Текст книги "Муниципальное право России: курс лекций"

Местное самоуправление играет важную роль в механизме народовластия. В Российской Федерации единственным источником власти является ее многонациональный народ. Конституция РФ закрепляет определенную систему форм реализации принадлежащей народу власти. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, Конституция РФ относит государственную власть и власть, осуществляемую органами местного самоуправления, к самостоятельным формам реализации власти народа. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). В организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу.

Концептуальные положения гл. 1 Конституции РФ о народовластии и роли в нем местного самоуправления нашли свое отражение в ст. 1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, в соответствии с которой

► местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

В российском государствоведении понятия «власть народа», «государственная власть» нередко ассоциируются с понятием публичной власти[8]8
  Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. – М., 2001. – С. 918.


[Закрыть]. Публичность (от лат. publicu – общественный, гласный, открытый) несет в себе емкое содержание. Если раньше к публичному праву относили преимущественно вопросы государственной власти, отношения граждан и государственной администрации, то сейчас публичное право охватывает и другие сферы, в том числе местное самоуправление. Местное самоуправление нередко характеризуется как «муниципальная публичная власть»[9]9
  Еремян В.В. Местное управление и самоуправление в Латинской Америке. – М., 2001. – С. 401.


[Закрыть].

Местное самоуправление – не просто форма самоорганизации населения для решения вопросов местного значения. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Муниципальная власть и власть государственная являются формами публичной власти, власти народа[10]10
  Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М., 2006. – С. 94, 95.


[Закрыть].

Конкретизируя публичный характер муниципальной власти, можно выделить следующие признаки:

1) местное самоуправление выступает в роли самостоятельного института власти, закрепленного в Конституции РФ и федеральном законодательстве;

2) местное самоуправление имеет свой механизм осуществления функций (население, органы и должностные лица местного самоуправления);

3) властные полномочия реализуются органами местного самоуправления непрерывно;

4) власть местного самоуправления действует на всей территории муниципального образования;

5) муниципальная власть основывается на Конституции РФ, действующем законодательстве, муниципальной собственности и местном бюджете, которые придают ей самостоятельность и компетенционную обособленность;

6) органы местного самоуправления, выполняя свои полномочия, вправе устанавливать местные налоги и сборы на территории муниципального образования;

7) муниципальная власть осуществляется в рамках закона[11]11
  Постовой Н.В. Муниципальное право России. – М., 2000. – С. 19, 20.


[Закрыть].

Следует подчеркнуть, что еще в дореволюционный период

многие ученые подчеркивали сходство основ осуществления государственной власти и местного самоуправления. В частности, А.В. Васильчиков отмечал, что «отыскать черту, отделяющую государственные интересы, нужды и повинность от земских, было бы напрасным трудом; они постоянно смешиваются, сходятся и расходятся, соглашаются и противопоставляются. Те же предметы ведения, которые в одних государствах заведываются с полным успехом обывателями, собраниями, выборными людьми, в других поручаются администрации, центральной власти, коронным чиновникам…»[12]12
  Васильчиков А.В. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. – СПб., 1871. – Т. 3. – С. 147.


[Закрыть].

А.Д. Градовский считал, что «местное самоуправление является. не только способом лучшего удовлетворения местных интересов, но и орудием практического применения начала народовластия в кругу дел, непосредственно касающихся народа и его ежедневной жизни»[13]13
  Градовский А.Д. Начала русского государственного права. – СПб., 1883. – Т 3. – С. 22, 23.


[Закрыть]. Он полагал, что самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства.

Анализ конституционных положений, норм действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что положение ст. 12 Конституции РФ о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти не означает, что они совершенно независимы от органов государственной власти. В обоснование этого суждения можно привести следующие доводы:

1) местное самоуправление развивается на основе и в соответствии с Конституцией РФ и законами государства, при государственной поддержке и государственных гарантиях;

2) местные дела решаются хоть и самостоятельно, но в соответствии с Основными положениями государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденными Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370;

3) объем и пределы власти местного самоуправления устанавливаются федеральными органами государственной власти и закрепляются законом в виде полномочий по решению вопросов местного значения;

4) перечень вопросов местного значения непостоянен и во многом определяется в результате изменения, уточнения органами государственной власти концепции местного самоуправления, отражающей цели, задачи, полномочия и формы организации местного самоуправления в конкретный исторический период жизни государства. Ограничить полномочия местного самоуправления может только федеральный закон;

5) возможность наделения органов местного самоуправления законом отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ), право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (ст. 20 Закона об общих принципах организации местного самоуправления), а также право органов государственной власти в соответствии с законом осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления (ст. 75 Закона об общих принципах организации местного самоуправления) также являются свидетельством того, что, реализуя власть народа, органы государственной власти и органы местного самоуправления не только не обособляются, но и тесно взаимодействуют друг с другом.

