Текст книги "Мониторинг и оценка наркоситуации"

2. КОМПЛЕКСНЫЙ МОНИТОРИНГ И ОЦЕНКА НАРКОСИТУАЦИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ

2.1. Понятия «мониторинг» и «оценка»

Ситуация с потреблением наркотиков часто бывает крайне динамична и требует постоянного наблюдения и быстрых упреждающих или ответных мер со стороны управленцев, правоохранительных структур и специалистов. Выработанные в процессе подготовки мониторинга ключевые индикаторы наркоситуации рассматриваются во времени, сравниваются и анализируются. Основой качественного мониторинга являются общие правила кодирования и сбора информации. Стандартная и постоянная для всех участников мониторинга методологическая основа позволит подготовить научно обоснованный мониторинговый отчет, сделать реальные выводы по текущей наркоситуации, отчасти спрогнозировать будущее и дать рекомендации для политики и практики. Кроме того, помимо мониторинга собственно ситуации с наркотиками требуют внимания реализуемые программы профилактики и борьбы с незаконным оборотом наркотиков. Перед органами власти и специалистами стоят вопросы отчетности, коррекции программ и проектов и, что крайне важно, оценки их эффективности. Что происходит в сфере наркоситуации? На что мы должны обратить первостепенное внимание и куда направить свои управленческие и финансовые решения? Как узнать о том, что действия достигли результата? На эти вопросы и отвечает система мониторинга и оценки, которая является информационной и доказательной базой для принятия обоснованных решений в сфере наркополитики и практики.

Скоординированная комплексная и последовательная система мониторинга и оценки имеет ряд ключевых достоинств. Помимо того, что она способствует более эффективному использованию информации и ресурсов, эффективная система мониторинга и оценки практически исключает дублирование работы различными структурами, что крайне важно в условиях ограниченности ресурсов. Руководителям и специалистам различного уровня нет необходимости заказывать и повторять базисные исследования и собирать похожие друг на друга по своей сути отчеты: все заинтересованные лица могут легко использовать уже имеющуюся информацию.

Что такое мониторинг и оценка? Понятие «мониторинг» (от англ. monitoring — отслеживание, от латинского корня – monitor — напоминающий, предостерегающий) означает постоянное наблюдение за каким-то процессом с целью выявления его соответствия желаемому результату. Иначе говоря, если мы диагностируем ситуацию с заданной периодичностью посредством одних и тех же индикаторов, то мы имеем дело с мониторингом. В конечном счете понятие «мониторинг» имеет смысл системного сбора информации, регулярного наблюдения, оценки и прогноза состояния каких-либо объектов или явлений, включенных в систему регулирования (управления).

Вначале мониторинг применяли как контроль в технологических процессах. С середины 80-х гг. прошлого века термин «мониторинг» стал входить в систему отслеживания социальных процессов с целью своевременного предупреждения нежелательных событий. Понятие «социальный мониторинг» утвердилось как систематическое отслеживание, изучение состояния социальных (общественных) явлений или процессов, сопоставление результатов наблюдений с целью получения представления об их состоянии и тенденциях развития[57]57
  См.: Strategic Monitoring and Evaluation: Adraft planning Guide and Related Tools for CDC GAP Country Programs. – Centersfor Disease Control and Prevention: Atlanta, 2002.


[Закрыть]. Такой мониторинг, в какой бы сфере общественной жизни он ни использовался, называется социальным или социологическим. Объектами такого мониторинга выступают социальные процессы и социальные институты, группы и организации, взаимосвязи и взаимодействия таких социальных образований и их динамика, а также индивиды как представители социальных групп и организаций.

По определению И.А. Кривобокова, мониторинг – это специально организованный, непрерывный процесс поиска, группировки и комплексной обработки индикаторов с целью оперативной оценки и прогнозирования возможных состояний социально-экономической системы и ее уровней, выработки корректирующе-упреждающих мер управленческого воздействия[58]58
  См.: Кривобоков И.А. Социальный мониторинг: теоретико-методологическое обоснование, статистический анализ: Дисс…. канд. социол. наук: 22.00. – Российская академия управления. – М., 1994. – С. 4.


