Текст книги "Региональное управление и территориальное планирование"

1.3. Системные функции и классификация регионов

Функции системы многообразны и обусловлены ее структурой. В соответствии с составом идентификационных пространств (системных признаков) можно выделить следующие функции регионов. Характер и уровень выполнения функций обусловливает классификацию регионов.

В территориальном пространстве, по которому регион закрыт и представлен тремя основными компонентами: природным потенциалом (природно-климатическим и туристско-рекреационным); земельными ресурсами; транспортно-географическим положением, он как система выполняет две важнейшие функции:

♦ обеспечение целостности макросистемы;

♦ совершенствование мезосреды (благоустройство территории для проживания населения, размещения производств, совершенствование инфраструктуры).

В территориальном аспекте регионы в целях управления их развитием могут быть классифицированы, исходя из двух вышеуказанных функций.

По выполнению функции обеспечения целостности макросистемы (система национального уровня – страна) критерий классификации – близость к центру («нулевому километру»)/к границе. В этой связи целесообразно выделять приграничные, нейтральные, центральные регионы.

По выполнению функции совершенствования мезосреды (среды субнационального уровня – регионов, отраслей) целесообразно использовать критерий – наличие неиспользованного природного потенциала и ресурсов. В соответствии с этим критерием регионы могут быть классифицированы следующим образом: резервный, осваиваемый, освоенный.

В административном пространстве регион выполняет следующие функции:

♦ установление формальных правил (разрабатываются и принимаются нормативные акты), направленных на регулирование социально-экономических процессов, обеспечивающих внутренние связи в регионе и движение по «открытым каналам» ресурсов и результатов производства (инвестиций, трудовых ресурсов, продукции, услуг и др.), и контроль за их исполнением;

♦ создание условий для формирования эффективных неформальных правил;

♦ оказание государственных услуг юридическим и физическим лицам, зарегистрированным на территории региона и за его пределами.

Критериальную базу для классификации регионов в административном пространстве целесообразно формировать исходя из полномочий органов власти и управления региона в соответствии со ст. 5 Конституции РФ, где субъекты РФ определены следующим образом: республика, край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ.

В экономическом пространстве регион выполняет следующие функции:

♦ предложение – производство товаров для внутреннего потребления и для вывоза за его пределы. При этом реализуются и функции систем более высокого порядка. Например, производя продукцию в рамках доктрины продовольственной безопасности, регион участвует в реализации общегосударственной функции – обеспечение продовольственной безопасности страны. При производстве военно-технической продукции регион участвует в выполнении функции национальной безопасности. Степень развития данной функции определяет экономическое положение региона в макросреде;

♦ участие в национальном разделении труда – предприятия региона формируют спрос на определенные товары, работы, услуги, произведенные внутри региона и за его пределами;

♦ участие в международном разделении труда – движении факторов производства (трудовых ресурсов, капитала, земли, предпринимательских способностей), продукции, работ, услуг.

В соответствии с данными функциями классификацию регионов в экономическом пространстве целесообразно формировать следующим образом:

♦ первый критерий (уровень экономического развития): развитые, развивающиеся, стагнирующие, отсталые;

♦ второй критерий (отраслевая специализация): индустриальный, сельскохозяйственный, сырьевой, рекреационно-туристский, научно-исследовательский;

♦ третий критерий (открытость экономики): производящий продукцию для внутреннего пользования, экспортоориентированный, импортозамещающий.

В процессе разработки механизма регионального управления по уровню экономического развития целесообразно выделять четыре группы регионов:

♦ развитые – имеют показатели экономического развития выше среднероссийского и стабильные (более 100 %) темпы роста по основным показателям за последние 3 года;

♦ развивающиеся – имеют показатели ниже среднероссийских, но более высокие темпы роста за последние 3 года;

♦ стагнирующие – имеют показатели и темпы роста ниже среднероссийских за последние 3 года;

♦ кризисные – имеют наряду с низкими (ниже среднероссийского) показателями экономического развития отрицательную динамику (темпы роста менее 100 %) по показателям за последние 3 года.

