Текст книги "Региональное управление и территориальное планирование"

2.2. Субъекты регионального управления

Дополним характеристику особенностей регионального управления, фокусируя внимание на его субъектах, т. е. тех, кто вырабатывает его стратегию и тактику, осуществляет необходимые практические действия. Речь идет об организациях, наделенных правами и обязанностями осуществлять управленческое воздействие на социально-экономическую систему субъекта Российской Федерации. В этом качестве выступают органы государственной власти федерального и регионального уровней, местного самоуправления.

Государственные органы федерального уровня ответственны за разработку рамочных условий территориального развития, обоснование приоритетов, условий и форм использования ресурсов, направляемых ими в регион. Это могут быть инвестиции, выделяемые на выполнение государственных программ, реализуемых на территории региона (например, на строительство объектов Олимпиады-2014, чемпионата мира по футболу-2016, строительство новых АЭС), дотации, предоставляемые на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ, субсидии для долевого финансирования проектов развития общественной инфраструктуры регионального значения, бюджетные кредиты и др.

Важный аспект деятельности федерального центра – ввод системы показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.

Среди федеральных министерств, деятельность которых оказывает существенное влияние на состав задач регионального развития и их ресурсное обеспечение, следует выделить: Министерство экономического развития РФ, Министерство промышленности и торговли РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство природных ресурсов и экологии РФ.

Важную роль в регулировании социально-экономических процессов, происходящих в регионе, играют Федеральные службы: антимонопольная, миграционная, таможенная, по оборонному заказу, тарифам, финансовым рынкам, экологическому, технологическому и атомному надзору, надзору в сфере природопользования, ветеринарному и фитосанитарному надзору.

В компетенцию региональных органов власти входит постановка целей социально-экономического развития субъекта РФ, их согласование с целями развития экономики страны. Важной является осуществляемая ими мобилизация ресурсов, необходимых для развития региона. Существенным является и определение состава методов и инструментов, посредством которых осуществляется воздействие публичной власти на социально-экономическую систему региона, разработка алгоритмов их применения.

Развернутое представление о содержании деятельности региональных органов власти по управлению социально-экономическим развитием региона сопряжено с фиксацией основных полномочий законодательного и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В этой связи укажем, что к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, реализуемым в сфере управления его социально-экономическим развитием, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отнесены: утверждение схемы управления и в соответствии с ней структуры органов исполнительной власти субъекта РФ; утверждение бюджета субъекта РФ и отчета о его исполнении; утверждение программ социально-экономического развития субъекта РФ; установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта РФ; установление налогов, сборов, пошлин, тарифов, платежей и порядка их взимания, установление административно-территориального устройства субъекта РФ; установление основ организации и деятельности органов местного самоуправления.

К полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, реализуемым в сфере управления его социально-экономически развитием, тем же Федеральным законом отнесены в том числе: разработка и представление на утверждение представительному органу проектов бюджета и программ социально-экономического развития субъекта РФ; исполнение указанных бюджета и программ; управление и распоряжение собственностью субъекта РФ.

К полномочиям органов местного самоуправления, реализуемым в сфере социально-экономического развития муниципальных образований, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» отнесены в том числе: формирование, утверждение, исполнение бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности; создание муниципальных предприятий и учреждений; финансирование муниципальных учреждений; формирование и размещение муниципального заказа; установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями; регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса; принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования; организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования.

В характеристике содержания деятельности субъектов регионального управления особого внимания заслуживают процессы:

♦ разработки и реализации региональной экономической политики, имеющей множество функциональных видов (социальная, промышленная, аграрная, инновационная, инвестиционная политика и др.);

♦ разработки и реализации программных документов социально-экономического развития региона, его муниципальных образований (стратегий и стратегических планов, программ социально-экономического развития региона, его базовых отраслей и комплексов и др.);

♦ формирования и исполнения бюджетов субъекта РФ, муниципальных образований;

♦ развития и эффективного использования собственности субъекта РФ, муниципальной собственности.

Следует отметить, что расширение экономических возможностей органов местного самоуправления в муниципальных районах и городских округах в перспективе позволит повысить их роль как субъектов публичного управления развитием экономики регионов.

