Текст книги "Экологическое право"

2.3 Тема 3 Экологическое управление в Российской Федерации

Основные вопросы:

1) понятие и общая характеристика экологического управления;

2) функции государственного, муниципального, производственного и общественного экологического управления;

3) система и полномочия органов государственного экологического управления;

4) экологическое управление на федеральном уровне и уровне субъектов РФ;

5) Министерство природных ресурсов и экологии РФ, подведомственные агентства и службы.

В результате изучения данной темы формирование когнитивного компонента правовой компетентности студента – юриста достигается путем освоения теоретического материала в направлении:

экологическое управление – урегулированная нормами права деятельность специально уполномоченных органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также деятельность юридических лиц и граждан, направленная на создание конкретных правоотношений в сфере охраны окружающей среды, рационального природопользования, соблюдения экологических прав и исполнения экологических обязанностей.

В зависимости от субъекта экологического управления можно выделить его различные виды:

– органы государственной власти и их должностные лица – государственное экологическое управление;

– органы местного самоуправления и их должностные лица – муниципальное экологическое управление;

– юридические лица, индивидуальные предпринимателя – производственное экологическое управление;

– граждане, общественные объединения – общегражданское экологическое управление.

Для выполнения государственных функций создаются органы государственной власти, которые в пределах своей компетенции реализуют государственную политику, в том числе, в сфере экологического управления. (Система органов государственной власти рассмотрена в теме 2).

Среди функций государственного экологического управления можно выделить: учет, планирование, контроль, мониторинг, экологическое нормирование, государственная экологическая экспертиза, экономическое управление и другие.

Вопросы местного значения, то есть полномочия муниципальных образований, приводятся в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Так, в соответствии с законом к вопросам местного значения городского округа относятся:

– организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;

– организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

– организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа;

– создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа и т.д. Юридические лица, индивидуальные предприниматели обладают комплексом прав и обязанностей в сфере экологического управления. Конкретные полномочия юридического лица, индивидуального предпринимателя зависят от сферы хозяйственной и иной деятельности, которую они осуществляют.

К наиболее типичным функциям производственного экологического управления можно отнести:

– проведение оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности; заказчиком проведения оценки воздействия выступает субъект хозяйственной деятельности;

– направление в уполномоченный орган материалов на проведение государственной экологической экспертизы в случае, если субъектом хозяйственной деятельности намечается реализация объекта экологической экспертизы;

– разработка проектов нормативов воздействия на окружающую среду, получение необходимых разрешений, лицензий, утверждение нормативов, лимитов для осуществления природопользования и оказания негативного воздействия на окружающую среду;

– осуществление экологического страхования, как добровольного, так и обязательного и т.д.

Функции общественного экологического управления можно разделить на общие (реализующиеся в различных сферах общественной жизни) и специальные (связанные с реализацией экологических прав и обязанностей).

Общие функции общественного экологического управления: право на защиту прав, в том числе экологических прав, в суде; свобода мысли и слова; свобода собраний; право на участие в управление делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления; право получать и распространять информацию любыми, не противоречащими закону, способами.

Специальные функции общественного экологического управления: инициатива проведения общественной экологической экспертизы; организация и проведение общественной экологической экспертизы; участие в общественном обсуждении в рамках процедуры оценки воздействия на окружающую среду.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ состоит из:

– департамента управления делами и кадрами;

– департамента государственной политики и регулирования в сфере охраны окружающей среды;

– департамента международного сотрудничества;

– федеральной службы по надзору в сфере природопользования;

– департамента экономики и финансов;

– департамента государственной политики и регулирования в области геологии и недропользования;

– федерального агентства по недропользованию;

– департамента государственной политики и регулирования в области водных ресурсов;

– департамента государственной политики и регулирования в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды;

– федерального агентства водных ресурсов;

– федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

– департамента государственной политики и регулирования в сфере охотничьего хозяйства и объектов животного мира;

– федерального агентства лесного хозяйства.

