Текст книги "Муниципальное право России: курс лекций"

В ст. 12 и 13 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устанавливаются две формы возможных изменений (преобразований) территорий муниципальных образований:

1) изменение границ;

2) преобразование.

Эти формы реализуются в установленном Законом об общих принципах организации местного самоуправления порядке, который предусматривает следующие стадии территориальных изменений:

1) выражения инициативы на их проведение;

2) выражения согласия населения и (или) его представителей на их проведение;

3) принятие закона субъекта РФ об их утверждении (придании юридической силы).

Общим для юридических процедур изменения границ муниципального образования и преобразования муниципальных образований является то, что инициаторами их проведения могут выступать одни и те же субъекты, в частности:

1) население;

2) органы местного самоуправления;

3) органы государственной власти субъекта РФ;

4) федеральные органы государственной власти.

Объединяют изменение и преобразование границ муниципальных преобразований следующие единые формы и порядок реализации названными субъектами инициатив о проведении территориальных изменений или преобразований:

1) население их реализует в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума;

2) органы местного самоуправления, органы государственной власти их оформляют своими решениями, принимаемыми в форме соответствующих правовых актов.

Основной стадией процесса территориальных изменений или преобразований муниципального образования является стадия выражения согласия населения и (или) его представителей на их проведение.

В Законе об общих принципах организации местного самоуправления определяются формы выражения названного согласия в зависимости от важности принимаемого решения о территориальных изменениях. В форме голосования населения одного или нескольких муниципальных образований по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов решаются следующие вопросы о территориальных изменениях или преобразованиях муниципальных образований:

1) изменения границ муниципальных районов или поселений, влекущие отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов или поселений;

2) объединения двух и более поселений, не влекущие изменения границ иных муниципальных образований;

3) разделения поселения, влекущие образование двух и более поселений;

4) изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его такого статуса.

Мнение населения по поводу территориальных изменений или преобразований муниципального образования может выражаться представительными органами соответствующих муниципальных районов и (или) поселений в следующих случаях:

1) изменения границ муниципальных районов и поселений, не влекущие отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений;

2) объединения двух и более муниципальных районов, не влекущие изменения границ иных муниципальных образований;

3) разделения муниципального района.

Голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных Законом об общих принципах организации местного самоуправления.

Такое голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ или преобразование муниципального образования считается полученным, если за такие решения проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Итоги голосования по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Согласно п. 5 ст. 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 % относительно минимальной численности населения, определенной для них данным Законом об общих принципах организации местного самоуправления, после установления законами субъектов РФ границ поселений не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

В целях решения территориальных вопросов изменения или преобразования муниципальных образований в ст. 85 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляются соответствующие полномочия органов государственной власти и сроки их реализации.

В частности, в ст. 85 Закона об общих принципах организации местного самоуправления установлены следующие правила, в соответствии с которыми органы государственной власти субъектов РФ обязаны осуществлять деятельность по решению территориальных вопросов изменения или преобразования муниципальных образований:

1) в случае, если город (поселок), который должен быть наделен статусом городского поселения, не имеет утвержденного в установленном порядке генерального плана, либо его сложившаяся территория выходит за пределы городской черты, а также если между городом (поселком) и другими муниципальными образованиями имеются не разрешенные в судебном порядке споры по территориям, состав территорий и границы соответствующего городского поселения утверждаются:

на основании исторически сложившейся его застройки, а также в соответствии с границами земельных участков, выделенных для городской застройки, и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры города (поселка),

в соответствии с границами территорий и земельных участков, которые определены нормативными правовыми актами, устанавливающими принадлежность оспариваемых территорий и земельных участков к территории города (поселка);

2) правовой акт, которым утверждена граница муниципального образования в части территории, оспариваемой в суде, подлежит приведению в соответствие с решением суда;

3) на территориях субъектов РФ, в которых исторически сложились традиционные формы отгонного животноводства, территории и границы муниципальных образований устанавливаются с учетом законодательства такого субъекта, регулирующего общественные отношения в данной области, и особенностей расселения населения на указанных территориях.

В основе особого правового статуса земли, выделяющего ее из числа других объектов недвижимости, лежат положения ч. 1 ст. 9 Конституции РФ о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Указанный конституционный принцип возлагает на всех землевладельцев и землепользователей особые обязанности:

1) по бережному отношению к земле как к природному объекту, охраняемому в качестве важнейшей составной части природы, природному ресурсу, используемому в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации;

2) рациональному использованию земли с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных, иных правил и нормативов;

3) недопущению загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий;

4) осуществлению деятельности в области землепользования с учетом интересов всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина;

5) использованию земельных участков в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту[20]20
  Например, в соответствии со ст. 284 и 285 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок, предназначенный для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, не используется для соответствующих целей в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом.


[Закрыть];

6) осуществлению мероприятий по охране земель, соблюдению порядка пользования лесами, водными и другими природными объектами;

7) своевременному освоению земельных участков в сроки, предусмотренные договорами;

8) своевременному внесению платежей за землю.

В соответствии с требованиями п. 3 ст. 11 Закона об общих принципах организации местного самоуправления территорию муниципального образования составляют следующие виды земель:

1) исторически сложившиеся земли населенных пунктов;

2) прилегающие к ним земли общего пользования;

3) территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения;

4) рекреационные земли;

5) земли для развития поселения.

Виды и статус земель, составляющих территорию муниципального образования, регламентируются Земельным кодексом РФ (ЗК РФ).

► Землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий (