Текст книги "Муниципальное право РФ. Ответы на экзаменационные билеты"

7. Муниципальное право РФ как наука и учебная дисциплина

Различают муниципальное право РФ как отрасль права, науку и учебную дисциплину.

В основе этого деления – качественное различие между этими явлениями. Они различаются по форме выражения, источникам, целям и функциям.

Отрасль права – это организационно обособленная группа правовых институтов, направленная на регулирование совокупности однородных общественных отношений.

Наука – это система взглядов и представлений относительно какого-либо явления.

Муниципальное право относится к общественным наукам, предметом которых выступает какое-либо общественное явление. Муниципальное право – юридическая наука.

Наука муниципального права изучает общественные отношения в сфере местного самоуправления, законодательства о местном самоуправлении в РФ.

Наука изучает отрасль права, ее институты, их закрепление, взаимодействие.

Система науки муниципального права включает:

– предмет и метод муниципального права;

– систему муниципального права;

– принципы территориальной организации местного самоуправления;

– вопросы местного значения;

– наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

– формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления;

– органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

– муниципальные правовые акты;

– экономическую основу местного самоуправления;

– межмуниципальное сотрудничество;

– ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью;

– историю муниципального права РФ;

– муниципальное право зарубежных стран.

Система науки муниципального права строится на основе системы отрасли муниципального права, но значительно отличается от нее и содержит оригинальные элементы, касающиеся истории муниципального права как России, так и зарубежных стран, теоретических аспектов муниципального права.

Наука муниципального права в последнее время активно развивается. Положения науки выражаются в монографиях, статьях, учебниках по муниципальному праву ученых-правоведов. Наука муниципального права взаимодействует с отраслью муниципального права и учебной дисциплиной.

Достижения науки муниципального права используются в законотворческом процессе.

Одним из крупнейших ученых, отдавших дань муниципальному праву, является Ю. А. Тихомиров.

В соответствии с системой науки муниципального права строится курс учебной дисциплины муниципального права. В настоящее время эта дисциплина входит в программу высших и средних специальных учебных заведений, обучающихся по юридической специальности, по специальности “государственное и муниципальное управление” и др.

Целью отрасли муниципального права является правовое регулирование соответствующих общественных отношений.

Целью науки муниципального права является изучение муниципального права и определение его основных категорий, системы, места в системе российского права, разработки, способствующие совершенствованию законодательства по вопросам местного самоуправления в РФ, анализ с этой целью норм закона, выявление общих закономерностей развития муниципального права, прогнозирование и т. д.

Наука носит теоретический характер, результаты научной деятельности опробуются уже на уровне отрасли права.

Научная деятельность носит творческий характер.

Учебная дисциплина не предполагает в отличие от науки муниципального права фундаментальных научных разработок. Целью учебной дисциплины муниципального права является обучение студентов в соответствии с государственными образовательными стандартами.

8. Муниципально-правовые нормы

Отрасль права – это не что иное, как совокупность правовых норм. Нормы права данной отрасли группируются в более крупные образования – институты. Правовые институты – это образования внутри отрасли, включающие только однородные нормы права. В некоторых случаях они могут быть межотраслевыми, например институт гарантий при проведении выборов характерен для муниципального права и избирательного права РФ, институт муниципальной собственности характерен как для муниципального права, так и для гражданского права РФ, институт должностных лиц характерен как для муниципального, так и для административного права РФ и т. д.

Наличие межотраслевых институтов свойственно всем отраслям права, но особое значение они имеют в структуре комплексных отраслей права.

Норма права – юридически закрепленное общеобязательное и формально определенное правило поведения.

Норма права является исходной единицей правового регулирования.

Признаки нормы права:

1) закрепление в нормативно-правовом акте означает, что норма права записана в тексте нормативно-правового акта либо является юридическим обычаем и соответствующим образом выражена;

2) общеобязательность правовой нормы означает обязательное для всех предписание по соблюдению нормы права под угрозой неблагоприятных последствий для нарушителя, в случае нарушения правовой нормы в действие вступает аппарат государственного принуждения;

3) формальная определенность правовой нормы означает ее конкретное выражение, соответствие этого выражения требованиям, предъявленным к ее форме;

4) норма является правилом поведения, т. е. предусматривает возможность влиять на поведение субъекта правоотношения, устанавливает образец такого поведения.

