защитник демократии предложил считать демократическими те государства, в которых правом голоса обладает по крайней мере 45 % совершеннолетних. Такое определение оказалось бы неприменимо к Соединенным Штатам до момента, когда женщинам было разрешено голосовать, поскольку чернокожее население составляло больше 10 % совершеннолетних, хотя если сказать, что правом голоса обладало «довольно много» граждан, то Соединенные Штаты можно признать демократическими. Но не будем ссориться из-за определений. Большинство современных демократий позволяет голосовать почти всем совершеннолетним. Некоторые, подобно Австралии, делают голосование обязательным. Таким образом, проблема определения касалась истории, а не современного мира.

Альтернативой является деспотизм. На протяжении многих веков деспотизм был обычной формой правительства, и даже сегодня деспотические правительства существуют примерно в половине государств. Если деспот мудр, он, вероятно, будет стремиться советоваться с другими членами группы, которой он управляет. Макиавелли говорил, что государь всегда должен советоваться, но отвергать советы непрошеные. Несомненно, что для человека, желающего удержать власть, это было хорошим советом. По-видимому, когда «государи» начали понимать необходимость принимать советы людей, которых они сами не избирали себе в качестве советников, деспотизм стал замещаться правительствами с более широкой базой. Но с исторической точки зрения демократия с ограниченным избирательным правом была относительно нетипичным явлением, и, как я говорил, Афины и Рим представляют собой исключительно редкий феномен. Так как и Афины, и Рим потерпели крах, то неочевидно, что этот ранний этап развития демократии представлял собой какое-то усовершенствование по сравнению с предыдущими формами правления. С другой стороны, надо отметить, что многие монархии также потерпели неудачу не потому, что были замещены демократическими государствами, а потому, что один монарх был заменен другим. К тому же крупные демократии начали появляться в современном мире около двухсот лет назад[9]9
  За исключением Швейцарии и Исландии.


[Закрыть]. Газеты существуют примерно столько же, и они могут быть важны для демократии. Просуществует ли демократия дольше, чем в Риме, – вопрос, конечно, открытый. На смену процветающим демократиям в прошлом пришли другие формы правления, и наша демократия может подвергнуться той же участи.

Если обратиться к другой половине мира, недемократической, то там в основном правит деспотизм того или иного рода. Существует много различных видов деспотизма: от правительства древнего имперского Китая с массой чиновников, прошедших тщательный отбор, до феодализма, где чиновники наследовали свои рабочие места и формировали королевскую армию. Я не собираюсь подробно рассматривать эту безграничную вселенную различных правительств, так как данная книга посвящена демократиям.

Однако, на мой взгляд, будет небезынтересно хотя бы немного взглянуть на те доводы, которые использовали сознательные монархисты для обоснования монархического правления, особенно во Франции. Они указывали, что правитель, если его власть была абсолютной, не имел никакого конфликта интересов со своей страной. До некоторой степени он находился в той же ситуации, что и молодой человек, унаследовавший крупную корпорацию при капитализме. Его целью была бы максимизация стоимости этой корпорации или королевства, но в обоих случаях он мог потратить слишком много денег на себя самого. Также обстоятельства генетического наследования, вероятно, означали бы, что наследник, или королевства, или компании, скорее всего, окажутся не такими умными, чем основатель. Таким образом, королевство могло постепенно ослабеть или даже оказаться на грани катастрофы. Исторически монархии редко заменялись другой формой правления, но династии сменяли одна другую довольно регулярно. Монарху следовало волноваться о своем троюродном брате, а не об уличных беспорядках или интеллектуалах, поддерживающих демократию. Война Алой и Белой розы в Англии – пример того, что должно беспокоить правителя монархического государства. И, конечно же, борьба династий влечет за собой крушение монополии на применение силы, которая жизненно важна для правительств. Это верно независимо от того, как именно осуществляется управление этой конкретной монополией. Обычно, размышляя о поиске ренты, мы имеем в виду демократические группы особых интересов, деньги, используемые для оказания политического влияния, и т. д. Но если задуматься, то те же вещи происходят при дворах деспотов. Чтение весьма обширной литературы о французской монархии убедит читателя, что наша индустрия поиска ренты не уникальна. Она есть и у деспотизма.

Но нет смысла и дальше рассуждать о том, что монархии не только распространены исторически, но и часто предлагают довольно хорошие правительства. Я считаю, что большинство людей, рассматривающих различные виды правительства, полагают, что демократия предпочтительнее, одновременно ощущая, что некоторые страны вполне преуспевали и при монархическом управлении. Гиббон (Gibbon 1932; Гиббон 2004), например, думал, что самым счастливым периодом в истории человечества было время правления четырех сменявших друг друга римских императоров. По моему мнению, нам следует запастись более вескими доводами для выбора между возможными формами правления, нежели те, что у нас уже имеются, но это не относится напрямую к данному исследованию. Все, что мы сейчас усвоили, – это то, что для уменьшения экстерналий нужна организация, способная применить силу в случае невозможности прийти к взаимному соглашению. Это одна из важнейших причин желательности правительств. Создание общественных работ, которые иногда неверно называют «общественными благами», и использование правительственных вооруженных сил и полиции для защиты от таких же сил других суверенов или агрессии против других суверенов (деспотических или демократических) составляют основную деятельность правительства. Что-то из этого мы, несомненно, одобрим, что-то – нет, но с точки зрения замысла данной конкретной главы это по большому счету не имеет значения. Правительства делают эти вещи, и одни граждане от этого выигрывают, а другие – проигрывают.