По второму критерию в рамках экономического пространства – «отраслевая специализация» – целесообразно использовать показатели локализации, душевого производства, специализации. Применительно к отраслям промышленности целесообразно использовать три коэффициента.

где: K_lm – коэффициент локализации отдельных производств;

V_ir – объем производства i-ой отрасли в регионе;

V_ic – объем производства i-ой отрасли в РФ;

V_r – объем промышленного производства в регионе;

V_c – объем промышленного производства в РФ.

где: К_рр – коэффициент душевого промышленного производства;

V_ir, V_ic – как в формуле 1.1;

P_r – численность населения региона;

P_c – численность населения РФ.

где: K_sp – коэффициент специализации региона на i-ой отрасли;

V_ir, V_ic – как в формулах 1.1 и 1.2;

GRP – ВРП региона;

GDP – ВВП РФ.

В демографическом пространстве регион выполняет следующие функции:

♦ обеспечение общественно нормального уровня воспроизводства населения и улучшение качества жизни;

♦ обеспечение занятости населения;

♦ создание условий для положительного сальдо миграционных процессов;

♦ обеспечение населения социальными услугами.

В соответствии с указанными функциями целесообразна следующая классификация регионов:

по первому критерию – естественный прирост населения:

– «прогрессирующий» регион (положительный естественный прирост населения),

– «деградирующий регион» – отрицательный естественный прирост населения;

по второму критерию – обеспечение занятости:

– высокий уровень занятости – имеют показатели занятости выше среднероссийского за последние три года,

– средний уровень занятости – имеют показатели на уровне среднероссийских за последние три года,

– низкий уровень занятости – имеют показатели занятости ниже среднероссийских за последние три года;

по третьему критерию – создание условий для положительного сальдо миграционных процессов:

– активные регионы – имеют положительное сальдо миграции населения за последние три года,

– пассивные регионы – имеют отрицательное сальдо миграции населения за последние три года;

по четвертому критерию – обеспечение населения социальными услугами:

– высокий уровень обеспечения – имеют показатели занятости выше среднероссийского за последние три года,

– средний уровень обеспечения – имеют показатели на уровне среднероссийских за последние три года,

– низкий уровень обеспечения – имеют показатели занятости ниже среднероссийских за последние три года.

В институциональном пространстве регион выполняет функции:

♦ разработка формальных правил через принятие региональной властью нормативных правовых актов и обеспечение их выполнения;

♦ формирование и воспроизводство неформальных правил (культурных традиций, обычаев, норм делового поведения), оказывающих влияние на местное население и на инорегиональных агентов.

Классифицировать регионы по данному признаку целесообразно на базе критерия «доминирование формальных институтов», «доминирование неформальных институтов», поскольку доминирование тех или иных институтов играет важную роль в протекающих в регионе процессах: экономических, организационных, демографических. По данному критерию необходимо выделить:

♦ регион правил (доминируют формальные институты);

♦ регион традиций (доминируют неформальные институты).

Оценить приверженность правилам можно на основе сопоставления доли производства, не учтенного официальной статистикой. В настоящее время такие исследования проводятся экспертным сообществом. Соответственно можно оценить состояние региона по указанному критерию следующим образом:

♦ регион правил – доля производства, не учтенного официальной статистикой, соответствует среднероссийской или выше нее;

♦ регион традиций – доля производства, не учтенного официальной статистикой, ниже среднероссийской.

В организационном пространстве регион выполняет функции:

♦ создание бизнес-структур, обеспечивающих условия для эффективной хозяйственной деятельности (ОЭЗ федерального и регионального уровня, индустриальные и технологические парки, кластеры и др.);

♦ создание структур с льготными условиями налогообложения и развитой инфраструктурой, способствующих активизации движения инвестиций, трудовых ресурсов, предпринимательских способностей по «открытым каналам» из других, в том числе соседних, регионов, других стран;

♦ создание инфраструктуры для жизнедеятельности населения региона (в том числе жилищное строительство);

♦ создание социальной инфраструктуры.

