Текст книги "Полиция России. История, законы, реформы"

Исторический очерк возникновения и развития полиции до эпохи реформ

Раньше, чем слово «полиция» получило у нас права гражданства и сделалось общеупотребительным, полицейская деятельность, имеющая целью установление и развитие условий внутренней безопасности и народного благосостояния, разумеется, уже проявлялась в самых разнообразных формах, хотя не было еще полиции в качестве правительственного учреждения.

В 17-м в. правительство делает попытки к сосредоточению полицейской деятельности в своих руках. Попытки эти, сначала слабые и неопределенные, принимают при Петре I чрезвычайно обширные размеры, причем, подобно Западной Европе, у которой заимствован был термин «полиция», полицейская деятельность правительства, ограничившаяся первоначально только пределами города и только охраной безопасности, распространяется на все государственное управление.

Полиция, с этим названием и как учреждение, возникла впервые в 1718 г., когда в С.-Петербурге установлена была должность генерал-полицмейстера и в том же году даны были генерал-полицмейстеру пункты, которыми определялись обязанности городской полиции, заключавшиеся в охране безопасности. Полицмейстерской канцелярии придано было значение присутственного места по делам полиции.

На другой год после учреждения этой городской полиции в наказе воеводам впервые употребляется законодателем термин «земская полиция», значение которого выяснено было несколько позднее в инструкции земским комиссарам, причем в перечне обязанностей этих комиссаров, как органов земской полиции, встречаются уже и задачи благоустройственные. Но, подобно городской полиции, и в полиции земской обязанности полицейские возложены были не на одних только земских комиссаров, а вообще на всех тех лиц, которых правительство почему-либо считало в данный момент пригодными для достижения полицейских задач.

Затем, значительный шаг вперед к выяснению деятельности, власти и органов полиции сделан был в 1721 г. в регламенте или уставе, данном главному магистрату, где законодатель, как бы вполне усвоив себе понятие о полиции в качестве учреждения и задачи, нашел нужным дать этому понятию возможно более полное определение, из которого видно, во-первых, что правительство не отказалось еще окончательно от своего воззрения на полицию как на учреждение городское, хотя перестало ограничивать ее задачу одной лишь безопасностью; во-вторых, законодательство различало правление и полицию, считая последнюю как бы частью первого, а потому, в-третьих, полиция, как учреждение, должна была быть подчинена правлению; но, в-четвертых, в то же время законодательство дало полиции столь широкое определение, что им почти исчерпывалось все правление, под которым в то время понимались суд, управление и благоусмотрение, вместе взятые.

В промежуток времени между 1721–1775 гг. воззрение законодательства на полицию, как на учреждение, постоянно колебалось, как это видно из множества указов, которыми часто изменялось положение ее в отношении подчиненности, формы сношений с высшими учреждениями и т. п. В то же время изменялся и круг обязанностей полиции, преимущественно путем усложнения и нарастания, причем быстро множились задачи благоустройственные, осуществление которых обставлено было чрезвычайной регламентацией. Кроме того, независимо от специально-полицейских органов, круг лиц, на которых возлагались полицейские обязанности, также отличался крайним непостоянством, то суживаясь, то расширяясь, при постоянной перетасовке полицейских функций между лицами, входившими в площадь этого круга. Наконец, что касается определения соотношения между полицией и юстицией, то подобно тому, как вообще не было сделано принципиального разграничения между административными и судебными функциями, и судебная власть имела значение одного из орудий администрации для исполнения возложенных на нее задач, так и в отношении к полиции судебная власть признана была за нею как средство для более успешного достижения задач полицейских, независимо от расправы, к которой она могла прибегать в очень многих случаях, и формы которой были чрезвычайно разнообразны и весьма суровы. В этом общем хаосе полиция, заняв несоответствующее ей положение, успела присвоить себе даже как бы законодательную власть, издавая общеобязательные указы.

Очевидно, что такой порядок не мог продолжаться долго, тем более, что анормальность его признана была законодателем, выразившим совсем иные воззрения на юстицию, администрацию и полицию в наказе от 14 декабря 1766 г., данном комиссии о сочинении проекта нового уложения, где, между прочим, задачей полиции ставится «благочиние». Всё внутреннее управление, весь суд и вся полиция должны были подвергнуться более или менее радикальной реформе в интересах безопасности и благоустройства, которые государственная власть избрала себе задачей. Для достижения, между прочим, этой именно цели издано было в 1755 г. новое положение о губернском и уездном управлении – учреждение о губерниях, с которого начинается новая эпоха в истории не только полиции, но и суда и администрации.