Вопрос, почему мы обращаемся к правительству при рассмотрении экстерналий, поднимается крайне редко. Всегда можно просто заплатить людям, чтобы они прекратили делать то, что вас раздражает, или начали делать то, что, как вы считаете, вам понравится. Дело тут в том, что сама по себе оплата будет экстерналией. Впрочем, правительство может вместо исполнения своих «обязанностей» по уменьшению экстерналий сделать наоборот – создать экстерналию. Вернемся к моей игре на трубе. Когда мне мешают играть на трубе в три часа ночи, это причиняет мне неудобство и, следовательно, может быть названо экстерналией. Большинство из нас согласятся с тем, что конечным результатом будет уменьшение экстерналий, даже если издержки понесу я сам. У нас, очевидно, есть некое представление о том, что считается «нормальным» положением вещей, и мы рассматриваем установление такого «нормального» положения вещей как более желательное действие, чем создание экстерналий. В некотором смысле у нас нет права отступать от «нормального» положения вещей. Но это не решает проблему, а лишь описывает ее другими словами.

Знатоки истории вспомнят, что одной из причин недовольства Старым порядком (ancien régime) во Франции, называемой людьми, которые выступали за республику, было то, что при Старом порядке некоторые, по крайней мере дворянство, имели право заставлять своих крестьян не спать всю ночь и не допускать, чтобы кваканье лягушек нарушило сон их хозяев. Сомневаюсь, что кто-либо и самом деле пользовался этой привилегией, но недовольство этим использовалось в качестве пропаганды революции. Где здесь экстерналия? Это неиспользованное и нелепое требование или использование самого факта наличия такой привилегии для свержения правительства?

Читатель, без сомнения, поймет, что это несерьезный вопрос. Я согласен. Я поднял его потому, что у нас нет способа отличить экстерналии от других вещей, которые либо наносят нам ущерб, либо приносят пользу Когда я проходил службу в пехоте, мне часто не нравились вещи, которые касались меня и других призывников. Двадцатимильный марш-бросок с полной выкладкой, оружием и боеприпасами – это то, чего бы я никогда не сделал добровольно. Было ли это экстерналией? Думаю, что стандартный ответ на этот вопрос – «нет», но обосновать это проблематично. Утверждать, что это не было экстерналией, потому что я являлся гражданином Соединенных Штатов, представляется затруднительным.

Рассмотрим теперь общественные блага. Это особый вид экстерналий, в которых щедро рассеяна выгода. Эта тема была затронута еще Адамом Смитом, отмечавшим, что возведение мостов выходило за рамки финансовых возможностей отдельных лиц или компаний и, следовательно, они должны были строиться правительством (Smith 1902; Смит 2007). И хотя мы сегодня привыкли к тому, что мосты возводятся правительствами, мы знаем, что частные компании могут и иногда действительно производят такие общественные работы. Платные мосты, платные дороги и даже Суэцкий канал были построены частным образом. Тем не менее есть некоторые вещи, которые сложно отдать на откуп рынку. Это те случаи, в которых было бы нелегко скоординировать действия большого количества совершенно не связанных между собой предприятий. В целом вывод, к которому я здесь пришел, заключается в том, что у нас нет настоящего определения экстерналии. Мы с легкостью можем составить перечень вещей, которые делает правительство и которые иногда обосновываются как уменьшение экстерналий. Проблема подобных перечней в том, что, хотя мы можем достичь согласия относительно того, каким было действие правительства, нам не удается договориться касательно его желательности в каждом отдельном случае.

До недавнего времени во многих учебниках по экономике говорилось, что, поскольку множество самых различных людей использовали такие средства, как, скажем, мост, то при возведении моста невозможно опираться на них. Гарольд Демсец (Demsetz 1967), очевидно, после прочтения Адама Смита, отмечал, что если множество различных лиц используют данное средство, то за его применение можно ввести плату, но за некоторые другие стандартные виды деятельности правительства, такие как военные операции, едва ли можно платить подобным образом. Итак, правительственное учреждение, имеющее право взимать налоги, необходимо. Однако говорить в этом случае об общественных благах кажется неправомерным. И все же говорить так принято, и я не стану отказываться здесь от такого словоупотребления. Особый случай, когда встречается более одного средства, представлял бы особую сложность. Для нас нежелательно, чтобы сразу несколько частных компаний рыли траншеи у нас на улицах, строя конкурирующие коллекторы. Они могут и нередко действительно создаются частными компаниями, но у каждой такой компании есть монопольное право на то, чтобы рыть данную улицу. Нет никаких оснований полагать, что разрешенная правительством монополия в этой области – необязательная система, ведь сложно представить иные альтернативы, помимо прямого правительственного обеспечения.

Повторюсь, правительственная деятельность сама по себе может быть экстерналией, а единственным обоснованием задействования в этих случаях именно правительства, а не торга является удобство. Уверен, что у читателя, как и у меня самого, имеется перечень таких явлений, по отношению к которым ему бы хотелось, чтобы правительство приняло меры для устранения экстерналий. Если он задумывался над вопросом, то мог бы также составить свой перечень вещей, которые делает правительство, которые затрагивают его и которые ему не нравятся. Насколько я понимаю, фактическое распределение деятельности правительства в этой области – в значительной степени вопрос обычаев и удобства, нежели более тщательно обоснованное действие. Только правительство может использовать или угрожать применить силу в этих областях. Но в каких именно областях? Я заканчиваю эту главу, признаваясь в своем невежестве. Если читатели смогут прояснить эту проблему, я буду им очень признателен.