[Закрыть]. А. А. Овсянников дает следующее определение мониторинга социальной среды: «Система измерения, накопления и анализа данных об изменениях, происходящих в социальных системах. При этом оцениваются изменения масштабов, направлений и объемов трансформаций социальной системы. Масштабы могут носить глобальный, общесистемный характер или касаться локальных социальных институтов, общностей, организаций, регионов. Направления трансформаций могут быть восходящими или нисходящими (например, социальная мобильность), реставрационными (ход реформы и ее периоды), изоляционными или открытыми (процессы международного взаимодействия и т. д.). Темпы трансформаций могут быть стремительными, революционными или стагнирующими, вялотекущими.»[59]59
  См.: Овсянников A.A. Мониторинг социальной среды //Социальная энциклопедия. – М.: Большая Российская энциклопедия, 2000. – С. 176, 177.


[Закрыть]. По мнению И.А. Гурбан, мониторинг позволяет не только изучить состояние объекта, но и контролировать протекающие в нем количественные и качественные изменения с целью предотвращения и минимизации негативных последствий. Система мониторинга наркоситуации позволяет оценить масштабы злоупотребления наркотиками в обществе, социально-экономические издержки наркомании, предположить возможные варианты развития данного негативного явления[60]60
  См.: Гурбан И.А. Мониторинг социально-экономических последствий распространения наркомании в регионе: Дисс… канд. экон. наук: 08.00.05. – Уральское отделение Института экономики РАН. – Екатеринбург, 2008. – С. 4.


[Закрыть].

Мониторинг наркоситуации – регулярное отслеживание ключевых элементов (индикаторов) положения дел с наркотиками посредством регистрации данных из разных источников с последующим использованием полученной информации в целях противодействия наркотизму и незаконному обороту наркотиков. Мониторинг констатирует факт отклонения ключевых индикаторов от исходной или заданной величины; другими словами, мониторинг непосредственно связан с наблюдением за текущими процессами в наркосфере и их фиксацией. Таким образом, мониторинг регистрирует основные позитивные или негативные тенденции динамического процесса наркоситуации. Важной особенностью и ценностью мониторинга является его непрерывный (многолетний) характер. На основе мониторинговых данных в последующем анализируются причины отклонений значимых индикаторов и выдается прогноз на ближайшее будущее. Мониторинг обеспечивает руководителю постоянное информирование о наркоситуации и позволяет обратить внимание на новые тенденции и сдвиги в уже знакомых показателях. Правильно структурированный и построенный мониторинг лежит в основе оценки наркоситуации.

Многолетние зарубежные и отечественные исследования позволили выработать рекомендации по организации и проведению мониторинга наркоситуации. В соответствии с ними для осуществления мониторинга наркотической ситуации целесообразно одновременно использовать результаты количественных и качественных методов, а также математических методов по ряду модулей[61]61
  См.: Современные эпидемиологические методы мониторинга распространенности употребления наркотиков / Под ред. Е.А. Кошкиной. – М., 2005. – С. 5–7, 236, 237.


[Закрыть].

Первый модуль включает в себя количественные методы анализа наркологической ситуации. Наиболее доступными являются данные государственной и региональной статистики, характеризующие социальные и медицинские последствия злоупотребления ПАВ. Методологические и информативные задачи анализа государственной статистики заключаются в оценке ключевых показателей. К их числу относятся: социально-демографическая информация о городе или территории, социально-демографическая характеристика лиц, обратившихся за лечением; спектр употребляемых наркотических средств; социальные последствия потребления наркотиков; факторы риска.

Помимо официальных статистических показателей используются количественные данные опроса различных групп населения методом анонимного анкетирования об особенностях употребления ПАВ. Анонимное анкетирование включает опрос организованных групп населения, в первую очередь учащихся различных учреждений системы образования, осуществляемый на основе принципа конфиденциальности. Цель проведения таких исследований – получить информацию об употреблении ПАВ молодежью. На основе анализа данных анонимного анкетирования можно провести оценку распространенности употребления различных ПАВ в динамике и вносить коррективы в мероприятия по профилактике злоупотребления наркотиками для конкретных групп населения на различных уровнях и этапах осуществления профилактических программ.