В обнародованном 7 ноября 1775 г. учреждении для управления губерний Всероссийской Империи весьма отчетливо обнаруживается попытка законодателя ясно и точно разграничивать судебную и административную сферы, с выделением из последней дел казенного интереса, или финансовых, и дел благочиния, или полицейских в тесном смысле. Дела административные и полицейские вверены были губернским правлениям, приказам общественного призрения, земским судам, обер-полицмейстерам, городничим, комендантам, старостам и сотским, при сосредоточении общего губернского управления в руках губернаторов, над которыми стояли главнокомандующие (наместники или генерал-губернаторы). Общий надзор за всем управлением, в обширном смысле, вверен был целой системе прокуроров и стряпчих[51]51
  В то же время прокуроры и стряпчие имели еще значение и органов полиции. Им вменено было в обязанность, между прочим, доносить губернскому правлению о нарушении правил благочиния и о всяком соблазне, законопротивном поступке, вине или преступлении, о запрещенной торговле и препятствиях к торговле законной, о нарушении общественной тишины и т. п. Уездный стряпчий должен был, между прочим, смотреть за тем, чтобы «судом опороченные люди, или чести лишенные, или в торговом наказании бывшие, или лишенные общества добрых людей, или те, коих по бесчестному и порочному поведению чуждаться и мерзить должно, нигде в обществе явно терпимы не были, а буде где таковых в многолюдном собрании усмотрят, то имеют право выводить их из общества и отдать под стражу на три дня, дабы добрые и честные люди не были смешаны с порочными и бесчестными».


[Закрыть]. Важнейшим специально-полицейским органом был нижний земский суд, ведавший всю уездную полицию. Этот суд, подчиненный губернскому правлению и состоявший из исправника и двух-трех выборных заседателей от сословий, должен был, как сказано в учреждении, иметь бдение: а) дабы в уезде сохранены были благочиние, добронравие и порядок; б) чтобы предписанное законами полезное повсюду в уезде исполняемо и сохраняемо было; в) он один право имеет приводить в действие повеления правления, решения палат, верхних и уездных судов и чинить отказы. В определенных случаях земский суд производил следствия и чинил расправу. Городничий, как начальник городской полиции, пользовался одинаковыми с исправником правами; равно как должность обер-полицмейстера соответствовала должности городничих или комендантов в прочих городах. Городничие, также коменданты и обер-полицмейстеры, не судили, а исполняли распоряжения судов, производили расследования и виновных отсылали в суд; но под наблюдением городской полиции находились словесные суды для примирительного разбирательства, состоявшие из одного выборного судьи и двух выборных от купечества и мещан.

Таким образом определены были городские и уездные органы полиции, но не было еще точного и ясного определения правовой сферы, принадлежащей полиции, так как один только туманный термин «благочиние» в данном случае был, разумеется, далеко еще недостаточен для сколько-нибудь удовлетворительной постановки всего полицейского дела в Империи. Этот ближайший существенный недостаток не мог ускользнуть от внимания правительства, явно возлагавшего все свои лучшие упования именно на полицию, которая должна была иметь попечение не об одной только безопасности или порядке (благочинии), но и о благоустройстве (благосостоянии), хотя такое расширение задачи полиции было не столько результатом ясного сознания истинного значения этого учреждения, сколько требованием новых условий общественной и государственной жизни. Согласно с этим, в 1782 г. изданы были устав благочиния или полицейский и наказ управы благочиния, которые должны были, с одной стороны, ближе определить организацию полиции, с другой – точно, ясно и полно формулировать полицейские задачи. По уставу, в каждом городе должна была быть учреждена управа благочиния или полицейская. Управа состояла из городничего, двух ратманов и стряпчего. В столице определен был полицмейстер, который «под обер-полицмейстером и выше приставов» заседал в управе. Города разделены были на две или более части и в каждой части определены частный пристав и один или более судей словесного суда из граждан. Части города подразделялись на два или более кварталов, и в каждом квартале был квартальный надзиратель, а при нем квартальный поручик, избираемый на 3 года горожанами.