Власть местного самоуправления самостоятельна, как форма публичной власти, но не самодостаточна и пока нуждается в существенной поддержке со стороны государственной власти. Органы государственной власти обеспечивают защиту прав местного самоуправления. Государственные органы, должностные лица, предприятия, учреждения и организации, граждане и их общественные объединения обязаны соблюдать права местного самоуправления.

Важной чертой местного самоуправления, отражающей его специфику как формы осуществления власти народа, является институт ответственности. Население, органы местного самоуправления решают вопросы местного значения под свою ответственность. Закон предусматривает также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, перед государством, перед физическими и юридическими лицами. Формы контроля деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, а также порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления на основе закона определяются уставами муниципальных образований.

► Власть местного самоуправления (муниципальная власть) – это основанная на Конституции РФ, действующем законодательстве, уставах муниципальных образований самостоятельная форма реализации власти народа в муниципальных образованиях.

Власть местного самоуправления проявляется в волевом воздействии, осуществляемом населением, органами и должностными лицами местного самоуправления на участников муниципальных правоотношений и направленном, в рамках единой общегосударственной политики и в интересах населения, на обеспечение решения вопросов местного значения, а в предусмотренных законом случаях – осуществления отдельных государственных полномочий посредством принятия обязательных для исполнения муниципальных правовых актов с возможностью применения для их реализации в установленном законом порядке мер принуждения.

Природа местного самоуправления, его происхождение, сущность и соотношение с государственным управлением находятся в прямой зависимости от методологического характера их рассмотрения в социально-правовых теориях. Основы таких теорий и правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США и Японии были заложены в ходе муниципальных реформ, проводившихся в XIX в., хотя традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков, к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства.

Одним из первых, кто привлек внимание к этой проблеме, был А. Токвиль, который сформулировал концепцию «самоуправляемого общества». Центральной идей в концепции

А. Токвиля является то, что «первоначальным источником власти является отнюдь не государство и даже не народ, а добровольно объединяющиеся индивиды, сами управляющие своими собственными делами»[14]14
  Токвиль А. Демократия в Америке. – М., 1992. – С. 74.


[Закрыть]. Именно в таких условиях у людей формируются истинное гражданское самосознание, чувство ответственности, способности соизмерять свои интересы с интересами ближних и согласовывать их.

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию естественных прав общины, основы которой они заимствовали из французского и бельгийского права. Согласно этой теории право общины (как начального звена эволюции государства) заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Из этого положения вытекают следующие основные признаки самоуправления:

1) избираемость органов местного самоуправления членами общины;

2) разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, препорученные ей государством;

3) невмешательство государства в собственную компетенцию общины (государство должно лишь следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции).

Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для теории свободной общины, была, однако, достаточно уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав, например крупных территориальных самоуправляющихся единиц (районов, городов и др.), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер.

На смену теории свободной общины приходит хозяйственная теория самоуправления, которая также базировалась на противопоставлении местных сообществ государству, общественных интересов – политическим. Ее сторонники рассматривали государство и самоуправление как два непересекающихся круга, имеющих принципиально различное содержание: местные интересы, с одной стороны, и общенациональные – с другой. Однако в качестве основополагающей черты местного самоуправления выдвигался не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственная, преимущественно хозяйственная природа деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно этой теории, – это заведование делами местного хозяйства.

Значительным влиянием в науке пользовалась общественная теория местного самоуправления, сторонники которой противопоставляли самоуправление государственному управлению. Ее истоки коренились еще в либеральных представлениях о существовании естественных и неотчуждаемых прав территориальных сообществ, нашедших свое отражение в работах Д. Локка, а впоследствии А. Токвиля и Д.С. Милля. Представители этой теории сущность самоуправления видели в том, что в его компетенцию входило осуществление местными сообществами тех задач, которые они сами себе ставили, при этом органы и должностные лица должны были быть непременно выделены из системы государственной администрации.

Таким образом, общественная теория содержала, с одной стороны, весьма убедительный вывод о том, что органы местного самоуправления должны быть выделены из системы государственной администрации, а с другой – весьма уязвимое положение об их полной обособленности от органов государственной власти.

Вместе с тем эта теория, как отмечали критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т. п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления устанавливается законом и связано с местом проживания человека.

Практика также показала, что органы местного самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов, дорожное благоустройство, заведование образованием, культурой, здравоохранением и др.). Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.

На основе этих взглядов, критически оценивающих общественную теорию, во второй половине XIX в. получает свое развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны немецкими учеными Л. Штейном и Р. Гнейстом.

Они полагали необходимым включать органы местного самоуправления в систему организации государственного управления на местах в качестве части общей государственной системы. Следовательно, в их представлении местное самоуправление – это лишь одна из форм организации местного государственного управления, которое обладает определенной автономией в решении местных вопросов, но остается частью единого государственного организма, а значит, и элементом целостной системы управления обществом.

Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результативности местного самоуправления. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне.

В государственной теории самоуправления выделяется два направления:

1) политическое (Р. Гнейст). Р. Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей, так как зависимость чиновника от денег вынуждала бы его служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения;

2) юридическое (Л. Штейн). Согласно подходу Л. Штейна правительственные учреждения являются органами государства и предназначены прежде всего для исполнения его воли. Совсем иные задачи и функции возлагаются на органы местного самоуправления, которые, хотя и входят в систему государства и подчинены ему, являются особыми юридическими лицами, обладающими определенными правами и обязанностями, наделены собственностью, имеют право самостоятельно вступать в имущественные отношения, так как в отличие от правительственных учреждений они существуют не только для исполнения функций государственного управления, но и выражают особые интересы территориальных сообществ.

Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников и в дореволюционной России, осуществившей во второй половине XIX в. земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили свое естественное подкрепление и развитие в славянофильских представлениях XIX в. о самобытности русской общины и наличии у нее неотъемлемых прав заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства.

Наиболее видными представителями этих теорий были

В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков. Основные принципы общественной теории получили освещение в работе А.И. Васильчикова «О самоуправлении». В названной работе самоуправление определялось им как порядок управления, при котором «местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями – местными обывателями». Местное самоуправление, по мнению А.И. Васильчикова, должно рассматриваться не как инструмент для проведения «различных политических влияний, а как особый порядок, вовсе чуждый политике, имеющей свою цель и свою отдельную область действий»[15]15
  Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. – Т. 1. – С. 79–81.


[Закрыть].

При таком подходе местное самоуправление оказывалось не просто особой формой публичной власти и закрепления самостоятельности местных органов, а способом самоорганизации жителей соответствующей территории.

В России в 60-е гг. XIX в. под давлением либерально настроенной части населения общественная и хозяйственная теории оказали заметное влияние на подготовку земской реформы.

Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Б.Н. Чичерин, Н.М. Коркунов, А.И. Елистратов, Н.И. Лазаревский и др.

В частности, Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением». По его мнению, государственная власть является совокупностью полномочий монарха, коронной администрации, парламента и органов самоуправления[16]16
  Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. – СПб., 1910. – Т. II. – Ч. 1. – С. 46, 47.


[Закрыть].

Синтезируя основные постулаты рассмотренных теорий, можно сделать заключение о двойственной природе местного самоуправления: с одной стороны – это институт гражданского общества, имеющий социальную природу и происхождение и служащий для решения населением местных дел самостоятельно и под свою ответственность, с другой – институт правового государства, отвечающий всем признакам и характеристикам проявления власти на территории местного сообщества. Причем от того, какое начало усматривалось в местном самоуправлении (общественное или государственное), зависело не только теоретическое обоснование этого социального явления организации общества, но и реальное воплощение системы политической организации территориальной деятельности.

Двойственный характер муниципальной деятельности находит свое отражение в теории дуализма муниципального управления, согласно которой муниципальные органы сохраняют автономию и обладают самостоятельностью в чисто местных делах. Однако, осуществляя государственно-властные полномочия, они выходят за рамки местных интересов и в данном случае должны действовать как инструмент правительственной администрации. Тем самым обосновывается вмешательство государственных органов в дела местного самоуправления в тех случаях, когда этого требуют общенациональные интересы[17]17
  Кутафын О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. – М., 2004. – С. 55.


[Закрыть].

Следует отметить, что в зарубежных странах при характеристике публичной власти на местах используются два понятия:

1) местное управление.

► Местным управлением принято считать управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую центральной государственной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня государственного управления.