Второй модуль – качественные методы исследования. Они представляют собой сбор информации посредством: проведения фокус-групп; организации опросов с помощью проведения структурированных интервью и анонимного анкетирования с закрытыми вопросами среди различных групп населения; проведения опросов лиц, имеющих отношение к проблеме в силу своей профессиональной деятельности. Качественные методы дают возможность получить глубинную информацию о представлениях людей, имеющих отношение к проблеме распространенности употребления наркотиков, с целью познания качества этого явления, которое делает его социально значимым. Эта информация может быть использована как для мониторинга ситуации, так и для коррекции профилактических мероприятий на уровне конкретной административной территории. Отметим, что благодаря их достаточно высокой эффективности (низкая себестоимость проектов при высокой информативности) исследования такого плана нашли широкое применение в различных странах.

Третий модуль включает косвенные методы оценки, которые подразумевают методы математического моделирования для, например, определения скрытого контингента потребителей наркотиков или социальной стоимости наркопотребления. В международной наркоэпидемиологии в рамках данного модуля наибольшее развитие получили исследования оценочной численности «скрытых» потребителей инъекционных наркотиков (ПИН) на локальном (региональном) уровне[62]62
  Methodological Guidelines to Estimate the Prevalence of Problem Drug Use on Local Level. Lisbon. EMCDDA, December 1999.


[Закрыть]. В этих исследованиях используют методы множительных коэффициентов[63]63
  Кошкина E.A., Вышинский К.В. Наркомания: Москва на фоне Европы // М. – СПб.: Симптом, 2000. – № 13 (104).


[Закрыть] или «повторного захвата»[64]64
  Кошкина Е.А., Корякин С.А., Царев С.А. Исследование скрытого контингента потребителей наркотических веществ методом «повторного захвата» в Чапаевске Самарской области в 2000–2001 годах // Вопросы наркологии. – 2002. – № 4.


[Закрыть].

Оценка наркоситуации – это комплекс исследовательских и аналитических мероприятий, направленных на установление причинно-следственных связей между положением дел с наркотиками и последующими изменениями. Оценка, как правило, более трудоемка и методологически строга, чем мониторинг, и направлена на изучение влияния разных факторов на наркоситуацию, точнее на краткосрочные или долгосрочные результаты этого влияния. Иными словами, оценка наркоситуации определяет конечный результат конкретных действий или бездействия.

Оценивать можно изменение наркоситуации под действием законодательных и административных нововведений и изменений, профилактических антинаркотических программ, общественного и экономического влияния и т. д. Оценка помогает заинтересованному лицу определить ценность конкретных мероприятий, их целесообразность и эффективность.

Оценка относится к практической сфере и касается конкретного рассматриваемого явления. Нередко этим явлением бывает какая-либо антинаркотическая программа или проект. Оценка, в отличие от мониторинга, не носит постоянного диагностического характера и проводится, как правило, в виде довольно краткосрочного вмешательства (в течение недели, максимум нескольких месяцев). Для оперативного ответа на оценочный запрос проводят «быструю оценку наркоситуации», или «экспресс-оценку», имеющую свои методологические особенности[65]65
  См.: Drug abuse rapid situation assessment and responses. – UNDCP, Vienna, 1999.


[Закрыть].

Рассмотрим основные виды оценок наркоситуации.

1. Если основной целью оценки является диагностика планирования мероприятий или совершенствование качества новой программы или вида деятельности, то такая оценка считается формативной (формирующей). Ее результаты используются для совершенствования практических механизмов реализации антинаркотической программы.

2. Термин «суммарная оценка» (оценка процесса) применяется в отношении оценок, которые проводятся в целях определения соответствия программы заданным стандартам или требованиям. При этом оцениваются как качество, так и масштаб (охват) мероприятий. Если в процессе такой оценки будет обнаружено, что какая-либо программа не осуществляется или не достигает своих задач, то нет смысла делать оценку долгосрочного результата и воздействия.