Управа обязана была:

а) сохранять благочиние, добронравие и порядок;

б) приводить всякого к исполнению предписанного законами;

в) приводить в действие повеления правления, решения палат и прочих судов;

г) чинить отказы домов и мест в городе, предместье и на городских землях.

Она наблюдала за торговлей; имела в своем ведомстве дороги, мосты, улицы и переправы; следила за тем, чтобы в город никто беглых людей не принимал; рассматривала дела касательно убогих, вдов и сирот, неимущих, тяжущихся с богатыми и знатными; предупреждала и пресекала преступления и проступки, производила следствия и во многих случаях судила и пользовалась правом полицейской расправы, формы которой были определены точнее и ограничены в значительно более благоприятном для граждан смысле.

В наказе обязанности вообще всей городской полиции определены подробнее.

После такого устройства городской и земской полиций, минуя законы, установившие дворянское сословное управление, органы которого ведали отчасти и дела полицейские, в широком смысле, серьезное значение в организации полиции в государстве имели еще законы относительно управления и полиции в селениях казенных и удельного ведомства.

В силу устава 1787 г., определявшего порядок в казенных селениях, в местечках казенных земель, в которых 1.000 и выше того дворов, должен был быть один старшина, а в каждой пяти-сотной части дворов – один сельский староста, два выборных или словесных разборщика и один сборщик. Старшина, который мог быть и из чиновных людей, и староста избирались всем сельским обществом на 3 года, а остальные должностные лица – на 1 год. Обязанности старшины заключались в наблюдении за торговлей, церковным благочинием, санитарным состоянием вообще, за условиями безопасности и благоустройства; кроме того, вместе с выборными сельскими, а иногда и вместо них, он чинил разбирательство в малых исках, как то: поношение, ссоры и драки; в то же время старшина был исполнителем повелений высшего начальства. Староста наблюдал за развитием земледелия, за целостью меж и ненарушимостью границ; он должен был препятствовать дроблению семейств, содействовать, в случае надобности, выселению, наблюдать, чтоб все жили дружно, заботиться о сиротах и т. д.; кроме того, он принимал участие в разбирательстве о маловажных между поселянами спорах и жалобах. Сотские и десятские служили поочередно: первые – в течение месяца, вторые – недели. При каждом сельском обществе состоял писарь[52]52
  Порядок этот изменен уставом от 7 августа 1797 г., которым в казенных селениях внутренне управление организовано сходно с порядком, введенным в селениях удельного ведомства 5 апреля того же года.


[Закрыть].

Через 10 лет после этого, в учреждении об императорской фамилии, определен был, между прочим, порядок сельского внутреннего управления в землях удельного ведомства. Этим новым законодательным актом села и деревни, в одном округе лежащие, соединены были в приказы. Во всяком приказе учреждены приказные выборные, по одному казенному и по одному приказному старосте, а также по одному писарю, избиравшемуся на 3 года. Во всяком селе и деревне было по одному сельскому и деревенскому выборному; при церквах – по одному ктитору, а при каждых 10 дворах – по одному десятскому. Кроме того, учреждена была экспедиция уделов, которой подчинены были приказные и выборные, и на которую возложено было исполнение многих полицейских, в широком смысле, задач, как, например, поощрение к земледелию, развитие школ, благотворительность, запасные магазины, больницы и т. п. Приказные и выборные в приказах, равно как сельские и деревенские в селах и деревнях, несли исполнительные, полицейские и отчасти судебные обязанности; ближайшими помощниками их были десятские.

Таким образом к 1797 г. оказались организованными на новых началах полиция городская, земская и сельская в казенных и удельных селениях. Но с этого же года начинается и новая перестройка недавно учрежденного. Перестройке этой подверглась прежде всего городская полиция. Учреждена была «комиссия для снабжения резиденции припасами, для распорядка квартир и прочих частей, до полиции принадлежащих», причем пояснено было, что комиссия эта не есть какое-нибудь судопроизводственное место, но она имеет предметом своих упражнений всё то, что к благоустройству города и благосостоянию жителей его относиться может. В том же году изменена была организация полиции в казенных селениях. Издан был новый полицейский устав, действие которого распространялось пока только на обе столицы. Губернаторам предоставлено было право определять и увольнять земских комиссаров или исправников, чем, разумеется, существенно изменялась организация и земской полиции, построенной на выборном начале. Вообще же всем учреждениям Екатерины II угрожала серьезная опасность, если бы такому направлению законодательства не положен был предел, с которого начинается новая эпоха в поступательном движении русской полиции.