Муниципальное право содержит материальные и процедурные нормы.

Материальные нормы устанавливают правовые основы муниципального права, его общие принципы, в основу которых положен материальный критерий: “Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации”.

Процедурные нормы устанавливают порядок, процедуру осуществления каких-либо действий: “Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования.

Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования”.

Процедурные нормы столь же важны, как материальные.

Их нарушение сводит на нет материальные нормы и влечет нарушение принципов муниципального права.

Нормы муниципального права содержатся в Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах, подзаконных актах федерального уровня, конституциях, уставах субъектов РФ, законах субъектов РФ, прочих нормативно-правовых актах органов государственной власти субъектов РФ, уставах муниципальных образований, других нормативно-правовых актах муниципальных образований.

Нормы муниципального права содержатся также в международных договорах РФ и других международных документах.

Особый источник норм муниципального права – общепризнанные международные принципы, являющиеся частью системы российского права.

Нормы муниципального права бывают императивные и диспозитивные.

Императивные нормы носят обязательный характер, содержат безапелляционное требование совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения.

Диспозитивные позволяют выбрать модель поведения.

9. Место муниципального права в системе российского права

Место муниципального права в системе российского права определяется, во-первых, публичностью данной отрасли и, во-вторых, его комплексным характером.

Муниципальное право – публичная отрасль права.

В соответствии с общепринятой классификацией все право можно разделить на публичное и частное. Это деление в значительной степени условно.

Публичное право регулирует общественные отношения, представляющие первостепенное значение для государства. Для отраслей этой группы характерно в большей степени императивное регулирование.

Частное право регулирует вопросы, представляющие интерес главным образом для граждан.

Муниципальное право в силу целого ряда особенностей соотносится как с публичными, так и с частными отраслями права.

Наиболее тесно взаимодействие муниципального и конституционного права РФ. Конституционное право РФ служит отправной точкой для муниципального права, закладывает правовые основы институтов муниципального права, определяет его цели и принципы. Конституционное право наделяет граждан правом на местное самоуправление, закрепляет прочие права граждан, без которых осуществление местного самоуправления было бы невозможным.

Конституционное право определяет основы статуса муниципальных образований и органов местного самоуправления.

Подотрасль конституционного права – избирательное право РФ – также весьма тесно связана с муниципальным правом в части регулирования местных выборов и референдума. Избирательные права граждан, установленные избирательным правом, всецело распространяются на граждан при реализации ими избирательных прав в области местного самоуправления.

Муниципальное право тесно связано с такими отраслями российского права, как финансовое, налоговое, бюджетное право.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” регулирует местные финансы, в том числе режим местных налогов и сборов наряду с Налоговым кодексом РФ. При этом он не должен противоречить Налоговому кодексу РФ.

Этот же Закон регулирует бюджетный процесс на местном уровне как самостоятельное направление деятельности органов местного самоуправления.

В настоящее время также действует Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”.

Муниципальное право связано также с административным правом РФ по целому ряду вопросов. К этим вопросам относятся вопросы муниципальной службы, административной ответственности муниципальных служащих, а также вопросы культуры, образования и др.

Смежные нормы содержатся в таких актах, как Основы законодательства о культуре, Федеральный закон “Об образовании” и др.

Международное публичное право является частью системы российского права. Ряд принципов муниципального права закреплен на международном уровне.

Природно-ресурсное право предусматривает режим пользования природными ресурсами, вопросы приобретения права собственности на них как на объекты, ограниченные в гражданском обороте, что, естественно, не может миновать сферы заинтересованности соответствующих муниципальных образований.

Органы местного самоуправления наделены компетенцией в сфере экологического права.

Соотносятся в вопросах регулирования муниципальной собственности, регулирования деятельности муниципальных предприятий муниципальное и гражданское право.

По вопросам внешнеэкономической деятельности к муниципальным органам применяются нормы международного частного права.

