Текст книги "Муниципальное право РФ. Ответы на экзаменационные билеты"

13. Понятие местного самоуправления в РФ

Понятие местного самоуправления – основное в муниципальном праве. Оно определяется на законодательном уровне в силу своей принципиальной значимости.

Понятие местного самоуправления дается в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и представляет собой норму-дефиницию (определение).

Такое закрепление центрального понятия муниципального права сделано, для того чтобы исключить нежелательное произвольное толкование этого понятия.

Недопустимы как расширительное толкование, так и ограничение в толковании данного термина.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ст. 16 Конституции Российской Федерации основы конституционного строя Российской Федерации не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией.

В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Признаки местного самоуправления:

– является формой осуществления народом своей власти;

– представляет собой деятельность населения;

– эта деятельность направлена на решение вопросов местного значения;

– деятельность, осуществляемая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ;

– это деятельность, осуществляемая самостоятельно и под свою ответственность;

– деятельность осуществляется народом непосредственно или через органы местного самоуправления;

– эта деятельность осуществляется в соответствии с интересами населения;

– деятельность осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление, таким образом, представляет собой форму реализации муниципальной власти. Носителем муниципальной власти является население муниципального образования. Муниципальная власть осуществляется непосредственно населением муниципального образования (например, путем проведения местного референдума) или через муниципальные органы.

Органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с п. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно: таким образом обеспечивается опосредованное участие населения в решении вопросов местного значения.

В законах и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации слова “местный” и “муниципальный” и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

Местное самоуправление (муниципальная власть) осуществляется в пределах муниципального образования. Муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

14. Основные принципы местного самоуправления в РФ

Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Принципы – основные, исходные начала. Принципы имеют главенствующее значение для всей правовой системы.

Выделяют общеправовые, межотраслевые и отраслевые принципы.

Принципы местного самоуправления и принципы муниципального права как отрасли права не совсем равнозначны, но во многом сходны.

Принципы местного самоуправления опосредованы целями муниципального законодательства, муниципального регулирования вообще.

Все прочие нормы муниципального права должны строиться на основе принципов муниципального права, соответствовать им.

Принципы муниципального права – идеальная модель поведения, к которой нужно стремиться. Принципы местного самоуправления занимают особое (высшее) место в иерархии муниципальных норм.

К принципам местного самоуправления относятся:

– самостоятельность населения муниципального образования в решении вопросов местного значения;

– ответственность;

– демократизм;

– гласность;

– наделение территорией;

– финансовая независимость;

– предоставление гарантий;

– муниципальное сотрудничество;

– равенство прав граждан.

Равенство прав граждан – весьма широко применяющийся принцип. Этот принцип является общеправовым и провозглашается Конституцией РФ, рядом международных документов, федеральным законодательством. В данном ключе он означает, что граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Местное самоуправление – такая сфера, в которую постоянно вмешиваются самые разнообразные субъекты, иногда способные существенно затронуть интересы местного самоуправления. Такими субъектами являются, например, РФ и субъекты РФ. Довольно часто интересы этих субъектов и интересы местного самоуправления пересекаются.

Поэтому необходим ряд гарантий для местного самоуправления со стороны государства.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

Принцип ответственности производен от принципа самостоятельности. Поскольку органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, они и ответственны за принятые решения. Ответственность заключается в возможности наступления неблагоприятных последствий для субъектов правоотношения от муниципального образования до должностного лица местного самоуправления.

Гласность и демократизм тесно взаимосвязаны. Два этих принципа являются общеправовыми и основаны на Конституции РФ.

Принципы местного самоуправления важны потому, что именно они составляют одну из основ конституционного строя РФ.

Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в этот закон.

15. История местного самоуправления в России

С древних времен в России общинное общежитие предполагало наличие у общины определенных полномочий в сфере управления. В разные исторические периоды соотношение государственных и местных органов в решении вопросов местного значения было различным. Условно выделяют следующие периоды в истории местного самоуправления.

1. До XIX в. основными событиями были следующие:

– земская реформа Ивана IV уничтожила систему кормлений, предоставила широкие полномочия земским” и “губным” старостам, избираемым населением (местные власти выполняли поручения центра, прежде всего сбор налогов, решение ими местных проблем считалось второстепенным делом);

– в XVII в. государство отказалось от идеи местной самостоятельности и выборных должностей;

– в 1708 г. Петр I создал губернии, управление которыми осуществлялось коронными чиновниками, а местное общество не принимало в нем никакого участия;

– в 1719 г. Петр провел реформу, направленную на централизацию административной системы, практически все чиновники назначались из центра, местное самоуправление было сведено на нет;

– в 1714 г. Петр учреждает выборную должность земского комиссара для сбора подушной подати;

– в XVIII в. Екатерина II провела реформу местного самоуправления, в соответствии с которой избираются депутаты (от дворянства, городских обывателей и прочих сословий), была издана Жалованная грамота городам, в которой впервые в России продвигалась идея муниципальной власти.