В составе субъектов регионального управления следует выделить полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. В числе реализуемых ими функций:

♦ приведение в соответствие законодательных актов субъектов России федеральному законодательству;

♦ координация взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

♦ контроль исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации;

♦ взаимное согласование в региональном разрезе долгосрочных программных документов развития отраслей экономик и социальной сферы (долгосрочных стратегий развития отраслей экономики и социальной сферы, схем территориального планирования развития регионов Российской Федерации, долгосрочных целевых программ), увязка с ними программных документов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с целью их ориентации на достижение общефедеральных целей и реализацию экономического потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

♦ оценка эффективности исполнения полномочий территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и на этой основе представление Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации предложений о применении мер ответственности и поощрения к соответствующим должностным лицам.

Заметную роль в региональном управлении призваны сыграть и ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, компетенции которых определены Федеральным законом от 12 декабря 1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации».

Деятельность ассоциаций направлена на:

♦ обеспечение необходимых условий для эффективного взаимодействия субъектов Российской Федерации в вопросах социально-экономического развития на основе объединения материальных, финансовых и интеллектуальных ресурсов;

♦ подготовку предложений по вопросам рационального использования экономических потенциалов субъектов Российской Федерации;

♦ совершенствование методов управления хозяйствующими субъектами в условиях рыночных отношений;

♦ достижение устойчивого развития экономики субъектов Российской Федерации в условиях рыночных отношений и создания базы для повышения уровня жизни населения;

♦ участие в разработке и реализации совместных программ и проектов, в том числе федерального значения;

♦ оптимальное размещение производительных сил;

♦ взаимосвязанное развитие производственной и социальной инфраструктуры, коммуникаций;

♦ подготовка предложений по вопросам реализации региональных инвестиционных программ и проектов;

♦ создание комплексных информационных структур и формирование банка данных для принятия оптимальных государственных управленческих решений и др.

В период до 2000 г. было сформировано на добровольной основе 8 межрегиональных ассоциаций Российской Федерации:

♦ Ассоциация экономического взаимодействия Северо-Запада (в составе: г. Санкт-Петербург, Ленинградская, Новгородская, Псковская, Кировская, Калининградская, Вологодская, Архангельская области, Коми, Карелия, Ненецкий автономный округ);

♦ Ассоциация областей и городов Центра России (в составе: Брянская, Владимирская, Ивановская, Калужская, Костромская, Московская, Рязанская, Смоленская, Тверская, Тульская, Ярославская области и г. Москва);

♦ Ассоциация «Центральное Черноземье» (в составе: Белгородская, Воронежская, Курская, Липецкая, Орловская и Тамбовская области);

♦ Ассоциация Северного Кавказа (в составе: Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия-Алания, Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область);

♦ Ассоциация «Большая Волга» (в составе: Калмыкия, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Чувашия, Астраханская, Волгоградская, Нижегородская, Пензенская, Самарская, Ульяновская области);

♦ Ассоциация «Большой Урал» (в составе: Башкирия, Удмуртия, Курганская, Оренбургская области, Пермский край, Коми-Пермяцкий автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Свердловская, Тюменская и Челябинская области);

♦ Межрегиональная ассоциация «Сибирское соглашение» (в составе: республики Алтай, Бурятия, Тыва, Хакассия, Алтайский и Красноярский края, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский, Усть-Ордынский, Бурятский, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий и Агинский Бурятский автономные округа, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская, Тюменская, Читинская области);

♦ Дальневосточная ассоциация (в составе: Приморский и Хабаровский края, Амурская, Камчатская, Магаданская, Сахалинская, Читинская области, Еврейская автономная область, Корякский, Агинский Бурятский и Чукотский автономные округа, Бурятия и республика Саха (Якутия).

Важно отметить, что для современной практики характерно наличие и других субъектов регионального управления. Ими являются:

бизнес, дислоцированный на территории региона, уже оказывающий (или способный оказать) воздействие на состояние и динамику его социально-экономического развития;

институты гражданского общества, представленные профессиональными или иными общественными объединениями (профсоюзы, торгово-промышленные палаты и др.), выражающими общие интересы их ассоциированных членов; некоммерческими организациями, интересы которых связаны преимущественно с функционированием объектов социальной инфраструктуры, удовлетворением потребностей членов этих организаций и их семей в спорте, туризме, отдыхе и др.