Классификацию регионов в организационном пространстве целесообразно осуществлять по критерию «степень развитости внутрирегиональных организационных структур», выполняющих вышеуказанные функции.

По данному критерию необходимо выделить три типа регионов:

♦ регионы с развитой сетью соответствующих структур (выше среднероссийского уровня);

♦ регионы среднего уровня развития соответствующих структур (на среднероссийском уровне);

♦ регионы с неразвитой сетью бизнес-структур (ниже среднероссийского уровня).

В количественном плане соответствием среднероссийскому уровню можно считать отклонение от него в пределах ±5 %.

Контрольные вопросы

1. Что представляет собой регион как система?

2. Какие идентификационные признаки региона (идентификационные пространства) целесообразно выделять в целях управления?

3. Чем характеризуется регион по административному признаку?

4. Каковы экономические признаки региона?

5. Чем характеризуется регион по демографическому признаку?

6. Каким образом проявляются системные свойства регионов?

7. В чем суть открытости и закрытости территориальных социально-экономических систем?

8. По каким идентификационным признакам регион является закрытой системой? В чем это проявляется?

9. В чем проявляются взаимосвязи между устойчивостью и развитием регионов?

Литература

1. Берталанфи Л. Общая теория систем: критический обзор // Исследования по общей теории систем. М.: Изд-во иностранной литературы, 1969. 456 с.

2. Вернадский В. И. Биосфера и ноосфера. М.: Айрис-пресс, 2003. 576 с.

3. Исаева Е. М. Динамика воспроизводимых факторов производства в регионах России – экономический и институциональный аспекты / Е. М. Исаева, Л. М. Никитина, Ю. И. Трещевский // Регион: системы, экономика, управление. 2013. № 1. С. 21–31.

4. Клейнер Г. Б. Новая теория экономических систем и ее приложения // Вестник РАН. 2011. сент. URL: http://kleiner.ru/arpab/novteor.html

5. Клейнер Г. Б. Системная экономика как платформа развития современной экономической теории // Вопросы экономики. 2013. № 6. С. 4–28.

6. Невейкина Н. В. Управление устойчивым развитием региона: монография. Воронеж: Научная книга, 2014. 262 с.

7. Рисин И. Е. Региональная кластерная политика: концептуальное, методическое и инструментальное обеспечение: монография / И. Е. Рисин, Ю. И. Трещевский. М.: Русанс, 2015. 168 с.

8. Трещевский Ю. И. Регион как институциональная система / Ю. И. Трещевский, Е. М. Исаева // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Экономика и управление. 2012. № 1. С. 81–87.

9. Трещевский Ю. И. Теоретико-методологическое обоснование механизма управления регионами России в условиях асинхронности их развития / Ю. И. Трещевский, А. И. Щедров // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Экономика и управление. 2011. № 2. С. 104–113.

Глава 2. Особенности регионального управления

2.1. Цели и задачи регионального управления

В характеристике особенностей регионального управления сфокусируем внимание, в первую очередь, на его основных целях и задачах.

Прежде всего отметим, что если для коммерческих организаций главная цель управления имеет экономическую природу и рыночную направленность, то для региона – социально-экономическую природу. Развитие экономики субъекта РФ выступает как условие повышения уровня и качества жизни его населения.

Важно обратить внимание на необходимость согласования целей регионального управления с целями публичного управления более высокого уровня.

В этой связи укажем, что в составе основных целей управления, осуществляемого Федеральным центром, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации в 2008–2020 гг. устанавливает в том числе:

♦ обеспечение перехода российской экономики к инновационному социально ориентированному типу экономического развития;

♦ создание высококонкурентной институциональной среды, стимулирующей предпринимательскую активность и привлечение капитала в экономику;

♦ развитие человеческого потенциала;

♦ повышение экономической безопасности страны, расширение и укрепление ее внешнеэкономических позиций;

♦ формирование новых территориальных центров экономического роста, снижение пространственной социально-экономической асимметрии;

♦ ускорение межрегиональной и межмуниципальной интеграции и укрепление единого экономического пространства страны.

