Текст книги "Муниципальное право России: курс лекций"

Муниципальное право как учебная дисциплина в отличие от одноименных отрасли права и науки имеет более узкое содержание, поскольку содержит только те знания, которые необходимы для подготовки специалистов. Объем (рамки) таких знаний определяется учебными программами, тематическими и учебными планами, которые разрабатываются в каждом учебном заведении в соответствии с требованиями государственного образовательного стандарта.

Система учебной дисциплины муниципального права имеет следующие составные части:

1) общие положения муниципального права России. В рамках данной темы рассматриваются: понятие и особенности муниципального права как комплексной отрасли права, понятие, особенности и виды муниципально-правовых норм и отношений, понятие, система и иерархия источников данной отрасли права;

2) муниципальное право как наука и учебная дисциплина. В данной теме предусмотрено уяснение понятия, предмета, методологии и источников науки муниципального права, а также понятия, структуры, особенностей учебного курса «Муниципальное право России» и предъявляемых к нему требований;

3) историко-теоретические основы местного самоуправления. В этой части учебного курса рассматриваются следующие вопросы: понятие основ местного самоуправления, общие принципы местного самоуправления, местное самоуправление как одна из основ конституционного строя Российской Федерации, самостоятельный элемент системы народовластия, история становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, теории и системы местного самоуправления в зарубежных странах;

4) финансово-экономические основы местного самоуправления. Данная тема охватывает понятие, состав и управление муниципальной собственностью, понятие и состав местных бюджетов, а также правовое регулирование бюджетного процесса в муниципальном образовании;

5) территориальные основы местного самоуправления. Эта часть учебного курса посвящена правовому регулированию вопросов землепользования, определения территориальной организации местного самоуправления, изменения границ муниципального образования, преобразования муниципальных образований;

6) правовые основы местного самоуправления. В данной теме рассматриваются те источники, в которых содержатся нормы муниципального права;

7) гарантии и защита прав местного самоуправления. В рамках этой темы изучаются система общих и специальных гарантий самостоятельности местного самоуправления, а также содержание такого рода гарантий;

8) формы непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления. Речь идет о понятиях, принципах, правовой регламентации: местного референдума, муниципальных выборов, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сходов граждан и др.;

9) органы местного самоуправления. В данной теме рассматриваются понятие, особенности правового положения и принципы организации и деятельности органов местного самоуправления, основы правового положения представительного органа местного самоуправления, депутатов, избираемых в этот орган, главы муниципального образования, местной администрации, контрольного органа муниципального образования, а также правовые основы муниципальной службы;

10) территориальное общественное самоуправление. Эта тема раскрывает правовую природу и систему территориального общественного самоуправления;

11) предметы ведения и полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления. В рамках этого раздела учебного курса рассматриваются положения о муниципальных образованиях различного уровня, их классификации, принципах правового регулирования органов местного самоуправления, полномочиях федеральных и региональных органов государственной власти в области местного самоуправления, порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

12) содержание полномочий органов местного самоуправления. В этой теме раскрываются полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, во взаимоотношениях с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися на территории муниципального образования, в сферах земельных отношений, недропользования и охраны окружающей среды, жилищно-коммунального хозяйства и предпринимательства. Кроме этого, в рамках данной темы раскрывается содержание полномочий органов местного самоуправления в области здравоохранения, физической культуры, спорта, образования, культуры и социальной защиты населения.

Рассматриваются также вопросы правового положения милиции общественной безопасности, правовой регламентации полномочий органов местного самоуправления по обеспечению общественной безопасности и предупреждению возникновения стихийных бедствий, экологических катастроф, пожаров и др.;

13) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль их деятельности. В этой теме раскрывается понятие, основания и виды ответственности в муниципальном праве, основания и порядок наступления муниципально-правовой ответственности депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления перед населением, органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, а также правовые проблемы осуществления контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Задачи муниципального права как учебной дисциплины состоят в оказании помощи будущим юристам при изучении основ местного самоуправления, организационно-правовых форм и гарантий его осуществления, полномочий органов местного самоуправления и др.

Особое внимание в изучении муниципального права на юридических факультетах уделяется организации взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и правоохранительными органами.

Часть II
Основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления

Лекция 3
Историко-теоретические основы местного самоуправления

Понятие «основы местного самоуправления» является новым в отечественном государствоведении. Впервые оно было закреплено в Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления. Основы местного самоуправления подчеркивают особенность и специфику регулирования общественных отношений на уровне местного самоуправления.