В 1802 г. издан был указ об упразднении комиссии о снабжении припасами. Восстановлены думы и магистраты, а заменявшие их ратгаузы уничтожены. Городовые частные (полицейские) суды и их экспедиции, учрежденные Павлом I, были упразднены и восстановлена управа благочиния, согласно с уставом 1782 г. В этом указе пояснено было также, что дела о спокойствии обывателей составляют истинный предмет всех судебных и полицейских мест и этот предмет должен быть единственным и непременным основанием их учреждения. Очевидно, с восстановления Екатерининских учреждений должно было начать законодательство, прежде чем приняться за новые реформы в сфере областного управления, необходимость которых была несомненна, ввиду обнаруженных непорядков и злоупотреблений. Кроме того, реформам этим необходимо должна была предшествовать организация всего центрального управления на новых началах, которые соответствовали бы новым условиям, порожденным упразднением коллегий, изменением значения сената, особым положением должности генерал-прокурора и Екатерининской организацией провинциального управления. К такому устройству центрального управления и приступлено было учреждением министерств.

В учреждении министерств 1802 г. сказано, между прочим, что должность министра внутренних дел обязывает его печься о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи; указом же 1804 г. 1-му департаменту сената велено ведать дела по частям полицейской, ученой, почтовой, медицинской и водных коммуникаций. Почти одновременно с этими первыми шагами к устройству центрального управления полицией приняты были некоторые настоятельнейшие меры к упорядочению столичной, городской и земской полиций, равно как организованы или реформированы были некоторые отдельные полиции. Что касается столичной полиции, то «для вящей удобности и порядка» велено было действие ее разделить на два отделения. Под именем внутреннего отделения разуметь должно все то, что входит на уважение и определение управы благочиния, под именем же внешнего отделения – всё то, что относится к наблюдению порядка и благочиния внешнего. По разным частям города определены были следственные пристава для производства следствий. Следственные пристава состояли при обер-полицмейстере, а за производством ими следствий наблюдали частные пристава, по выбору обер-полицмейстера. Относительно других городов меры исправления полиции различны в зависимости от того, управлялись ли эти города городничими или комендантами, и были ли они портовыми городами. О земской полиции, независимо от общего постановления относительно порядка замещения должности исправника и издания правил об отряде воинских команд, по требованию губернского начальства, к соблюдению по земской полиции порядка и к усмирению неповинующихся крестьян, – в инструкции саратовскому гражданскому губернатору изъяснено было, между прочим, воззрение правительства на земскую полицию вообще. «Между предметами полиции, – сказано в инструкции, – земское благоустройство наипаче должно быть уважено. Приучите обывателей видеть в сем действии правительства не только орудие, смиряющее преступления, но и покровительствующее от притеснений и охраняющее их собственность; тогда полиция будет вместе и строга и всеми уважаема».

В большей части постановлений этого времени, касающихся полиции, ясно видно настойчивое стремление законодательства отнестись к полиции не только как к отдельной, определенной задаче, но и как к отдельному ведомству; а потому, учреждая министерства, в основании которых лежало «разделение государственных дел на разные части, сообразно естественной их связи, в видах благоуспешнейшего течения их», – правительство не могло остановиться на поручении дел полиции министерству внутренних дел, но, оставаясь последовательным, должно было придти к учреждению особого министерства полиции.

Это и было сделано в 1810 г., когда в манифесте от 25 июня разъяснено было, что государственные дела делятся в порядке исполнительном на:

а) внешние сношения;

б) устройство внешней безопасности;

в) государственную экономию;

г) устройство суда гражданского и уголовного;

д) устройство внутренней безопасности или государственной полиции.