Главная цель регионального управления состоит в обеспечении устойчивого динамичного социально-экономического развития субъекта РФ.

Эта цель декомпозируется на подцели, в числе которых выделяются:

♦ обеспечение перевода экономики субъекта РФ на инновационный путь развития и на этой основе – повышение ее конкурентоспособности на национальном и мировом рынках продукции и услуг;

♦ появление и развитие на территории субъекта РФ новых точек экономического роста;

♦ повышение инвестиционной привлекательности субъекта РФ;

♦ рост занятости трудоспособного населения;

♦ сокращение дифференциации населения по уровню доходов и преодоление бедности;

♦ обеспечение роста качества и доступности услуг в сферах образования, здравоохранения, физической культуры и спорта;

♦ улучшение демографической ситуации (снижение смертности, повышение рождаемости, продолжительности жизни).

Каждая из целей регионального управления, в том числе вышеназванных, реализуется посредством решения множества задач.

Так, перевод экономики субъекта РФ на инновационный путь развития, повышение ее конкурентоспособности сопряжены с постановкой и решением таких задач, как:

♦ формирование и развитие региональной инновационной системы, включающей такие ее элементы, как интегрированная с высшим образованием система научных исследований и разработок, гибко реагирующая на запросы со стороны экономики; инжиниринговый бизнес; инновационная инфраструктура (технопарки, центры трансфера технологий и др.); институты рынка интеллектуальной собственности; механизм стимулирования инноваций;

♦ создание благоприятных условий для развития высокотехнологичных секторов экономики (например, производства вычислительной техники, летательных аппаратов, включая космические, фармацевтической продукции);

♦ расширение масштабов и диверсификация сфер использования передовых технологий, в том числе созданных в регионе, ускорение процессов создания и освоения производства продуктовых инноваций.

Формирование новых точек роста экономики региона связано с решением задач, в числе которых:

♦ создание и развитие кластеров, реализующих конкурентные преимущества региона, в том числе имеющих инновационный характер;

♦ расширение сферы действия эффективных форм пространственной локализации бизнеса (особые экономические зоны, промышленные и технологические парки и др.);

♦ формирование и развитие элементов «новой экономики» (включая секторы информационно-коммуникационных технологий, биотехнологий и др.).

Повышение инвестиционной привлекательности экономики субъекта РФ сопряжено с решением задач, в числе которых:

♦ создание новых возможностей для привлечения внешних инвесторов (инвестиционных проектов, площадок, объектов, резервных мощностей энергетики и свободных трудовых ресурсов);

♦ расширение границ пространственной организации процессов инвестирования посредством инициирования и совместной реализации межрегиональных инвестиционных проектов (развитие современных автомобильных магистралей высокой пропускной способности; специализированных транспортно-логистических центров межрегионального значения и др.);

♦ связывание роста инвестиционного потенциала региона с улучшением использования существующих конкурентных преимуществ территории и с созданием новых;

♦ расширение возможностей привлечения средств национальных институтов развития (Инвестиционный фонд РФ, Банк Развития, Российский венчурный фонд) для финансирования перспективных региональных инновационных проектов;

♦ создание в регионе институтов развития (инвестиционного и венчурного фондов и др.) и включение их ресурсов в реализацию целевых программ развития секторов экономики и инфраструктуры;

♦ развитие инвестиционной инфраструктуры (банков, страховых, консультационных и иных компаний);

♦ активизация действий, способствующих расширению масштабов привлеченных сбережений домохозяйств и их конвертации в инвестиционные ресурсы;

♦ расширение масштабов и диверсификация сфер использования механизма государственно-частного партнерства;

♦ формирование благоприятного имиджа инвестиционных возможностей региона на международном и российском рынках капитала;

♦ снижение рисков инвесторов (административно-правовых, финансовых, политических);

♦ сокращение административных барьеров для выхода на новые сегменты регионального и местного рынков товаров и услуг.