В юридической науке существуют различные точки зрения по поводу понятия и содержания основ местного самоуправления.

ТОЧКА ЗРЕНИЯ

В.В. Пылин определяет основы местного самоуправления как совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами норм, регулирующих наиболее существенные, коренные общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

При этом он выделяет основы народовластия, гуманистические, социальные, территориальные, организационные, политические, финансово-экономические группы основ местного самоуправления. По его мнению, основы народовластия представляют собой совокупность норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления власти населением муниципальных образований непосредственно, а также через органы местного самоуправления[3]3
  Пылин В.В. Основы и принципы местного самоуправления // Журнал российского права. – 1999. – № 7/8. – С. 28.


[Закрыть].

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев основы местного самоуправления рассматривают в качестве определенных предпосылок и условий, лишь при наличии которых возможно реальное и эффективное местное самоуправление. При этом они выделяют правовые, территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления. Каждую из основ они характеризуют как институт муниципального права и совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в соответствующей сфере местного самоуправления[4]4
  Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2002. – С. 175.


[Закрыть].

Несмотря на многочисленные точки зрения относительно понятия и содержания основ местного самоуправления, всех ученых объединяет следующее: все они считают, что основы местного самоуправления призваны, во-первых, гарантировать со стороны государства самостоятельность его осуществления населением муниципального образования; во-вторых, создать условия, возможности для эффективного решения задач местного значения.

Во многом понятие «основы местного самоуправления» является производным от используемого в гл. 1 Конституции РФ понятия «основы конституционного строя». Это объясняется следующими факторами:

1) тем, что согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации;

2) местное самоуправление представляет собой одну из форм осуществления народом Российской Федерации народовластия (ст. 3 Конституции РФ);

3) местное самоуправление – это система местной (муниципальной) власти, обеспечивающей самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ст. 130 Конституции РФ).

► Конституционный строй (англ. constitutional system) – форма организации государства, включающая систему базовых политических, экономических и социальных отношений, закрепленных в конституции[5]5
  Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. – М., 2005. – С. 429.


[Закрыть].

Исходя из этого, Конституция РФ и законодательство Российской Федерации позволяют выделить политические, экономические и социальные основы местного самоуправления. Такие основы можно назвать общими, поскольку для них характерны следующие признаки:

1) они призваны создать на общегосударственном уровне определенные условия и гарантии для развития местного самоуправления;

2) служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления;

3) обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления;

4) создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.

В соответствии с общими основами местного самоуправления в Законе об общих принципах организации местного самоуправления закрепляются следующие специальные основы и государственные гарантии местного самоуправления:

1) правовые основы местного самоуправления (ст. 4 и гл. 7);

2) территориальные основы местного самоуправления (гл. 2 и 11);

3) финансово-экономические основы местного самоуправления (гл. 8);

4) организационные и правовые гарантии осуществления местного самоуправления (ст. 1, 3, 8, 9 и 78, гл. 9 и 12).

В ст. 1 Конституции РФ закреплено важнейшее положение о том, что Российская Федерация есть правовое государство. Для правового государства характерными признаками являются:

1) верховенство права и закона во всех сферах общественной и государственной жизни, строгое исполнение требований закона всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами;

2) реальность прав и свобод личности, обеспечение ее свободного развития, взаимная ответственность государства и личности[6]6
  По мнению В.С. Нерсесянца, в государстве, стремящемся стать правовым, наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются еще и местные (муниципальные) интересы – интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности городского и сельского населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равноправные. См.: Нерсесянц В.С. Философия права. – М., 1997. – С. 92—107.


[Закрыть].

В соответствии с принципами правового государства самостоятельная деятельность населения по эффективному решению вопросов местного самоуправления возможна только при детальной правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.

Правовая основа местного самоуправления занимает важное место среди основ организации муниципальной власти в Российской Федерации. Это связано с тем, что право в современном обществе выступает важнейшим регулятором различных социальных отношений, в том числе возникающих в области организации местного самоуправления. Территориальные, организационные, финансовые и экономические условия осуществления местного самоуправления находят отражение в праве, конституируются в соответствующих муниципально-правовых институтах и реализуются посредством правовых механизмов.

Общие и специальные основы местного самоуправления находят свое отражение в международных, федеральных, региональных и муниципальных правовых источниках.

Поскольку местное самоуправление является самостоятельной формой народовластия, в Конституции РФ и федеральных законах закрепляются только наиболее принципиальные, важные, общие для всех субъектов РФ, муниципальных образований правовые положения (основы) его организации. В соответствии с ними принимаются законы или уставы субъектов

РФ, уставы муниципальных образований, содержащие правовые нормы, детализирующие и конкретизирующие положения Конституции РФ и федеральных законов.