Из них подведомственными службами и агентствами являются:

– федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

– федеральное агентство по недропользованию;

– федеральное агентство водных ресурсов;

– федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

– федеральное агентство лесного хозяйства.

Контрольные вопросы для самопроверки

Что понимается под управлением природопользования и охраной окружающей среды?

Дайте понятие «охрана окружающей среды» в соответствии с ФЗ «Об охране окружающей среды».

На какие виды подразделяются государственные органы осуществляющие управление природопользованием и охраной окружающей среды?

На каких принципах строится государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды?

Назовите органы общей компетенции.

Тесты контроля качества знаний

1. Управление природопользованием и охраной окружающей среды, это:

а) совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства;

б) деятельность субъектов правотворчества на развитие и усовершенствование экологического законодательства;

в) наблюдение за состоянием окружающей среды.

2. Объектом управления природопользованием и охраной окружающей среды является:

а) отношения по охране окружающей среды;

б) имущественные отношения собственности на природные ресурсы;

в) общественные отношения в области природопользования и охраны окружающей среды.

3. К одним из функций управления природопользованием и охраной окружающей среды относятся:

а) экологическое планирование, нормирование;

б) экологическое воспитание и образование;

в) экологический мониторинг;

г) нет правильного ответа;

д) все ответы правильные.

4. Государственные органы подразделяются в соответствии с наделённой компетенцией на:

а) общие, специальные, иные органы;

б) общественные и производственные;

в) муниципальные и отраслевые (ведомственные).

5. Территориальное управление природопользованием и охраной окружающей среды это:

а) управление в сфере экологических отношений;

б) управление субъектов РФ;

в) управление на территории муниципального образования.

2.4 Тема 4 Экологический контроль (надзор)

Основные вопросы:

1) понятие и задачи государственного экологического контроля (надзора);

2) производственный экологический контроль;

3) общественный экологический контроль;

4) мониторинг состояния окружающей среды;

5) порядок проведения экологического контроля (надзора).

В результате изучения данной темы формирование когнитивного компонента правовой компетентности студента – юриста достигается путем освоения теоретического материала в направлении:

государственный контроль (надзор) – проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Главными задачами государственного экологического контроля (надзора) являются обеспечение соблюдения всеми юридическими и физическими лицами (в том числе должностными лицами, гражданами, лицами, не имеющими гражданства и иностранными лицами) требований природоохранительного законодательства, нормативных правовых актов, экологических норм, правил и других нормативных документов по охране окружающей природной среды.

Задача экологического контроля (надзора) состоит в выявлении любых изменений качества окружающей природной среды и поддержание его на установленном уровне. Качество окружающей природной среды измеряется научно обоснованными показателями, установленными в государственных стандартах на различные виды природных ресурсов, природных объектов и комплексов.

В системе показателей качества окружающей природной среды выделяют нормативы, которые определяют:

– предельно допустимые концентрации вредных веществ в воздухе, воде и других природных объектах;

– предельно допустимые выбросы загрязняющих веществ в атмосферу и водоемы;

– предельно допустимые уровни вредных воздействий – вибрации, электромагнитных излучений и т.д.

Выделяют информационный, предупредительный и карательный экологический контроль (надзор).

Информационный, как правило, предшествует двум другим и сводится к сбору информации для принятия предупредительных и властно-пресекательных действий.

Предупредительный контроль (надзор) проводится в целях предотвращения последствий нарушения требований экологического законодательства. Карательный контроль выражается в применении мер государственного принуждения к нарушителям.

Согласно действующему законодательству об охране окружающей среды выделяется: государственный контроль (надзор), производственный контроль (надзор), муниципальный контроль и общественный контроль.

Муниципальный контроль в области охраны окружающей среды (муниципальный экологический контроль) на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами.

Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством.

Результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля), представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

Любому виду экологического контроля (надзора) предшествует мониторинг окружающей среды.

Экологический мониторинг (мониторинг окружающей среды) – это комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов.

На федеральном уровне государственный экологический контроль (надзор) осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и ее территориальные органы на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности по перечню, утвержденному Правительством РФ.

Должностные лица Росприроднадзора и его территориальных органов, осуществляющие государственный экологический контроль (надзор), являются государственными инспекторами в области охраны окружающей среды. Перечень таких лиц утвержден Постановлением Правительства РФ.

Порядок организации и проведения проверок при осуществлении федерального государственного экологического контроля (надзора) регулируется Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О гарантиях юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который вступил в действие с 1 июля 2009 г.

Контрольные проверки могут носить как плановый, так и внеплановый характер.

Плановые проверки проводятся не чаще одного раза в три года. Следует иметь в виду, что трехгодичный срок отсчитывается либо со дня регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя, либо со дня проведения последней контрольной проверки.

Плановые контрольные проверки проводятся на основании ежегодных планов, разрабатываемых Росприроднадзором и его территориальными органами. Проекты ежегодных планов должны быть представлены государственными органами экологического контроля до 1 ноября года, предшествующего проведению проверок, в Генеральную прокуратуру РФ. Порядок представления проектов должен быть установлен постановлением Правительства РФ (в настоящее время он еще не утвержден).

Плановая проверка проводится в форме документарной проверки или выездной.

Предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности в сфере осуществления природопользования и охраны окружающей среды, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований в области охраны окружающей среды и требований, установленных предписаниями и постановлениями Росприроднадзора и его территориальных органов. Документарные проверки проводятся по месту нахождения контрольного органа.

Росприроднадзор и его территориальные органы имеют право запрашивать у проверяемого юридического лица или индивидуального предпринимателя путем направления мотивированного запроса дополнительные сведения, если содержание представленных на проверку документов вызывает сомнение или не отражает все необходимые сведения. К запросу прилагается заверенная печатью копия распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя Росприроднадзора (либо его территориального органа) или его заместителя о проведении документарной проверки.

Однако контрольный орган не вправе требовать у юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения и документы, не относящиеся к предмету документарной проверки. Проверяемый хозяйствующий субъект обязан представить в контрольный орган запрашиваемые документы в течение десяти рабочих дней с момента получения запроса. Представляются копии документов, заверенные печатью организации и подписью ее руководителя или иного уполномоченного лица; индивидуальный предприниматель заверяет указанные копии своей подписью и печатью (при ее наличии). Закон запрещает контрольным органам требовать нотариально удостоверенные копии запрашиваемых документов.

В случае выявления ошибок и противоречий сведений, содержащихся в представленных на проверку документах, Росприроднадзор (его территориальные органы) имеет право затребовать от проверяемого хозяйствующего субъекта объяснения по данному поводу. Такие объяснения должны быть представлены в контрольный орган также в течение десяти рабочих дней в письменной форме за подписью уполномоченного лица. Подконтрольное лицо имеет право приложить к данным объяснениям дополнительные документы, подтверждающие правильность сведений, содержащихся в объяснениях и представленных для контрольной проверки документах. Государственный инспектор, который проводит документарную проверку, обязан рассмотреть представленные юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем пояснения и документы, подтверждающие достоверность ранее представленных документов. В случае если после рассмотрения представленных пояснений и документов либо при отсутствии пояснений орган государственного экологического контроля установит признаки нарушения обязательных требований, государственные инспекторы вправе провести выездную проверку.

Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения об осуществлении природопользования, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по охране окружающей среды.

Выездная проверка проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Срок проведения контрольных проверок не может превышать двадцать рабочих дней. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой выездной проверки не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.

Если в ходе осуществления проверки необходимо провести сложные и (или) длительные исследования, испытания, специальные экспертизы и расследования, то на основании мотивированных предложений государственных инспекторов в области охраны окружающей среды срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем Росприроднадзора или его территориального органа, но не более чем на двадцать рабочих дней в отношении малых предприятий, микропредприятий – не более чем на пятнадцать часов.

