Текст книги "Муниципальное право России: курс лекций"

В настоящее время важнейшим источником муниципального права и правовой основой для дальнейшего развития и совершенствования законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении и муниципальных правовых актов является Закон об общих принципах организации местного самоуправления.

Принципиально новым в Законе об общих принципах организации местного самоуправления является подход к территориальной организации местного самоуправления. Если Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обозначал лишь возможность существования в границах одного муниципального образования других муниципальных образований, то теперь четко определена необходимость создания их различных типов, в том числе сложносоставных.

В Законе об общих принципах организации местного самоуправления определено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, городских округах и муниципальных районах. Таким образом, местное самоуправление должно развиваться не только в городских центрах и поселках, как это по преимуществу было до сих пор, но и на всех сельских территориях, и не только в крупных и средних, но и в небольших населенных пунктах.

Установление и изменение границ муниципальных образований, как и прежде, относится к компетенции субъектов РФ. Но теперь это будет делаться в соответствии с требованиями, предусмотренными Законом об общих принципах организации местного самоуправления. Главное обстоятельство, с учетом которого должны определяться размеры территорий сельских и городских поселений, – это численность их населения, а также возможность для жителей сельских поселений и муниципальных районов в короткий срок добираться до центра муниципальных образований. Территории всех поселений, за исключением городских округов, а также возникающие на малонаселенных территориях межселенные территории включаются в границы муниципальных районов. Городскими округами должны становиться относительно крупные города и поселки с развитой инфраструктурой.

Для муниципального образования каждого типа Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет свой круг вопросов местного значения. Если прежде предметы ведения муниципальных образований различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов РФ (чего на практике почти не было), то теперь их исчерпывающие перечни закреплены Законом об общих принципах организации местного самоуправления.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет порядок разграничения полномочий органов местного самоуправления и государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Теперь полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов РФ, являются государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Возможность наделения отдельными государственными полномочиями предусмотрена, как правило, для муниципальных районов и городских округов. Сельские и городские поселения в принципе освобождаются от обязанности выполнения этих полномочий с учетом их ограниченных возможностей.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления направлен на расширение самостоятельного решения вопросов местного значения непосредственно населением, он содержит перечень форм прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления. Кроме местного референдума и муниципальных выборов предусмотрено голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования.

Новой формой прямой муниципальной демократии являются публичные слушания, на которые в обязательном порядке выносятся проекты устава муниципальных образований, местного бюджета, отчета об исполнении местного бюджета, планов и программ развития муниципальных образований, а также вопросы о преобразовании муниципальных образований.

Предполагаются опросы граждан для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органов местного самоуправления, а также органов государственной власти.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет перечень основных органов местного самоуправления, к которым относятся:

1) представительный орган;

2) глава муниципального образования;

3) местная администрация;

4) контрольный орган.

Первые три органа местного самоуправления определяются в Законе об общих принципах организации местного самоуправления как обязательные.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации деятельности указанных органов; устанавливает минимальную численность депутатов представительных органов в зависимости от численности населения муниципального образования; определяет 10-процентый барьер для профессиональной работы депутатов и особый порядок формирования представительных органов муниципальных районов; предусматривает возможность назначения лица на должность главы исполнительного органа местного самоуправления (главы администрации) по контракту, заключаемому на основе конкурса.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет состав имущества, которое может находиться у муниципальных образований. Подчеркнуто, что оно должно использоваться только для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено.

Существенное значение для перехода муниципального хозяйства на новые экономические принципы имеет установленное Законом об общих принципах организации местного самоуправления право органов местного самоуправления участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью).

Следуя требованиям Конституции РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления определил, что каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет. Теперь даже небольшое поселение будет утверждать свой финансовый план, включающий расходные и доходные статьи. Сметы в качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений возможны только у отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. В Законе подробно определяются состав собственных доходов местных бюджетов, принципы зачисления в эти доходы отчислений от федеральных налогов и сборов, подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципального образования.

В Законе об общих принципах организации местного самоуправления содержатся положения об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, контроля их деятельности.

Важной новеллой Закона об общих принципах организации местного самоуправления является установление возможности временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ. В Законе четко прописаны условия, при которых полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляются органами государственной власти.

Общественные отношения в области местного самоуправления могут регулироваться издаваемыми в соответствии с Конституцией РФ и законами указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, иными нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.