Муниципальное и уголовное право РФ взаимодействуют, например, при уголовной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления.

10. Субъекты муниципального права РФ

Круг субъектов муниципального права очень широк, в связи с тем что весьма широк круг общественных отношений, находящихся в пределах правового поля муниципального права РФ.

Субъект права – это лицо или группа лиц, способная вступать в общественные отношения определенного вида, наделенная совокупностью прав и обязанностей. Субъектами муниципального права являются физические лица и организации. Физические лица – это граждане, иностранцы, лица без гражданства, находящиеся на территории РФ.

К организациям относятся государство, государственные органы, общественные образования, хозяйственные объединения (юридические лица).

Классифицировать субъекты муниципального права можно по следующим основаниям:

1) государственные и негосударственные образования;

2) индивидуальные и коллективные субъекты.

К государственным (публичным) субъектам относятся Российская Федерация, ее субъекты, органы государственной власти РФ и др. К негосударственным субъектам относятся общественные объединения, политические партии, религиозные группы и т. д.

К субъектам муниципального права относятся:

1) Российская Федерация (Россия) – суверенное государство, проводящее в пределах своей территории, а также в отношении своих граждан определенную политику. Россия обладает собственной правовой системой, определенной компетенцией в отношении населения РФ, субъектов РФ, монополией на издание законов и т. д.;

2) субъекты РФ;

3) Президент РФ;

4) Правительство РФ;

5) Государственная Дума Федерального Собрания РФ;

6) Совет Федерации Федерального Собрания РФ;

7) суды представлены судами самого различного уровня и наделены различной компетенцией;

10) органы местного самоуправления;

11) муниципальные образования;

12) население муниципального образования;

13) общественные объединения;

14) муниципальные должностные лица;

15) иностранные граждане или лица без гражданства, постоянно проживающие на территории муниципального образования;

16) советы муниципальных образований и другие объединения.

Степень участия и плотность взаимодействия между субъектами муниципального права различны.

Каждый субъект муниципального права наделен соответствующими его статусу полномочиями.

Муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Депутат – член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.

Должностное лицо местного самоуправления – выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Выборное должностное лицо местного самоуправления – должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.

Член выборного органа местного самоуправления – выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

11. Система муниципального права в РФ

Необходимым свойством любой отрасли права является его целостность. Система права – это его внутреннее строение, организация норм муниципального права в соответствии с их иерархией.

Целостность муниципального права – следствие его самостоятельности как отрасли права.

Нормы муниципального права не рассыпаются на множество автономных элементов, несмотря на то что они регулируют порой довольно далеко отстоящие друг от друга правоотношения. Это связано с тем, что их объединяют общие предмет, метод, функции, цели.

Муниципальное право – это не аморфная масса правовых предписаний, а единая система муниципальных норм. Муниципальное право внутренне организовано, нормы муниципального права взаимосвязаны и взаимозависимы.

В жизни права система играет особую роль, поскольку отражает одно из насущных его свойств – формализированность.

Логически полная и связанная система норм муниципального права возникает, в силу того что нормы муниципального права объединены в субинституты, институты.

Нормы муниципального права не одинаковы по своей юридической силе: они иерархизованы в зависимости от уровня, на котором они приняты, и компетенции органа, их издавшего, отношений, которые они регулируют. Как и в любой другой отрасли права, в муниципальном праве принята так называемая субординация норм.

Система муниципального права упрощает пользование законодательством, помогает осмыслить роль и правовую природу норм муниципального права.

Следует различать систему муниципального права как отрасли российского права и систему муниципального права РФ как науки. В отличие от системы отрасли система науки включает такие разделы, как история муниципального права России, зарубежное муниципальное право, предмет и метод муниципального права РФ и др.

Муниципальное право РФ имеет следующую систему.

1. Общие положения (раздел включает общие понятия и термины, характерные для всей отрасли муниципального права, такое включение в систему права основных категорий является юридической традицией и способствует более системному восприятию).

2. Принципы территориальной организации местного самоуправления.

3. Вопросы местного значения.

