Текст книги "Региональное управление и территориальное планирование"

Глава 3. Механизм регионального управления

3.1. Структура механизма регионального управления

В современной теории управления социально-экономическими системами утвердилась трактовка его механизма как совокупности форм, методов и инструментов, посредством которых субъект осуществляет воздействие на определенные объекты.

Учитывая это, в общем виде механизм регионального управления можно определить как совокупность форм, методов и инструментов управления, посредством которых органы власти субъекта РФ, взаимодействуя с хозяйствующими субъектами, содействуют устойчивому росту экономики региона, повышению уровня и качества жизни его населения.

Такой механизм представляет собой единство пяти функциональных блоков, отражающих разные типы управленческого воздействия на экономику:

♦ институциональное;

♦ экономико-организационное;

♦ инфраструктурное;

♦ маркетинговое;

♦ информационное.

Рассмотрим составляющие каждого из названных блоков.

Институциональное воздействие, осуществляемое посредством следующих основных методов:

кластеризации (создание и развитие кластеров);

пространственной локализации бизнеса: создание особых экономических зон различных видов, индустриальных и технологических парков;

формирования институтов развития региона (инвестиционных, венчурных фондов и др.);

использования различных форм государственно-частного партнерства;

формирования и интеграции элементов инновационной системы региона (агентств по трансферу технологий, консалтинговых организаций, создаваемых с участием органов власти субъекта РФ и др.).

Обратим внимание на использование потенциала кластеризации для формирования инновационной экономики, привлечения инвестиций в ее ключевые отрасли.

Укажем на преимущества кластеров как особой институциональной формы организации бизнес-групп. По мнению М. Портера, как разработчика теории кластеров, к наиболее существенным их преимуществам относятся: лучший доступ к специализированным факторам производства и рабочей силе; более широкий доступ к информации; взаимодополняемость видов деятельности участников; расширенный доступ к организациям и общественным благам; стимулирование роста производительности внутри компаний; способность к инновационному обновлению; инициирование создания нового бизнеса; высокая скорость появления новых деловых структур.

Другие особенные характеристики кластера:

♦ его изначальная ориентация на реализацию интересов территории в отличие от иных типов объединений, создаваемых исходя из интересов их участников;

♦ выполнение им экономической функции реализации конкурентных преимуществ территории, внешних для него. В иных объединениях реализуются либо конкурентные преимущества, присущие тем или иным их участникам, либо конкурентные преимущества, возникшие как результат интеграции. Создание кластера дополняет исходные преимущества за счет появления новых, присущих самому кластеру как системе;

♦ одной из целей кластера является либо создание, либо освоение новых технологий, продуктов, услуг. Объединения иного типа также могут иметь такую цель, но она не является обязательной;

♦ преимущества кластера для его участников носят объективный характер, т. е. они не зависят конкретно ни от одного из них. Поэтому потенциально кластеры более устойчивы, чем объединения другого типа;

♦ кластер всегда используется для реализации стратегий. В связи с этим, а также с объективностью преимуществ кластер имеет изначально заданный длительный жизненный цикл.

Обратим внимание на использование потенциала особых экономических зон, как одной из форм пространственной локализации бизнеса. Заметим, что понятие «Особая экономическая зона» (ОЭЗ) закреплено в Федеральном законе от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ».

Целями создания ОЭЗ являются:

♦ поддержка приоритетных направлений развития экономики, высокотехнологичных производств;

♦ повышение конкурентоспособности страны и регионов;

♦ повышение уровня социально-экономического развития территории;

♦ создание условий для ускоренного развития территории;

♦ производство новых видов продукции;

♦ увеличение экспорта;

♦ привлечение инвестиций;

♦ развитие портовой и транспортной инфраструктуры;

♦ расширение масштабов туристической и санаторно-курортной деятельности.

Специализация зон определяется объективными экономическими преимуществами: географическим положением, наличием специфических ресурсов, кадровой обеспеченностью и др.