Дела последнего рода поручены генерал-полицмейстеру, под именем министра полиции, причем предметы этого нового министерства разделены были на 2 части. В первую часть вошли все учреждения, относящиеся к общему благоустройству или, как сказано в законе, к предохранительной полиции; во вторую часть вошли дела полиции исполнительной, как то: приведение в исполнение приговоров судебных мест, сбор недоимок, устройство внутренней стражи, заведения смирительные, рабочие дома, полиция темничная и прочее. В наказе министерству полиции пояснено было, между прочим, что «существо власти, вверяемой этому министерству, состоит в том, чтобы действием его и главным надзором законам и учреждениям, к охранению внутренней безопасности установленным, доставить скорое и точное исполнение. Власть сия отличается от других властей исполнительных самыми предметами ее действия.

Предметы полиции вообще разделяются на два главные рода:

1) предметы отдельные, собственно к сей части принадлежащие;

2) предметы общие.

К 1-му роду принадлежат – попечение о продовольствии и охранение внутренней безопасности. Ко 2-му относятся надзор и самое исполнение законов и учреждений по всем вообще министерствам. Внутренние меры управления, приемлемые разными министерствами, приводятся в окончательное их исполнение на местах посредством общей местной полиции. Одни маловажные полицейские вины и способы воздержания от оных, на точном основании полицейского устава, принадлежат непосредственному действию полиции. Во всех прочих винах, как в гражданских, так и в уголовных, как в праве личном, так и в праве на имущества, производство следствий и все меры, к тому относящиеся, принадлежат полиции».

Таким образом, с одной стороны, полиция должна была ведать исключительно только внутреннюю безопасность; но, с другой стороны, на нее же возлагались:

а) «надзор» и исполнение законов и учреждений по всем вообще министерствам и

б) попечение о благоустройстве вообще. Наконец, ей же, в связи с охранением внутренней безопасности, поручены были:

в) производство всех вообще следствий и

г) полицейский суд, компетенция которого распространялась не только на полицейские проступки, понимая под ними нарушение полицейских предписаний, но и на маловажные преступления вообще.

Образовав из гражданской полиции отдельное министерство, правительство, одновременно с этим, приступило к организации полиции военной. В 1811 г.[53]53
  По положению 3 июля 1811 г. обязанности внутренней стражи относительно губернского начальства состояли, между прочим, в следующем: а) в поимке воров, разбойников и беглых; б) в рассеянии скопищ и усмирении неповиновения и буйства; в) во взятии под стражу и представлении губернскому начальству лиц, настигнутых на месте преступления, или в буйстве, насилии против лиц или имущества, или найденных с окровавленным оружием или платьем.


[Закрыть] в положении о корпусе внутренней стражи определены были обязанности этой стражи относительно губернского начальства по охранению безопасности. В 1817 г. приказано было обратить Царскосельскую драгунскую полицейскую команду в общий состав жандармов внутренней стражи; в Положении же о жандармах постановлено было, что они, принадлежа к корпусу внутренней стражи, подчиняются в столицах обер-полицмейстеру, в губернских городах – командирам внутренних гарнизонных батальонов, в портовых городах – командирам тамошних служащих инвалидов[54]54
  Жандармское войско имело первоначальное значение исключительно только полиции в армии, понимая полицию в тесном смысле; с этого же времени жандармы делаются военными органами общегражданской полиции, т. е. так называемой общей военной полицией, в отличие от полиции гражданской, не военной.


[Закрыть].

Однако выделение полиции в особое, самостоятельное учреждение не преминуло обнаружить скоро свои отрицательные стороны. Администрация или внутреннее управление, в тесном смысле, имея задачей установление условий благоустройства, обнимавшего собою понятия о благосостоянии и безопасности, оказалась не только оторванной от полиции, но даже в некоторых отношениях и подчиненной ей, хотя задача последней должна была иметь и имела, так сказать, подсобное значение. Кроме того, установление совершенно самостоятельного значения полиции неизбежно связано было, как указано на это выше, с включением в сферу ее деятельности некоторых предметов, ей совершенно чуждых, несоответствующих характеру и значению полицейских органов и присвоенной полиции власти. То и другое не могло ускользнуть от внимания правительства, которое поэтому очень скоро после учреждения министерства полиции, начало, с одной стороны, ограничивать независимое положение полиции от администрации, с другой – извлекать из сферы деятельности министерства полиции такие предметы, которые не соответствовали существу и значению этого учреждения. Но такие меры могли только ослабить, а не устранить сознанное зло, единственным средством для уврачевания которого являлось упразднение министерства полиции. Такое упразднение и последовало в 1819 г., причем бульшая часть предметов упраздненного министерства поручена была министерству внутренних дел, а остальная – другим министерствам; вообще же полиция перестала быть самостоятельным учреждением, будучи подчинена администрации.