Осуществляется местное управление через назначаемые вышестоящей властью административные органы. Например, во Франции таким органом местного управления считается префект республики, который назначается правительственным декретом и представляет правительство и его членов в отношениях с населением. Он наделяется государственными полномочиями в сферах финансов, безопасности, социальной помощи, экономического развития, пространственного планирования и т. д. Таково же функциональное предназначение и префекта в департаменте, который представляет интересы государства в другой территориальной единице – департаменте. Супрефект представляет интересы государства на территории округа, т. е. промежуточной территориальной единице между департаментом и коммуной;

2) местное самоуправление.

► Местное самоуправление – это деятельность населения местной территориальной единицы (территориального коллектива (сообщества) и его выборных органов по управлению местными делами.

В зависимости от той или иной правовой системы, концепции организации власти в государстве, а также традиций и национальных особенностей различают три муниципальные системы (модели) местного самоуправления:

1) англосаксонскую, которая характеризуется децентрализацией местного самоуправления. Представительная власть осуществляется муниципальной палатой, а исполнительная – префектами, супрефектами, муниципальными префектами. Органы местного самоуправления издают нормативные правовые акты, устанавливают и взимают местные налоги, оказывают местные услуги, включая транспорт, торговлю и т. д., организуют строительство, охраняют памятники культуры, истории и т. д.

Такая модель организации местного самоуправления распространена преимущественно в странах с англосаксонской правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Она построена на общественной теории, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также частично юридическую теорию местного самоуправления. Основными чертами англосаксонской системы местного самоуправления являются:

высокая степень автономии местного самоуправления,

выборность,

отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления,

отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основным принципом этой системы местного самоуправления является то, что местное самоуправление действует самостоятельно в пределах предоставленных полномочий (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т. е. из «центра», в США – штатами, т. е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль деятельности органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средством влияния на местное самоуправление являются государственные дотации;

2) европейскую (континентальную), которая сочетает в себе местное самоуправление и местное управление. При этой модели местного самоуправления местные органы государственного управления наделяются полномочиями по осуществлению административной опеки или административного надзора за деятельностью органов местного самоуправления. Оспорить законность их действий можно только в судебном порядке.

Европейская (континентальная) система организации местного самоуправления имеет свои разновидности:

соединение местного самоуправления и местного управления на всех уровнях (Италия): в провинциях и коммунах создаются только органы местного самоуправления в лице Советов (выполнение задач государственного управления возлагается на префекта, назначаемого Советом Министров); в коммуне функции государственного управления осуществляет синдик, т. е. назначаемый государственный служащий,

сочетание самоуправления на низовом уровне территориального деления с государственным управлением на более высоком уровне (Польша). В такой единице, как община (гмина), действует только местное самоуправление в лице избираемых населением Советов, которые из своего состава избирают исполнительный орган, на более высоком уровне (в воеводствах) действует только местное управление в лице воевод, их заместителей, которые назначаются и отзываются Председателем Совета Министров.

На зависимых территориях, не имеющих государственного статуса (нидерландские, британские владения, французские колонии), местное самоуправление характеризуется жесткой административной опекой метрополии над органами местного самоуправления:

– управление осуществляют губернаторы, верховные комиссары, назначаемые главой государства-метрополии,

– избираемый местным населением представительный орган принимает акты, которые вступают в действие только после подписи губернатора.

Такая модель (система) организации местного самоуправления распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки и построена на основе государственной теории самоуправления;

3) смешанную. В Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах действует смешанная модель, которая имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной системами местного самоуправления, обладая при этом специфическими чертами. Например, в Германии бургомистры и ландраты имеют двойной статус: органа местного самоуправления и низового звена исполнительной государственной власти.

Губернатор японской префектуры, избираемый местным населением и считающийся главой местной администрации, выполняет целый ряд общегосударственных функций[18]18
  Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. В 4 томах. Т. 1–2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1999. – С. 726; Battis U. Allgemeines Verwaltungsrecht. 3.Auflage. C.F. Müller Verlag. – Heidelberg, 2002. – S. 76, 77.


[Закрыть].

Исходя из порядка формирования и распределения полномочий можно выделить две основные модели формирования органов местного самоуправления:

1) парламентарную, которая характеризуется тем, что избрание главы местной администрации осуществляется местным представительным органом из своего состава;

2) президентскую, которая характеризуется тем, что избрание главы местной администрации, а также других должностных лиц местного самоуправления (казначея, прокурора, мирового судьи, шерифа) осуществляется населением или представительным органом местного самоуправления. Такая модель действует в США, где мэры городов избираются депутатами городского Совета и осуществляют представительские функции, а главы администраций городов являются управляющими, нанятыми Советом и осуществляющими исполнительные функции.