Рост занятости трудоспособного населения предполагает решение таких задач, как:

♦ обеспечение высокой профессиональной и территориальной мобильности трудовых ресурсов;

♦ формирование профессиональной культуры, ценностных ориентиров в сфере труда и предпринимательской деятельности;

♦ создание новых высокопроизводительных рабочих мест;

♦ формирование условий труда, позволяющих сохранить трудоспособность работающего населения на всем протяжении профессиональной карьеры;

♦ содействие развитию малого бизнеса.

Сокращение дифференциации населения по уровню доходов и преодоление бедности сопряжено с решением таких задач, как:

♦ сокращение социальной бедности, свойственной многодетным и неполным семьям, одиноким пенсионерам, инвалидам;

♦ сокращение экономической бедности, отражающей низкий уровень доходов работающего населения.

Улучшение демографической ситуации в регионе предполагает постановку и решение задач, в числе которых:

♦ формирование здорового образа жизни;

♦ повышение эффективности системы оказания медицинской помощи;

♦ снижение негативного воздействия экономики на окружающую среду и здоровье населения;

♦ повышение рождаемости;

♦ укрепление института семьи;

♦ снижение смертности и рост продолжительности жизни;

♦ обеспечение населения доступным и качественным жильем;

♦ оптимизация миграционных процессов.

Важно уяснить объективно существующую взаимосвязь целей управления развитием экономики региона и повышением уровня и качества жизни его населения.

Так, решение социальных задач повышения образовательного уровня населения, обеспечения здорового образа его жизни формирует в сфере экономики рабочую силу более высокого качества, следовательно, является необходимым условием достижения роста производительности труда как ключевого фактора экономического роста. В свою очередь развитие экономики расширяет возможности для осуществления позитивных преобразований в социальной сфере региона, роста объема и качества предоставляемых ею услуг.

Для конкретизации представлений о целях и задачах регионального управления обратимся к программным документам, определяющим траектории развития отдельных субъектов РФ.

Стратегия социально-экономического развития Белгородской области на период до 2025 г. устанавливает в числе целевых показателей (2025 г. к 2007 г.):

♦ рост валового регионального продукта – в 3 раза;

♦ рост объема промышленного производства – в 2,7 раза;

♦ рост объема продукции сельского хозяйства – в 2 раза;

♦ рост инвестиций в основной капитал – в 2,8 раза;

♦ рост ожидаемой продолжительности жизни – 5,2 года;

♦ снижение уровня бедности до 1 %;

♦ рост реальных располагаемых денежных доходов населения – в 3,5 раза.

Стратегия социально-экономического развития Московской области до 2020 г. предусматривает (2020 г. к 2005 г.):

♦ рост реальных располагаемых денежных доходов населения в 3,2 раза;

♦ рост валового регионального продукта – в 3,8 раза (в сопоставимой оценке);

♦ рост промышленного производства – в 4,5 раза (в сопоставимой оценке);

♦ рост инвестиций в основной капитал – в 3,3 раза (в сопоставимой оценке).

Стратегия социально-экономического развития Ростовской области на период до 2020 г. предусматривает (2020 г. к 2005 г.):

♦ рост денежных доходов (в среднем на душу населения) – в 5,2 раза;

♦ рост средней начисленной заработной платы – в 6,3 раза;

♦ снижение уровня зарегистрированной безработицы – с 1,7 до 0,6 %;

♦ увеличение средней обеспеченности населения жилой площадью – с 20 (кв. м/человек) до 28,0;

♦ рост валового регионального продукта (ВРП) – в 3,2 раза;

♦ рост инвестиций в основной капитал – в 4,9 раза;

♦ рост доли инновационной продукции – в 5,2 раза.

Следует обратить внимание на постановку и решение еще одной общей для всех субъектов РФ ключевой задачи регионального управления – приращения и эффективного использования его экономического потенциала.