Участие названных субъектов в региональном управлении обеспечивается посредством формирования:

♦ органов, создаваемых из представителей исполнительной власти, союзов предпринимателей и профсоюзов для регулирования социально-трудовых отношений;

♦ различного рода комитетов по поддержке или развитию отдельных отраслей из представителей региональных и местных органов власти, союзов предпринимателей;

♦ экспертных, консультативных советов, в которые наряду с сотрудниками государственных органов входят ученые, представители различных объединений, фондов, общественных движений.

Такого рода органы, комитеты, советы заняты преимущественно аналитической и консультативной деятельностью, но нередко участвуют в принятии решений по важным вопросам экономического и социального характера (например, разработка стратегий и программ социально-экономического развития территорий).

2.3. Принципы организации регионального управления

Важный аспект характеристики регионального управления – принципы его организации.

В самом общем виде эти принципы можно определить как условия, выполнение которых обеспечивает эффективную реализацию функций регионального управления. К названным функциям относятся: планирование, организация, контроль.

Состав принципов организации регионального управления включает принципы: целенаправленности, социальности, комплексности, системности, избирательности, активного характера планируемых преобразований, адаптивности, эффективности, минимизации риска, баланса интересов, демократичности, профессионализма, достаточного информационного обеспечения.

Принцип целенаправленности предусматривает обоснование миссии, стратегических и тактических целей социально-экономического развития региона.

Следование принципу социальности означает, что при формировании стратегических и тактических целей и выборе механизма их реализации во главу угла должны быть положены интересы населения, приоритетное решение проблем повышения уровня и качества его жизни.

Соблюдение требований принципа комплексности означает учет в планировании и организации выполнения программных документов (стратегий, стратегических планов, целевых программ) факторов и условий социально-экономического развития региона. Его реализация связана также с необходимостью изучения характеристик, имеющих отношение к принципиально различным институтам организации социально-экономических процессов – рынка и государства.

Принцип системности тесно связан с принципом комплексности; следование его требованиям означает, что определение целей социально-экономического развития региона и механизма их реализации должно осуществляться с учетом взаимосвязей, характеризующих взаимозависимость регионов в рамках страны, муниципальных образований – в рамках субъекта РФ. Его реализация предполагает также, чтобы при разработке программных документов были учтены предпосылки и ограничения развития, формируемые на различных уровнях: национальном, региональном, муниципальном.

Принцип избирательности предусматривает фокусировку внимания и действий субъектов управления на наиболее значимых параметрах социально-экономической системы региона, концентрацию ресурсов и направление их в сферы, где может быть получен наибольший социально-экономический эффект.

Важную роль играет принцип активного характера планируемых преобразований. Последние должны реализовывать не только сложившиеся позитивные тенденции национального, регионального, муниципального развития, но и определять новые, основанные на формировании и эффективном использовании вновь созданных конкурентных преимуществ страны, региона, муниципального образования на национальном и мировом рынках товаров и услуг.

Следование требованиям принципа адаптивности означает, что управление развитием социально-экономической системы региона необходимо осуществлять с учетом возможных изменений его внешней среды, которые могут обусловить корректировку целей, приоритетов и механизма их реализации.

Соблюдение принципа эффективности означает, что постановка целей, выбор механизма их реализации призваны обеспечить достижение требуемого уровня и качества жизни населения с наименьшими финансовыми затратами и социальными издержками. Его реализация сопряжена с достижением различных эффектов, обеспечивающих приращение социально-экономического потенциала региона. В числе таких эффектов могут быть названы:

синергетический, являющийся результатом поддержки видов экономической деятельности, развитие которых сопряжено с усилением межотраслевых связей в экономической системе страны, региона, муниципального образования;

динамической устойчивости объекта управления за счет реализации превентивных мер, с одной стороны, обеспечивающих использование возможностей, создаваемых его внешней средой, с другой – ограничивающих или блокирующих ее угрозы.