Законодательство РФ предусматривает возможность создания при участии федеральных органов власти четырех типов ОЭЗ:

промышленно-производственных, создаваемых на участках территории, площадь которых составляет не более чем 40 квадратных километров;

технико-внедренческих, создаваемых на участках территории, общая площадь которых составляет не более чем 4 квадратных километра;

туристско-рекреационных, создаваемых на одной или нескольких участках территории;

портовых, создаваемых на территории морских и речных портов, открытых для международного сообщения и захода иностранных судов, территориях аэропортов, открытых для приема и отправки воздушных судов, выполняющих международные воздушные перевозки, а также на территориях, предназначенных в установленном порядке для строительства, реконструкции и эксплуатации морского порта, речного порта, аэропорта. Портовые ОЭЗ создаются на участках территории, общая площадь которых составляет не более чем 50 квадратных километров.

Особая экономическая зона может располагаться на территории одного муниципального образования или территориях нескольких муниципальных образований в пределах территории одного субъекта Российской Федерации или территорий нескольких субъектов Российской Федерации.

Названным Федеральным законом установлен ряд ограничений по ОЭЗ:

♦ не допускается создание особой экономической зоны на территории муниципального образования, на которой создана зона территориального развития;

♦ не допускается разработка месторождений полезных ископаемых, за исключением месторождений минеральной воды и других природных лечебных ресурсов;

♦ не допускается производство и переработка подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов);

♦ в особой экономической зоне, за исключением туристско-рекреационной, не допускается размещение объектов жилищного фонда;

♦ портовая особая экономическая зона не может включать в себя имущественные комплексы, предназначенные для посадки пассажиров на суда, их высадки с судов и для иного обслуживания пассажиров.

Решение о создании ОЭЗ принимается Правительством РФ на основе предложений органов власти субъекта РФ и соответствующих муниципальных образований. Выбор зон производится Министерством экономического развития на конкурсной основе.

Особые экономические зоны одного типа или нескольких типов могут быть объединены решением Правительства Российской Федерации в кластер.

Получить статус резидента ОЭЗ могут как коммерческие организации (за исключением унитарных предприятий и иностранных организаций), так и индивидуальные предприниматели.

В позиционировании институтов развития акцентируем внимание на одном из них – Инвестиционном фонде, создаваемом на федеральном (далее – ИФ РФ) и региональном уровнях.

ИФ РФ представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. В основу его деятельности заложен принцип проектного финансирования. Бюджетные ассигнования ИФ РФ предоставляются для реализации:

♦ инвестиционных проектов, комплексных инвестиционных проектов и концессионных проектов, имеющих общегосударственное значение;

♦ инвестиционных проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение.

Существенная характеристика ИФ РФ – безвозвратность бюджетных инвестиций, что позволяет финансировать проекты, направленные в первую очередь на развитие инфраструктуры, инвестиции в которую, с одной стороны, могут восприниматься частным сектором как неэффективные вложения (особенно в краткосрочном периоде), с другой стороны, они связаны с созданием общественных благ.

Важную роль призван сыграть этот фонд в обеспечении регионального развития. Бюджетные ассигнования ИФ РФ могут предоставляться для реализации региональных инвестиционных проектов, направленных на социально-экономическое развитие субъектов РФ в части создания и (или) развития объектов транспортной, коммунальной и энергетической инфраструктуры государственной собственности субъектов РФ и (или) муниципальной собственности, а также для реализации инновационных проектов.

Акцентируя внимание на разнообразии форм государственно-частного партнерства, отметим в качестве одной из них концессионные соглашения, правовая база использования которых создана Федеральным законом от 15 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Закон о концессионных соглашениях).