Экономический потенциал региона можно определить как объективные предпосылки, имеющиеся (в том числе созданные) в субъекте РФ, для осуществления и развития экономической деятельности. Их разнообразие определяет сложную природу экономического потенциала, состоящего из совокупности частных потенциалов. В их числе:

экономико-географические характеристики региона (размеры территории; почвенно-климатические условия; устойчивость территории региона к различным нагрузкам природного и техногенного характера; местоположение относительно основных транспортных коридоров национального и наднационального уровней; близость к промышленно развитым регионам и рынкам сбыта; наличие видов сообщения с другими регионами, зарубежными странами и др.);

природный и экологический потенциал (состояние окружающей среды; площадь и качество посевных площадей; обеспеченность важнейшими видами минерально-сырьевых, топливно-энергетических, лесных ресурсов, обеспеченность водными ресурсами, в том числе питьевой водой; возможности многоцелевого использования отдельных видов ресурсов в качестве элементов природных заповедников, рекреационно-туристических зон, спортивных баз; разнообразие и мощность месторождений полезных ископаемых и др.);

демографический потенциал (численность населения, соотношение городского и сельского населения, половозрастной состав населения; естественный прирост населения, миграционный прирост и др.);

трудовой потенциал (численность экономически активного населения; профессиональная и возрастная структура рабочей силы; профессиональная и географическая мобильность рабочей силы; распределение трудовых ресурсов по отраслям и видам экономической деятельности и др.);

производственный потенциал (величина основного капитала, его технологическая структура, физический износ, динамика обновления; технологии, применяемые в производстве; наличие импортозамещающего и экспортоориентированного производства, видов деятельности, относимых к «новой экономике» и др.);

инновационный потенциал (наличие и число организаций, выполнявших исследования и разработки; численность персонала, занятого исследованиями и разработками; внутренние затраты на исследования и разработки; число созданных передовых технологий; число использованных передовых технологий; устойчивость связей научных организаций с индустриальным сектором экономики, широта сферы распространения наукоемких производств и др.);

финансовый потенциал (объем и структура инвестиций в основной капитал, в технологические инновации; объем налоговой базы и прибыльность предприятий региона; бюджетная обеспеченность; объем финансирования целевых программ федерального и регионального уровней в перспективные отрасли социально-экономической системы субъекта РФ и др.);

потребительский потенциал (уровень дифференциации населения региона по доходам, масштабы и виды бедности, величина и структура потребительских расходов, склонность населения к накоплению и др.);

инфраструктурный потенциал (уровень развития отраслей социальной сферы – образования, здравоохранения, культуры; наличие современных транспортных магистралей, связывающих регион с другими субъектами РФ, их разнообразие и качество; обеспеченность региона автомобильными дорогами с твердым покрытием; состояние энергообеспеченности региона; уровень развития банковской сети и др.);

институциональный потенциал (лояльность населения к действиям властей разных уровней; состояние правовой системы, регламентирующей экономический порядок; уровень согласованности действий региональных и местных властей; наличие и состояние институтов гражданского общества и др.);

потенциал государственного управления (уровень подготовки кадров, реализующих функции управления; состав и алгоритмы использования методов и инструментов управления; техническая и информационная оснащенность управленческого труда; состояние информационной базы управления и др.).

Для характеристики и оценки составляющих экономического потенциала региона используется комплекс показателей (табл. 2.1).

Таблица 2.1. Экономический потенциал региона и его показатели

В таблицах 2.1–2.6 приведены количественные значения отдельных показателей экономического потенциала региона применительно к выборке субъектов РФ, входящих в Центральный федеральный округ (ЦФО).

Таблица 2.2. Площадь территории и численность населения регионов ЦФО

Таблица 2.3. Ожидаемая продолжительность жизни при рождении, лет

Таблица 2.4. Доля населения с доходами ниже величины прожиточного минимума,%

Таблица 2.5. Внутренние затраты на научные исследования и разработки, млн руб.

Таблица 2.6. Показатели инновационного обновления экономики регионов ЦФО