Согласно ст. 4 Закона об общих принципах организации местного самоуправления общественные отношения в области местного самоуправления могут регулироваться конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Системно-правовой анализ позволяет сделать вывод о наличии в большинстве субъектов РФ достаточной нормативно-правовой базы для регулирования указанных общественных отношений.

Например, Устав города Москвы от 28 июня 1995 г. наряду с конституциями (уставами) других субъектов РФ объявлен нормативным правовым актом, имеющим высшую юридическую силу по отношению к другим законам, правовым актам органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, их должностных лиц.

В Уставе города Москвы уделяется значительное внимание правовой регламентации основ организации местного самоуправления в столице Российской Федерации. В ст. 6 и 7 определяются понятие, формы и принципы осуществления местного самоуправления в городе Москве. Кроме этого, рассматриваемым проблемам посвящена гл. 9 «Организация местного самоуправления в городе Москве», в которой закрепляются:

1) территориальные основы организации местного самоуправления (ст. 54);

2) особенности правового регулирования организации местного самоуправления (ст. 55);

3) порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 56);

4) гарантии осуществления деятельности органов местного самоуправления (ст. 57);

5) основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти города Москвы (ст. 58).

Общественные отношения в области организации местного самоуправления подлежат правовому регулированию не только конституциями (уставами) и законами, но и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

К их числу следует отнести прежде всего подзаконные акты органов исполнительной власти субъектов РФ. Например, в соответствии со ст. 48 Устава города Москвы к правовым актам органов исполнительной власти и должностных лиц органов исполнительной власти города Москвы относятся указы и распоряжения мэра, распоряжения вице-мэра, постановления и распоряжения правительства Москвы, распоряжения заместителей мэра, распоряжения и приказы руководителей отраслевых, функциональных и территориальных органов исполнительной власти, а также акты других должностных лиц органов исполнительной власти, принятые в рамках их компетенции, и акты, изданные органами исполнительной власти и должностными лицами органов исполнительной власти совместно с иными органами и должностными лицами органов исполнительной власти.

Важной новеллой Закона об общих принципах организации местного самоуправления являются закрепленные в ст. 7 требования, предъявляемые ко всем муниципальным правовым актам, в частности:

1) они принимаются населением непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления по вопросам местного значения;

2) по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, они могут приниматься на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ;

3) они подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования;

4) за их неисполнение граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ;

5) они не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ, не допускается.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся проекты.

В ст. 47 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устанавливаются обязательные требования по вопросам вступления в силу муниципальных правовых актов, в частности:

1) муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ;

2) муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования);

3) порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

В ст. 48 Закона об общих принципах организации местного самоуправления регламентируется порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановление их действия.

Обязательными являются требования о том, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено:

1) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт;

2) судом;

3) уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ) в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ.

Согласно ст. 43 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

В ст. 44 Закона об общих принципах организации местного самоуправления определяются императивные требования, предъявляемые к уставам. К числу вопросов, которые в обязательном порядке должны найти свое отражение в уставе, относятся следующие:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля его исполнения в соответствии с БК РФ;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Перечень указанных вопросов не является исчерпывающим, поскольку уставом муниципального образования могут регулироваться иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Устав муниципального образования принимается большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек – населением непосредственно на сходе граждан.

В п. 4 ст. 44 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закреплена императивная норма о том, что проект устава муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о его принятии или внесении в него изменений и дополнений подлежит официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным указанием установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту устава, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

Исчерпывающими основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования могут быть:

1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ;

2) нарушение порядка принятия устава, установленного Законом об общих принципах организации местного самоуправления.

Отказ в государственной регистрации, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию (обнародованию) после его государственной регистрации и только после этого вступает в силу.

Согласно п. 8 ст. 44 Закона об общих принципах организации местного самоуправления изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Вторую группу муниципальных правовых актов составляют правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муниципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме (сходе граждан).

Если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать трех месяцев.

Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

В соответствии с п. 12 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления проекты решений, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений.

Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, то он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, то он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Третью группу муниципальных правовых актов, в которых закрепляются правовые основы местного самоуправления, составляют правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

В соответствии с п. 4 ст. 7 Закона об общих принципах организации местного самоуправления глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования.

Если глава муниципального образования является главой местной администрации, то он в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления предполагает значительное расширение правотворческой компетенции органов местного самоуправления. В этих условиях необходима помощь муниципалитетам со стороны федеральных и региональных органов государственной власти. Ее действенной формой может явиться подготовка модельных муниципальных правовых актов на уровне органов государственной власти субъектов РФ.