В статье 3 Закона о концессионных соглашениях четко зафиксировано, что по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (далее – объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту, в качестве которого могут выступать Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Обратим внимание на условия концессионных сделок, учитывающие интересы государства и местного самоуправления:

♦ осуществление за счет концессионера качественных изменений в государственной и муниципальной недвижимости на основе внедрения новых технологий, механизации и автоматизации производства, модернизации и замены морально устаревшего и физически изношенного оборудования новым более производительным оборудованием, изменения технологического или функционального назначения объекта или его отдельных частей, осуществления иных мероприятий по улучшению характеристик и эксплуатационных свойств объекта концессионного соглашения;

♦ запрет передачи концессионером объекта соглашения в залог, возложение на него рисков случайной гибели или случайного повреждения объекта концессионного соглашения, обязанности застраховать объект концессионного соглашения за свой счет;

♦ закрепление за концедентом исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, полученные концессионером за свой счет при исполнении концессионного соглашения;

♦ конкурсная основа выбора концессионера и критерии его выбора (в качестве критериев определены: сроки создания и (или) реконструкции объекта; технико-экономические показатели объекта; объем производства товаров, выполнения работ, оказания услуг при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением; размер концессионной платы; предельные цены (тарифы) на производимые товары, выполняемые работы, оказываемые услуги, надбавки к таким ценам (тарифам) при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, и др.).

Обратим внимание на нормы Закона о концессионных соглашениях, учитывающие интересы концедента (государства). Они определяют возможные условия концессионного соглашения, к которым отнесены:

♦ объем производства товаров, выполнения работ, оказания услуг при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением;

♦ порядок и условия установления и изменения цен (тарифов) на производимые товары, выполняемые работы, оказываемые услуги и надбавок к ценам (тарифам) при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением;

♦ объем инвестиций в создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения;

♦ срок сдачи в эксплуатацию созданного и (или) реконструированного объекта концессионного соглашения с установленными концессионным соглашением технико-экономическими показателями;

♦ обязательства концессионера по реализации производимых товаров, выполнению работ, оказанию услуг на внутреннем рынке в течение срока, установленного концессионным соглашением;

♦ обязательства концессионера по реализации производимых товаров, выполнению работ, оказанию услуг по регулируемым ценам (тарифам) и в соответствии с установленными надбавками к ценам (тарифам).

К основным инструментам, используемым региональными властями при осуществлении институционального воздействия, относятся:

♦ нормативные акты, регламентирующие порядок создания и функционирования особых экономических зон, индустриальных и технологических парков, кластеров, договоры между государством и другими субъектами (например, на трастовое управление активами государства в интегрированных структурах, на передачу государственного имущества в аренду участникам кластера);

♦ договоры о стратегическом партнерстве органов власти и управления с бизнес-структурами;

♦ регламенты взаимодействия, с одной стороны, органов государственной власти и местного самоуправления, с другой – бизнеса при выполнении государственного (муниципального) заказа, разработке и реализации инвестиционных проектов; административные регламенты деятельности исполнительных органов власти, осуществляющих взаимодействие с бизнес-структурами.

Организационно-экономическое воздействие. В составе его основных методов:

♦ стратегирование социально-экономического развития региона;

♦ программирование социально-экономического развития региона;

♦ финансовое обеспечение социально-экономического развития региона;

♦ кадровое обеспечение социально-экономического развития региона.

К основным инструментам, реализующим названные методы, относятся в том числе:

региональная социально-экономическая политика, представленная в разнообразии ее видов (кластерная, научно-технологическая, инвестиционная и др.);

стратегии социально-экономического развития регионов, городских округов и муниципальных районов;

государственные программы федерального и регионального уровней, муниципальные программы, обеспечивающие привлечение и реализацию инвестиций (бюджетных, частных) для достижения конкретных результатов деятельности в отдельных секторах, отраслях, видах экономической деятельности;

бюджет развития субъекта РФ, ориентированный на финансирование инвестиционных проектов, имеющих повышенную социально-экономическую значимость (инновационных, экспортоориентированных, импортозамещающих и др.);

государственные гарантии по кредитам частных банков;

бюджетные ссуды;

налоговые льготы субъектам хозяйствования;

инвестиционные налоговые кредиты;

субсидирование процентной ставки по кредитам банков;

каскадное финансирование (предполагающее запуск бюджетных средств после достижение определенного объема частных инвестиций);

государственный и муниципальный заказы на определенные виды продукции и услуг;

государственные и местные субсидии под рост числа рабочих мест;

гранты органов власти регионального уровня на реализацию проектов в области НИОКР и профессиональной подготовки кадров и др.