3. Оценка долгосрочного результата специально предназначена для получения возможности связать изменения с самим мероприятием. По крайней мере, результаты оценки должны продемонстрировать, что изменения связаны с четко определенной программой и не являются результатом воздействия чуждых программе факторов.

4. Если оценка результата показывает явные изменения в конечных результатах, то проводят оценку воздействия, способную связать глубинные изменения с программой или проектом. Такая оценка проводится редко и является самой дорогостоящей.

Методы оценки, так же, как и ее ключевые индикаторы, можно разделить на «количественные» и «качественные», причем эти два вида считаются самостоятельными методиками. При проведении мониторинга и оценки наиболее оптимальным является комбинированный качественно-количественный подход к сбору и анализу данных. Это будет способствовать лучшему пониманию результативности и эффективности антинаркотической деятельности и уменьшать предвзятость оценок.

Количественные методы оценки часто включают в себя данные государственной статистики, числовые показатели выполненных мероприятий, сводные результаты анонимного анкетирования отдельных групп, отдельных исследований.

Качественные методы представляют собой описательную информацию (контекст), собранную методиками наблюдения, тестов и опросов заинтересованных лиц, фокус-групп, глубинных интервью, анализа СМИ[66]66
  См.: Целевые исследования: качественный подход к сбору данных // Глобальная программа по оценке масштабов злоупотребления наркотиками: методический модуль 6. – Вена: УНП ООН, 2004.


[Закрыть].

^{Схема 1. Основные этапные блоки организации любого исследования в рамках мониторинга и оценки наркоситуации}

Основные задачи мониторинга и оценки наркологической ситуации:

совершенствование качества, информативности и сопоставимости базы эпидемиологических данных о распространенности злоупотребления наркотиками в различных территориях;

получение новой по времени информации об эпидемиологии злоупотребления наркотиками и анализ ее тенденций в регионах, городах и на местном уровне;

выработка механизма интерпретации тенденций в ситуации со злоупотреблением наркотиками и другими ПАВ;

оценка в краткосрочной и долгосрочной перспективе влияния наркоситуации на социальные процессы и эффективности антинаркотических мероприятий[67]67
  См.: Современные эпидемиологические методы мониторинга распространенности употребления наркотиков / Под ред. Е.А. Кошкиной. – М., 2005. – С. 5.


[Закрыть].

Основные функции мониторинга и оценки:

определение состояния объекта по заданным параметрам во временных интервалах и выявление на этой основе динамики и направленности его развития;

выявление причинно-следственных связей, зависимостей между наблюдаемыми явлениями и возникающих в ходе их развития дисфункций, противоречий;

прогнозирование развития исследуемых процессов; информационное обеспечение постановки управленческих задач, программ, проектов;

систематический контроль за ходом процессов с их коррекцией в желательном для управляющей системы направлении развития[68]68
  См.: Спириденков С.Е. Теоретико-методологические основы проведения социологического мониторинга. – М., 2002.


[Закрыть].

Основные понятия, являющиеся предметом мониторинга и оценки наркоситуации, а также вытекающие из них индикаторы:

вклад (индикаторы вклада или ресурсов) – это те ресурсы, которые были использованы для того, чтобы улучшить наркоситуацию. Вклад подразумевает материально-технические, кадровые, интеллектуальные, финансовые ресурсы, построение согласованной политики и нормативно-правовой базы, а также использованные при этом инновации и современные технологии. Синоним вклада – программные ресурсы;

процесс (индикаторы процесса) – это количественная и качественная характеристика текущей наркоситуации и выполнения антинаркотических мероприятий на основе программных ресурсов (вклада);

краткосрочные результаты — это промежуточные итоги мероприятий, которые могут быть достигнуты механистически и достаточно быстро;

долгосрочные результаты — это стойкое изменение стратегии;

воздействие (индикаторы эффекта) – продолжающийся кумулятивный (накапливающийся со временем) эффект антинаркотических мероприятий. Это влияние на такие базовые показатели здоровья, как снижение распространенности наркомании, уменьшение преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков и рост продолжительности жизни.