Следование принципу минимизации риска означает, что в процессе планирования социально-экономического развития региона должны быть оценены различные риски.

Принцип баланса интересов многозначен и предполагает нахождение консенсуса как между властными структурами различного уровня, так и профессиональными и общественными группами населения относительно целей и механизмов их практической реализации.

Принцип демократичности, означающий гласность и открытость хода и результатов работ по планированию социально-экономического развития региона, привлечение к рассмотрению и экспертизе проектов документов научной общественности и населения.

Реализация принципа профессионализма обеспечивается специальной подготовкой участников работ по обоснованию и реализации планов развития региона, созданием необходимой методической и информационной базы, привлечением к разработке специалистов, организацией независимой экспертизы.

Необходимым является и принцип достаточного информационного обеспечения. Его реализация предполагает адекватность структуры информации, используемой в обосновании целей и направлений социально-экономического развития региона, определении необходимых ресурсов и их источников. Такое соответствие необходимо для получения достоверных оценок стартового состояния объекта управления, его потенциала и перспектив развития, возможностей и угроз, возникающих во внешней и внутренней среде.

Контрольные вопросы и задания

1. Какова главная цель регионального управления?

2. Назовите основные подцели регионального управления и задачи, с решением которых связана их реализация.

3. Приведите примеры постановки целей регионального управления в программных документах органов государственной власти субъектов РФ.

4. Назовите субъектов регионального управления.

5. Что относится к компетенции федерального центра, осуществляющего управление социально-экономическим развитием субъекта РФ?

6. Что относится к компетенции органов государственной власти субъекта РФ, осуществляющих управление его социально-экономическим развитием?

7. Что относится к компетенции органов местного самоуправления, осуществляющих управление социально-экономическим развитием муниципального образования?

8. Раскройте содержание принципов: целенаправленности, социальности, комплексности, системности, избирательности, адаптивности, эффективности, демократичности.

9. Используя программные документы органов государственной власти субъектов РФ (Стратегии социально-экономического развития регионов, Программы социально-экономического развития регионов на среднесрочный период), выявите и систематизируйте основные задачи управления социально-экономическим развитием регионов.

10. Используя программные документы органов государственной власти субъектов РФ (Стратегии социально-экономического развития регионов, Программы социально-экономического развития регионов на среднесрочный период) выявите и систематизируйте наиболее значимые меры, обеспечивающие решение основных задач управления социально-экономическим развитием субъектов РФ.

11. Используя статистические данные, выявите регионы, в которых наиболее развиты демграфический, трудовой, производственный, инновационный, финансовый, потребительский, инфраструктурный и институциональный потенциалы.

Литература

1. Бочаров В. П. Экономическая и управленческая деятельность государства: сферы, уровни, инструментарий / В. П. Бочаров, И. Е. Рисин, Ю. И. Трещевский. Воронеж: Воронежский государственный университет, 2008. 556 с.

2. Бочаров В. П. Современное региональное управление: ключевые направления, задачи, инструментарий / В. П. Бочаров, И. Е. Рисин, Ю. И. Трещевский. Воронеж: Воронежский государственный педагогический университет, 2008. 244 с.

3. Государственное регулирование экономики: учеб. пособие / под ред. И. Е. Рисина. М.: КНОРУС, 2016. 240 с.

4. Кирьянчук В. Е. Инновации в системе государственного и муниципального управления: учеб. пособие для бакалавров и магистрантов направления «Государственное и муниципальное управление» / В. Е. Кирьянчук, И. Е. Рисин. Воронеж: Воронежский государственный педагогический университет, 2015. 348с.

5. Лексин В. Н. Реформы и регионы: системный анализ процессов реформирования региональной экономики, становления федерализма и местного самоуправления / В. Н. Лексин, А. Н. Швецов. М.: Ленанд, 2012. 1024 с.

6. Мировая экономика: прогноз до 2020 г. / под ред. Акад. А. А. Дынкина. ИМЭМО РАН. М.: Магистр, 2008. 429 с.

7. Региональное управление и территориальное планирование: учебник и практикум для академического бакалавриата / М. М. Басова [и др.]; Финуниверситет; под ред. Ю. Н. Шедько. М.: Юрайт, 2016. 504 с.