4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

5. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

6. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.

7. Муниципальные правовые акты.

8. Экономическая основа местного самоуправления.

9. Межмуниципальное сотрудничество.

10. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью.

11. Особенности организации местного самоуправления.

Эта система строится по аналогии с наиболее крупными группами муниципальных норм – институтами муниципального права.

Система муниципального права строится в соответствии с положениями Закона “Об общих принципах местного самоуправления в РФ”. Подобные законы как рамочные имеют особую важность в плане организации системы права.

Система муниципального права РФ состоит из двух основных частей:

– общая часть муниципального права РФ (нормы этой части затрагивают муниципальные отношения в целом, например нормы-принципы);

– особенная часть муниципального права РФ (нормы этой части затрагивают отдельные вопросы правового регулирования, например, ответственность органов местного самоуправления).

Систему муниципального права составляют международные и внутренние нормы муниципального права.

Среди муниципальных норм большое значение имеют нормы-принципы.

Вся система муниципального права строится в соответствии с этими принципами.

12. Основные теории местного самоуправления

Политическая и правовая мысль издревле интересовалась вопросами организации власти на местах.

В отношении этих вопросов зачастую складывались совершенно противоположные мнения. Например, относительно того, как соотносятся между собой муниципальная и государственная власти (а значит, и органы государственного управления и муниципальные органы), существуют следующие точки зрения:

1) местное самоуправление – самостоятельная деятельность местного сообщества по решению стоящих перед ним задач местного значения, в которую государственные органы вмешиваться не вправе, а муниципальная власть отделена от государственной власти;

2) местное самоуправление осуществляется государством в лице государственных органов на местах, которые подотчетны и подконтрольны центральным органам государственной власти, муниципальная власть как самостоятельная власть органов местного самоуправления не существует, а является формой государственной власти.

Эти теории главным образом дифференцированы в зависимости от того, что признается источником власти в муниципальном образовании, кем наделяются властью в решении вопросов местного значения органы местного самоуправления. В первом случае эту власть они получают непосредственно от местных жителей, в решении вопросов местного значения они представляют их и ответственны именно перед ними. Эта модель местного самоуправления наиболее полно соответствует идеалам демократии и современным представлениям о теории местного самоуправления.

Во втором случае свою власть и все полномочия по решению вопросов местного значения местные органы получают сверху. Они представляют государственную власть на местном уровне. За результаты своей деятельности они ответственны перед вышестоящими государственными органами, подотчетны и подконтрольны им. Данная модель организации местной власти характерна для государств с авторитарным или тоталитарным режимом правления. Местная власть лишь профанирует идею местного самоуправления, никакой реальной самостоятельности по отношению к центру у местных органов нет.

В последнем случае органы местного самоуправления фактически утрачивают свои оригинальные функции и становятся частью государственного аппарата.

В отношении возникновения местного самоуправления также существуют различные теории.

Согласно патриархальной теории местное сообщество представляет собой разросшуюся общину, род, самоуправляющийся под началом главы рода. В соответствии с этой теорией, скорее, государственная власть производна от муниципальной, а не наоборот.

Основы данной правовой теории были заложены еще в древних государствах, таких как Древняя Греция, где широко были развиты принципы местного самоуправления, близкие к современным.

В трудах Аристотеля некоторые вопросы местного самоуправления в полисах освещены достаточно подробно.

В Древней Греции складывалась особая система местного самоуправления, в связи с тем что государственность существовала в виде полисов – городов-государств.

В подобных городах-государствах вся полнота власти принадлежала местному сообществу.

Согласно естественно-правовой теории права местное самоуправление представляет собой естественное право местных жителей на решение вопросов местного значения.

Это право принадлежит только местному сообществу и не может быть узурпировано центральной властью.

Местное сообщество наделяется этими правами, поскольку состоит из граждан, наделенных свободой и неотъемлимыми правами от рождения. Поэтому право на осуществление местного самоуправления является естественным.

Данная теория возникла в период буржуазных революций во Франции в эпоху Просвещения. Одним из видных представителей и основателей этой теории является Жан-Жак Руссо.