2. Реформы XIX в. произвели:

– отмену крепостного права;

– закрепление крестьянского общественного устройства в виде сословных волостей;

– учреждение земства. Земство – наиболее известный орган, представляющий муниципальную власть в дореволюционной России. Земство – выборный орган. Временные уездные комиссии, состоявшие из предводителя дворянства, исправника, городского головы и чиновников от палаты государственных имуществ и от конторы удельных крестьян, составляли избирательные списки созыва избирательных съездов. Затем решение временных комиссий утверждалось губернской временной комиссией под предводительством губернатора. Выборы в земство были многоступенчатыми, избиратели делились на три курии (землевладельцы, горожане, сельские общества). Первоначально земство наделялось полномочиями по решению вопросов местного значения. Постепенно права земства ограничивались;

– изменение городского самоуправления Александром II и издание Городового положения 1870 г. путем наделения довольно широкой компетенцией местных органов;

– централизация и бюрократизация местной власти Александром III, восстановление сословности избирательного права, лишение избирательных прав отдельных групп населения.

3. Начало XX в. было ознаменовано:

– изданием Манифеста 17 октября 1905 г., когда был поставлен вопрос о провозглашении конституционных начал российской государственности;

– приходом к власти в 1917 г. после отречения императора Временного правительства, стремившегося в первую очередь провести реформу местного самоуправления, с тем чтобы оно осуществлялось на основе выборности.

4. Советский период:

– в 1917 г. вышел декрет Совета народных комиссаров “Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению”, которому перешли все местные дела;

– ликвидация земства;

– принятие Конституции РСФСР 1918 г.;

– издание “Положения о городских Советах” 1925 г. и “Положения о местных финансах” 1926 г., ориентированных на достаточно независимые местные органы;

– в 1927 г. ВКП(б) объявила курс на централизацию власти и управления, после чего муниципальная власть была отнесена к государственной, наука муниципального права пришла в упадок вслед за отраслью.

16. Муниципальные правовые акты

Муниципальные правовые акты относятся к источникам муниципального права, их назначение, порядок принятия и статус определяются законодательно.

К признакам муниципального правового акта относятся следующие:

– представляет собой решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

– принимается населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления;

– документально оформлен;

– обязателен для исполнения на территории муниципального образования;

– устанавливает либо изменяет общеобязательные правила или имеет индивидуальный характер.

Муниципальные правовые акты издаются по вопросам:

1) местного значения;

2) осуществления отдельных государственных полномочий.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативно-правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативно-правовым актам субъектов Российской Федерации.

Орган местного самоуправления вправе обратиться в суд, если полагает, что федеральный закон или иной нормативно-правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативно-правовой акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует:

– Конституции Российской Федерации;

– федеральным конституционным законам;

– федеральным законам;

– договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

До вступления в силу решения суда принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативно-правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативно-правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается.

Это связано с необходимостью соблюдения принципа законности. Правовые акты, принимаемые в РФ, составляют единую правовую систему и должны сообразовываться друг с другом. В рамках принятия муниципальных правовых актов законодательство предусматривает специальную процедуру принятия.

Действие муниципальных правовых актов распространяется на всю территорию муниципального образования. Отношения, регулируемые муниципальными правовыми актами, должны находиться в сфере компетенции органа или должностного лица, издавшего акт.

17. Понятие муниципального образования и его признаки

Муниципальное образование – одно из ключевых понятий муниципального права. Многие другие термины привязаны к нему, например “население муниципального образования”, “территория муниципального образования”, “устав муниципального образования”, “символика муниципального образования и т. п.

Все муниципальные правоотношения так или иначе связаны с муниципальным образованием. Органы местного самоуправления действуют в пределах муниципального образования. Население муниципального образования проживает в пределах муниципального образования.

Муниципальное образование – негосударственное образование, некая территориальная единица. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” дает нормативное определение муниципального образования.

Муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Таким образом, в РФ устанавливается четыре вида муниципальных образований.

Сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение – город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Города федерального значения признаются субъектами РФ и образуют государственные органы субъектов РФ, которые входят с систему органов государственной власти.

Поэтому для удобства осуществления муниципальной власти территории городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга – поделены на внутригородские территории, в рамках которых осуществляется местное самоуправление.

Признаки муниципального образования:

1) представляет собой городское либо сельское поселение, муниципальный район, городской округ или внутригородскую территорию города федерального значения;

2) обладает территорией;

3) обладает собственной компетенцией по решению вопросов местного значения;

4) формирует собственные органы власти;

5) вправе иметь собственную символику;

6) имеет собственный устав.

18. Муниципальное сотрудничество в РФ

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” 1995 г. предусматривает возможность образования ассоциаций и союзов муниципальных образований.

Одноименный Закон 2003 г. определяет иные формы муниципального сотрудничества.

Такое сотрудничество осуществляется в форме:

– совета муниципальных образований;

– общероссийского объединения муниципальных образований;

– муниципальных хозяйственных обществ;

– некоммерческих муниципальных организаций.

В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона “О некоммерческих организациях”, применяемыми к ассоциациям.

Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта РФ:

1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта РФ;

2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований;

3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта РФ;

4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта РФ.

Совет муниципальных образований субъекта РФ не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

Советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов РФ.

В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом РФ, представляет предложения по составу кандидатов в представители РФ в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

Межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами.

Государственная регистрация межмуниципальных хозяйственных обществ осуществляется в соответствии с Федеральным законом “О государственной регистрации юридических лиц”.

Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

Некоммерческие организации муниципальных образований осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом о некоммерческих организациях, иными федеральными законами.