^{Схема 2. Мониторинг и оценка: вектор деятельности и индикаторы[69]}69
  См.: Общие принципы и основные понятия мониторинга и оценки в области ВИЧ/СПИДа. Серия рабочих материалов по мониторингу и оценке в области ВИЧ/СПИДа. – Вып. 1. ПроООН, ЮНЭЙДС, 2004.


[Закрыть]

2.2. Организация мониторинга и оценки наркоситуации

Переходя от теоретической интерпретации социального мониторинга и мониторинга наркоситуации как одного из его видов к месту и роли последнего в системе социального и государственного управления, отметим, что мониторинг наркоситуации выступает одной из составляющих государственного управления и средством повышения его эффективности. С этих позиций, мониторинг наркоситуации – это комплексная деятельность органов государственной власти, осуществляемая во взаимодействии с органами местного самоуправления и общественными организациями, представляющая собой сбор, обобщение и анализ информации, отражающей обстановку в сфере незаконного потребления и оборота наркотиков. Управленческая потребность в системе постоянных наблюдений вызвана в первую очередь тем, что действующая система учета и регистрации заболеваемости наркоманией, смертельных случаев, связанных со злоупотреблением наркотиками и иными ПАВ, не позволяет с достаточной степенью достоверности отразить истинную картину в сфере незаконного потребления и оборота наркотиков.

При организации мониторинга наркоситуации в первую очередь необходимо решить два основных вопроса – содержательный и организационный. Решение первого вопроса позволит определить систему показателей, необходимых и достаточных для комплексного анализа и оценки наркоситуации, а также выработки адекватных управленческих мер. Второй вопрос – это формирование механизма организации и проведения мониторинга, внедрения его результатов в практическую государственно-управленческую деятельность.

По поводу нормативного регулирования организации мониторинговых исследований следует отметить, что проведение мониторинга наркоситуации предусмотрено Федеральной целевой программой «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005–2009 годы». Вместе с тем существенной проблемой является то, что в настоящее время на федеральном уровне отсутствует нормативное правовое регулирование организации и проведения мониторинга наркоситуации. Отсутствует утвержденное нормативным правовым актом Положение о порядке его проведения. В некоторых субъектах Российской Федерации такая работа проведена ими самостоятельно. Так, в Республиках Татарстан и Башкортостан проведение мониторинга наркоситуации урегулировано нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти этих субъектов Федерации.

Наряду с пробелами нормативно-правового регулирования есть нерешенные вопросы организационно-практического плана. Не в полной мере отвечает практическим потребностям организация взаимодействия в области исследования наркоситуации негосударственных научных организаций и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Не выработан механизм реализации результатов мониторинга наркоситуации в профилактической деятельности и деятельности, направленной на противодействие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ.

Как уже отмечалось, Указом Президента Российской Федерации от 18 октября 2007 г. № 1374 утверждено Положение об антинаркотической комиссии в субъекте Российской Федерации. В соответствии с нормативным актом организационное обеспечение деятельности комиссии осуществляется высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, которое определяет структурное подразделение органа исполнительной власти субъекта РФ (аппарат комиссии) для организационного обеспечения деятельности комиссии. Среди основных задач аппарата комиссии выделен мониторинг общественно-политических, социально-экономических и иных процессов в субъекте РФ, оказывающих влияние на развитие ситуации в области противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, выработка предложений по ее улучшению.

Таким образом, впервые на федеральном уровне предпринята попытка нормативно урегулировать вопрос об организации мониторинга наркоситуации, проведение которого возложено на аппарат антинаркотической комиссии в субъекте РФ. Безусловно, имеющиеся у аппарата административные ресурсы позволят обеспечить регулярный сбор ведомственной статистической информации, характеризующей отдельные стороны обстановки в сфере незаконного потребления и оборота наркотических средств. Что еще более важно, такая организация создает надежный механизм внедрения результатов мониторинга в практическую деятельность через решения антинаркотической комиссии и нормативные акты высшего должностного лица субъекта РФ, а также контроля за исполнением принятых решений.