По результатам проверки государственными инспекторами Росприроднадзора (его территориальных органов) составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.

К данному акту прилагаются протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

Акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае невозможности вручения акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного экологического контроля.

Юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны вести журнал учета проверок по типовой форме, установленной Минэкономразвития России.

Должностными лицами органа государственного экологического контроля (надзора) в данном журнале осуществляется запись о проведенной проверке, содержащая сведения о наименовании органа государственного контроля, датах начала и окончания проведения проверки, времени ее проведения, правовых основаниях, целях, задачах и предмете проверки, выявленных нарушениях и выданных предписаниях, а также указываются фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводящих проверку, его или их подписи. Журнал учета проверок должен быть прошит, пронумерован и удостоверен печатью юридического лица, индивидуального предпринимателя. При отсутствии журнала учета проверок в акте проверки делается соответствующая запись.

Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующий орган государственного экологического контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом либо его отдельных положений. При этом юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе приложить к данным возражениям документы, подтверждающие их обоснованность, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган государственного экологического контроля.

Незаконные действия (бездействия), а также незаконные решения Росприроднадзора (его территориальных органов) и их государственных инспекторов могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд по правилам, установленным процессуальным законодательством.

Производственный экологический контроль – непосредственная деятельность предприятий, организаций, учреждений по управлению воздействием на окружающую среду на основе описания, наблюдения, оценки и прогноза источников воздействия и отходов.

Производственный контроль проводится самим предприятием – природопользователем на своих объектах с целью обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности требований природоохранного законодательства и соблюдения установленных нормативов в области охраны ОС, а также самопроверки рациональности природопользования на своих объектах и выполнения планов мероприятий по ограничению и уменьшению воздействия на ОС. Содержание такого контроля, прежде всего, зависит от специфики деятельности предприятия.

Проводить производственный экологический контроль в соответствии с требованием ст. 64 и 71 Федерального закона от 10.01.02 № 17-ФЗ «Об охране окружающей среды» обязана экологическая служба, которая должна быть организована соответствующим юридическим лицом. Сведения об организации производственного экологического контроля предприятия обязаны представлять в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления.

Поскольку для обеспечения необходимого уровня качества работ на ряд видов экологической деятельности требуется особое разрешение (например, на проведение инструментальных измерений), то предприятия (прежде всего небольшие) часть производственного контроля выполняют, привлекая специализированные организации. Однако недооценивая важность природоохранной деятельности и стремясь уменьшить затраты предприятия часто экономят на содержании собственной экологической службы и сводят производственный контроль к минимальному объему, выполняемому организациями-подрядчиками, что снижает эффективность самого действенного вида экологического контроля. Тем не менее, по законодательству ответственность за все несвоевременно выявленные нарушения несут руководитель предприятия, лицо, ответственное за природоохранную деятельность, и руководители соответствующих структурных подразделений.

Контрольные вопросы для самопроверки

Назовите виды экологического контроля.

Какая форма экологического контроля осуществляется на федеральном уровне? Отличие экологического контроля от экологического надзора.

Каковы особенности общественного экологического контроля?

Тесты контроля качества знаний

1. Порядок осуществления государственного экологического контроля устанавливается:

а) отраслевыми законами;

б) федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;

в) Правительством Российской Федерации;

г) законодательными актами субъектов Российской Федерации.

2. Общественный экологический контроль осуществляется в целях:

а) реализации прав каждого на благоприятную окружающую среду;

б) обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды;

в) обеспечения исполнения законодательства в области охраны окружающей среды;

г) предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

3. Общественный экологический контроль осуществляется:

а) общественными объединениями и некоммерческими организациями;

б) физическими лицами;

в) инициативными группами;

г) гражданами