Правовые нормы, через которые основы местного самоуправления получают непосредственное закрепление, имеют следующие черты:

1) основополагающий, фундаментальный, обобщающий характер;

2) нормативность и верховенство по отношению к законам, обладающим меньшей юридической силой, и муниципальным правовым актам;

3) определенность и категоричность;

4) постоянство действия;

5) общепризнанность;

6) сжатость, концентрированность положений;

7) устойчивость.

► Основы местного самоуправления можно определить как совокупность правовых норм, содержащихся в международных, федеральных, региональных и муниципальных правовых актах и закрепляющих в соответствии с политическими, экономическими и социальными основами конституционного строя Российской Федерации наиболее принципиальные, важные и общие для всех субъектов РФ, муниципальных образований территориальные, правовые, организационные и финансово-экономические начала деятельности населения по решению вопросов местного значения.

Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. закрепляет положение о том, что местное самоуправление относится к числу основ любого демократического строя. Местное самоуправление позволяет наиболее непосредственным образом осуществить именно на местном уровне право граждан участвовать в управлении государственными делами. Защита и укрепление местного самоуправления представляют собой значительный вклад в построение государства, основанного на принципах демократии и децентрализации власти. В ст. 2 Европейской хартии местного самоуправления устанавливается, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции государства.

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, раскрывая и закрепляя в ст. 3, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 46, 68, 74, 97, 130–133 его сущностные проявления, ключевые задачи и функции. Глава 1 Конституции РФ относит местное самоуправление к числу основ конституционного строя Российской Федерации.

Наряду с институтами народовластия, важнейшими характеристиками государства и общества, признанием высшей ценностью человека, его прав и свобод, принципами государственного устройства и правовой системы государства местное самоуправление признается базовым государствообразующим элементом.

Положения гл. 1 Конституции РФ имеют особую юридическую силу, поскольку никакие другие положения Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя, поэтому реализация конституционных установлений о местном самоуправлении, совершенствование его институтов – обязанность государства.

Местное самоуправление является важнейшим демократическим институтом, отражающим принципы самоорганизации и самоопределения населения, что позволяет в полной мере характеризовать Российскую Федерацию как конституционное государство с развивающейся системой децентрализованного управления и саморегулируемого гражданского общества.

Конституционный статус местного самоуправления отражен и в Законе об общих принципах организации местного самоуправления. В ст. 1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления определяется, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление в нашей стране функционирует самостоятельно и развивается на основе общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, конституционных установлений, положений федерального законодательства, законов субъектов РФ, принимаемых в случаях и порядке, установленных федеральными законами, уставами муниципальных образований и другими муниципальными правовыми актами.

Принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий гарантируется Конституцией РФ и дополняется принципом организационной обособленности местного самоуправления, выражающимся в том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).

Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается выделением и законодательным закреплением круга вопросов местного значения, отнесенных к ведению местного самоуправления. Конституция РФ непосредственно не определяет конкретный перечень таких вопросов. Она лишь указывает, что местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130). Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Подробный перечень вопросов местного значения, под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования и решение которых самостоятельно осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления, а также полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления определяются Законом об общих принципах организации местного самоуправления.

В субъектах РФ, городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Перечень вопросов местного значения для этих территорий определяется законами городов Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

Местное самоуправление осуществляется населением в городских и сельских поселениях и на других территориях путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы, с учетом исторических и иных местных традиций.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления. Отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления население не может, поскольку в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» это право возникает на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

Современное российское законодательство разрешает участвовать в осуществлении местного самоуправления не только гражданам Российской Федерации. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают правами по осуществлению местного самоуправления в объеме, предусмотренном международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

Права граждан на осуществление местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и Законом об общих принципах организации местного самоуправления, могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Сущность местного самоуправления определяет его разноаспектное конституционное значение:

1) оно является одной из основ конституционного строя;

2) эта форма народовластия, неотъемлемая составная часть политической системы;

3) местное самоуправление содержит в себе важные элементы гражданского общества;

4) местное самоуправление можно признать институтом правового положения личности.

Все это обусловливает богатство нормативно-правового содержания и сложный многоструктурный характер институтов местного самоуправления в их конституционном и текущем законодательном оформлении[7]7
  Муниципальное право / Под ред. Н.С. Бондаря. – М., 2002. – С. 145.


[Закрыть].