Рассмотрим более детально ряд инструментов экономико-организационного воздействия государства, используемых органами власти субъектов РФ.

Предоставление инвесторам гарантий и поручительств региональных администраций по кредитам. Общая сумма областных государственных гарантий устанавливается на следующий финансовый год при утверждении областного бюджета и не может превышать лимита, устанавливаемого законами субъектов об областном бюджете на соответствующий год. Указанный лимит государственных гарантий не может быть больше суммы, предусмотренной к погашению в данном году в соответствии с ранее выданными гарантиями. Срок государственной гарантии на инвестиционные цели, как правило, ограничен.

Предоставление государственных гарантий, как правило, осуществляется на возмездной основе. Размер и условия платы за государственную гарантию определяется администрациями регионов в договоре поручительства на предоставление государственных гарантий. Обычно размер платы за предоставление государственных гарантий не превышает 5 % годовых от суммы полученной гарантии.

При предоставлении гарантий к инициатору инвестиционного проекта предъявляется ряд требований:

♦ по минимальному объему вложений собственных средств;

♦ отсутствие просроченной задолженности по налоговым платежам и по ранее выданным кредитам перед территориальным бюджетом;

♦ отсутствие признаков банкротства организации – получателя гарантии;

♦ срок окупаемости инвестиций не должен превышать определенной величины.

Предоставление бюджетных ссуд. Они, как правило, предоставляются в пределах бюджетного года (в соответствии с Бюджетным кодексом РФ) по решению экспертного (координационного или иного) совета и имеют четко определенный целевой характер.

Налоговые льготы. Широкое распространение получили льготы по налогу на прибыть в части, зачисляемой в региональные бюджеты, по налогу на имущество. Период предоставления налоговых льгот, как правило, ограничен сроком окупаемости инвестиционных проектов.

Инвестиционные налоговые кредиты. Предоставление инвестиционных налоговых кредитов осуществляется, как правило, на платной основе в размере от ¹/₂ до ³/₄ ставки рефинансирования ЦБ РФ. Срок пользования кредитом – от 6 месяцев до 5 лет. В законодательстве ряда субъектов есть ограничения по доле кредита от общей величины инвестиционных вложений и по стоимости имущества инициатора проекта, которое должно обеспечивать возврат кредита (залоговое обеспечение).

Субсидирование процентной ставки по инвестиционным кредитам банков. Подходы к предоставлению субсидий по банковским кредитам во всех регионах достаточно схожи. Отличаются только категории лиц, претендующих на получение субсидий, условия и размер предоставляемых возмещений по банковским процентам.

Заметим, что состав инструментов управления развитием региона не остается неизменным, он обновляется. Так, Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» (далее – Закон о промышленной политике) расширен перечень инструментов, реализующих экономико-организационное воздействие. В составе новых инструментов:

государственные фонды развития промышленности;

специальные инвестиционные контракты.

В характеристике первого из названных инструментов укажем на следующее.

Государственные фонды развития промышленности создаются либо Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации в организационно-правовой форме фонда или автономного учреждения, либо создаются Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации совместно с организациями, входящими в состав инфраструктуры поддержки деятельности в сфере промышленности, в организационно-правовой форме фонда. Государственные фонды развития промышленности являются организациями, входящими в состав инфраструктуры поддержки деятельности в сфере промышленности.

Такие фонды предоставляют финансовую поддержку субъектам деятельности в сфере промышленности в форме займов, грантов, взносов в уставный капитал, финансовой аренды (лизинга).

В характеристике второго инструмента отметим ряд моментов.

По специальному инвестиционному контракту одна сторона – инвестор в предусмотренный этим контрактом срок своими силами или с привлечением иных лиц обязуется создать либо модернизировать и (или) освоить производство промышленной продукции на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, а другая сторона – Российская Федерация или субъект Российской Федерации в течение такого срока обязуется осуществлять меры стимулирования деятельности в сфере промышленности, предусмотренные законодательством Российской Федерации или законодательством субъекта Российской Федерации в момент заключения специального инвестиционного контракта.