Через три года после упразднения министерства полиции организованы были на новых началах, по проекту графа Сперанского, управление и полиция в губерниях Сибири, причем главными органами управления, в широком смысле, являлись: губернские правления – по делам полицейским, казенные палаты – по делам хозяйственным, губернские суды – по делам судным; кроме того, учреждены были губернские советы, в качестве совещательных комиссий по делам управления. На губернских правлениях лежала, между прочим, обязанность устройства полиции в округах и городах. Почти одновременно с таким учреждением полиции в Сибири применен был, сначала в Рязанской, а потом в Тульской, Орловской, Тамбовской и Воронежской губерниях проект Балашева о реорганизации управления и полиции. Согласно с этим проектом учреждены были губернские и уездные советы, на обязанности которых лежало наблюдение за правильным и успешным действием всех мест и лиц в уездах и губернии. Заведование губернской полицией поручено было особому начальнику, который, находясь в непосредственном подчинении губернатору, обязан был контролировать полицию городскую и земскую, поверять движение дел, собирать сведения об арестантах и т. п., а его помощник наблюдал за успешным течением дел по городской и земской полициям, отвращая все поводы к проволочкам и медленности. Таким образом, как в проекте Сперанского, так и в проекте Балашова, мы встречаемся опять с попыткой к обособлению полиции, но уже не в Империи, а в губернии, и не в качестве самостоятельного, но подчиненного администрации учреждения, причем и мотивы, которыми оправдывалось такое обособление, были иные, чем те, которые положены были в основание учреждения министерства полиции: в данном случае имелось в виду не преобладание полиции в общем строе управления, а усиление внутреннего контроля над ее деятельностью.

3 июля 1826 г. указом, данным управляющему министерством внутренних дел, к собственной Его Императорского Величества канцелярии присоединена особенная канцелярия этого министерства, как третье отделение вышеозначенной канцелярии, причем к предметам ведомства этого нового учреждения отнесены:

а) все распоряжения и известия по всем вообще случаям «высшей полиции»;

б) сведения о числе существующих в государстве разных сект и расколов;

в) известия об открытиях подделки ассигнаций, монеты, штемпелей, документов и проч., коих разыскания и дальнейшее производство остается в зависимости от министерств финансов и внутренних дел;

г) подробные сведения о всех людях, под надзором полиции состоящих, равно как и все по сему предмету распоряжения;

д) высылка и размещение людей подозрительных и вредных; е) заведование наблюдательное и хозяйственное всеми местами заключения, в коих заключаются государственные преступники;

ж) все постановления и распоряжения об иностранцах, в России проживающих, в пределах государства пребывающих и из него выезжающих;

з) ведомости о всех без исключения происшествиях;

и) статистические сведения, до полиции относящиеся.

Но кроме этих дел III Отделению поручались еще и другие. Так, например, цензурным уставом 1828 г. было установлено, что драматические сочинения могут быть представляемы на театрах не иначе, как с одобрения III Отделения; в 1829 г. постановлено было, что губернаторы обязаны представлять всеподданнейшие рапорты по III Отделению о всех важнейших происшествиях и т. д. Вообще же предметы ведомства этого учреждения нарастали, захватывая всё большую и большую сферу деятельности, причем, начиная с 1839 г., III Отделение окончательно приобретает значение вполне самостоятельного учреждения полиции, не только независимой от администрации, но даже как бы стоящей выше ее, причем управляющему этим отделением поручено было начальство над штабом корпуса жандармов, в качестве шефа[55]55
  Отдельный корпус жандармов находился до 1839 г. в непосредственном ведении военного министра. С присоединением этого корпуса к III Отделению в губернских городах учреждены были жандармские полицейские управления; вообще же эта военная полиция, вместе с тайной полицией, с которой она была связана, представляла собой с этого времени совершенно отдельную, обособленную полицию, независимую от общегражданской полиции в Империи и несвязанную с ней.


[Закрыть].