Вместе с тем централизованный способ организации мониторинга, в рамках которого функции его проведения возложены на специально уполномоченный государственный орган (в данном случае, на аппарат антинаркотической комиссии), имеет свои ограничения. Прежде всего это организация социологического мониторинга, который является важнейшей составной частью мониторинга наркоситуации. Очевидно, что возлагать на аппарат комиссии задачу проведения социологических исследований нецелесообразно. В то же время, в связи с отсутствием в настоящее время единой программы и методики проведения мониторинга наркоситуации, методы организации исследовательской работы должны способствовать созданию и совершенствованию системы концептуально-методического обеспечения. А это функция скорее научного сообщества и специалистов в конкретных областях научного знания, чем структурного подразделения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Целесообразно отметить, что и децентрализованный способ организации мониторинга имеет определенные недостатки. Его проведение может иметь фрагментарный, односторонний характер, отражающий исследовательские потребности и научные интересы субъектов его проведения. Кроме того, возникают вопросы организации использования его результатов и практических рекомендаций, которые нередко носят абстрактный характер.

Не менее значимой проблемой является и то, что на сегодняшний день отсутствует единая программа и методика проведения комплексного мониторинга наркоситуации. В связи с этим необходимо прежде всего обобщить имеющийся международный и отечественный опыт проведения мониторинговых исследований проблем наркотизации, выделить положительные моменты с целью их дальнейшего использования.

А такой положительный опыт, безусловно, есть. Прежде всего следует отметить проводимые ежегодно в США, начиная с 1975 г., силами сотрудников Мичиганского Университета исследования в рамках программы «Мониторинг будущего» (Monitoring the Future Stude). Задача программы – ежегодный мониторинг ситуации с употреблением школьниками табака, алкоголя и наркотиков, а также оценка отношения учащихся 8-х, 10-х и 12-х классов к употреблению ПАВ. В частности, это оценка таких параметров, как осознание риска при употреблении наркотиков, неодобрение тех, кто принимает наркотики, и осознание доступности наркотиков[70]70
  См.: Сенцов В.Г., Спектор С.И., Богданов С.И. Наркомания в США – М. – Екатеринбург, 2004. – С. 75–96.


[Закрыть]. Похожим исследовательским проектом выступает Европейский проект школьных исследований по алкоголю и наркотикам (ESPAD), нацеленный на изучение распространенности потребления ПАВ среди 15-летних школьников. Локальные исследования процесса распространения наркозависимости с оценкой латентной составляющей в Европе и России проводятся Группой Помпиду Совета Европы, Европейским мониторинговым центром по наркотикам и наркомании (EMCDDA) и российскими учеными[71]71
  См.: Кошкина ЕЛ., Корякин С.А., Царев С.А. Исследование скрытого контингента потребителей наркотических веществ методом «повторного захвата» в г. Чапаевске Самарской области в 2000–2001 гг. // Вопросы наркологии. – 2002. —№ 4.– С. 46–52.


[Закрыть]. Эти работы позволили приблизить нас к истинным масштабам наркопотребления, вычислить поправочные коэффициенты «скрытости», т. е. разницу между официально регистрируемой и реально существующей численностью потребителей наркотиков в разных городах и регионах[72]72
  См.: Царев С.А., Корякин С.А. Оценка численности инъекционных потребителей наркотиков в Самарской области в 2008 году методом множительных коэффициентов // Вопросы наркологии. – 2009. – № 4. – С. 75–79; Оценка распространенности ВИЧ и ассоциированных инфекций, поведения риска и численности группы потребителей инъекционных наркотиков (ПИН) в Екатеринбурге и Орле: Отчет по результатам исследования // Некоммерческое партнерство «Всероссийская сеть снижения вреда». – Региональная общественная организация «Стеллит». – СПб., 2008.


[Закрыть]. Ежегодные мониторинговые исследования разных аспектов эпидемиологической ситуации в регионах России проводятся ФГУ «Национальный научный центр наркологии» Минздравсоцразвития России. Проведены также многочисленные социологические исследования, посвященные проблемам наркотизации населения. В последнее время все чаще проводятся локальные мониторинговые исследования распространения наркомании, факторов риска наркотизации и, что наиболее важно, общественной реакции на данный феномен, отношения населения, экспертов, институтов гражданского общества и органов государственной власти к данной социальной проблеме.