Специальный инвестиционный контракт заключается на срок до десяти лет. При этом принципиально важно то, что если после его заключения вступают в силу федеральные законы, и (или) иные нормативные правовые акты Российской Федерации, и (или) нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (за исключением федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, принятых во исполнение международных договоров Российской Федерации, и нормативных правовых актов Евразийского экономического союза, подлежащих применению в Российской Федерации), устанавливающие режим запретов и ограничений в отношении выполнения специального инвестиционного контракта или изменяющие обязательные требования к промышленной продукции и (или) к связанным с обязательными требованиями к промышленной продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации по сравнению с действовавшими в момент заключения специального инвестиционного контракта режимами запретов и ограничений или обязательными требованиями, такие федеральные законы, и (или) иные нормативные правовые акты Российской Федерации, и (или) нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также вносимые в них изменения не применяются в отношении инвестора, являющегося стороной специального инвестиционного контракта, и (или) иных указанных в специальном инвестиционном контракте лиц в течение срока действия специального инвестиционного контракта.

Важно и то, что законодательством о налогах и сборах предусматриваются на срок действия специального инвестиционного контракта гарантии неповышения величины совокупной налоговой нагрузки на доходы инвестора, являющегося стороной специального инвестиционного контракта.

Инфраструктурное воздействие. В составе его основных методов:

строительство и использование транспортной, сетевой, водохозяйственной и иных инфраструктур, необходимых для функционирования и развития хозяйствующих субъектов;

организация деятельности государства как девелопера.

В характеристике названных методов отметим, что государство может либо финансировать из бюджета создание необходимой производственной инфраструктуры на отведенных под инвестиционные проекты земельных участках, либо, наоборот, выкупать у инвестора построенные им инфраструктурные объекты.

Возможен чисто рыночный подход, при котором проблема отдается на откуп профессиональным девелоперам – они за свои деньги готовят территории, а потом продают их инвесторам. В отличие от налоговых льгот компенсация инфраструктурных затрат не нарушает правил здоровой конкуренции.

К основным инструментам, используемым властями, относятся:

аренда объектов производственной инфраструктуры, относящихся к собственности субъекта РФ;

концессионные соглашения, обеспечивающие не только привлечение инвестиций в развитие инфраструктуры, но и повышение качества управления ее объектами за счет привлечения частных лиц к менеджменту в сфере их эксплуатации;

трастовое управление объектами инфраструктуры, осуществляемое частными лицами.

Маркетинговое обеспечение. В составе его основных методов:

позиционирование инвестиционной привлекательности региона, его муниципальных образований;

разработка и реализация маркетинговой стратегии субъекта РФ.

К основным инструментам, используемым органами государственной власти, относятся:

PR-кампании инвестиционной привлекательности территории;

организация промышленных и инвестиционных форумов, международных выставок;

проведение конференций для потенциальных инвесторов;

адресная рассылка информации потенциальным инвесторам.

Информационное обеспечение. В составе его основных методов:

мониторинг уровня качества жизни населения региона, динамики и результатов различных видов экономической деятельности, состояния инвестиционной привлекательности региона, инновационного потенциала и уровня его использования;

составление и ведение реестров инвестиционных площадок и перспективных зон индустриального развития, составление и ведение реестров инвестиционных предложений муниципальных образований, субъектов хозяйствования.

К основным инструментам, используемым властями региона, относятся:

Интернет-портал, посвященный экономической, в том числе инвестиционной деятельности на территории субъекта РФ, где должны фиксироваться экономический потенциал территории (субъекта РФ, его муниципальных образований), основные проекты развития его отраслей, комплексов, условия и меры их государственной поддержки;

каталоги инвестиционных проектов, доступные потенциальным инвесторам;

рейтинги инвестиционной привлекательности региона среди других регионов страны, устанавливаемые ведущими экспертными структурами национального и международного уровней;

статистические и информационные материалы, отражающие состояние условий и факторов, определяющих результаты экономической, в том числе инвестиционной деятельности региона.