После создания этого нового учреждения, имевшего огромное, хотя и отрицательное, значение в истории русской полиции, в 1837 г. издано было новое положение о земской полиции. Существенная разница этого положения от учреждения 1775 г. состояла главнейшим образом в разделении уездов на станы. Заведование каждым станом вверено было особому участковому (становому) заседателю (приставу), обязанному постоянно жить для исполнения дел в своем стане, но считающемуся членом земского суда, со всеми правами этого звания. Кроме того, существовавшие законы дополнены были наказами о степени власти, порядке действия и формах делопроизводства полиции. В этом же году преобразовано было губернское правление и затем новое изменение этого учреждения последовало в 1845 г. По положению 1837 г. все дела губернского правления производились под главным наблюдением начальника губернии, в канцелярии губернского правления, разделенной на 4 отделения так, что в 1-м отделении ведались обнародование законов и распоряжений правительства и дела административные в тесном смысле, во 2-м – полиция безопасности, в 3-м – судебно-полицейские дела, в 4-м – полиция благосостояния; вообще же предметы ведомства распределены были между отделениями чрезвычайно неправильно, так что нередко производство по одному и тому же предмету происходило в каждом отделении независимо и без ведома другого отделения, вызывая разноречивые постановления, постоянные пререкания между членами губернского правления, бесконечные жалобы просителей, замечания и переписку центральных властей о беспорядках в губернском правлении и т. п. Этот и другие недостатки вызвали в 1845 г. новые преобразования в губернском правлении, дополненные еще и в 1852 г. По новому положению, губернскому правлению поручены были «надзор за повсеместным исполнением законов и прекращением противных оным действий; наблюдение за правильным и безостановочным движением дел во всех местах и управлениях в порядке их подчиненности; наложение взысканий на чиновников за медленность и нерадение на службе и предание их суду за важные проступки, по правилам, в законах означенным; рассмотрение дел по жалобам и протестам губернского прокурора и стряпчих и должные по ним распоряжения; все дела земских и городских полиций, на разрешение губернского правления представляемые; сведения о всех арестантах, содержащихся под стражей, и о преступлениях каждого из них; отдача под суд чиновников полицейского ведомства; по спешным делам губернское правление понуждает ленивых и нерадивых, налагает на них взыскания как в полицейских, так и в подведомственных судебных местах; обнаруживает и прекращает жестокость в обращении, своеволие, лихоимство и все законопротивные поступки, предавая виновных суду, а как первоначальное разыскание, исследование и открытие преступлений прямо относится до полиции, то губернское правление обращает на сей предмет самое бдительное внимание». Относительно дел полицейских губернское правление должно было наблюдать, чтобы полиция не допускала медленности, беспорядка и неправильных действий, имея право преследовать, остановить и отменить всякое действие полиции.

Однако, все эти изменения в законоположениях, определявших существо власти, прав и обязанностей полиции и начатых учреждением III Отделения, не могли удовлетворить справедливым требованиям, которые предъявлялись полиции. Возникновение III Отделения, как самостоятельного учреждения, отдельного от общей полиции и совершенно независимого от администрации, чрезвычайно усилило и расширило полицейскую расправу.

Земская (уездная) полиция не только ничего не выиграла от учреждения новой должности становых приставов, при соответствующем делении уездов на станы, но еще и проиграла, так как:

а) становые приставы обременены были массой дел и обременяли собой обывателей, не принося, однако, существенной пользы;

б) удаление станового от земского суда давало ему возможность применять произвол;

в) становое управление создало новую бесполезную и даже вредную инстанцию.

Городская полиция была не в лучшем положении вследствие неудовлетворительного определения существа ее власти и границы ее прав и обязанностей, причем крайне скудное содержание не давало возможности привлечь к полицейской службе лучшие силы; нижние же полицейские чины отбывали свою службу как тяжкую повинность, которой к тому же в большинстве случаев придавалось значение как бы наказания, ибо в полицейскую службу отсылались негодные нижние воинские чины. Законоположения, касавшиеся губернского правления, также не удовлетворяли своему назначению, допуская в этом учреждении крайнее смешение властей и функций, так что губернское правление было одновременно административным, полицейским, судебным и контрольным учреждением, а губернатор, как председатель этого учреждения, был сам своим собственным ревизором.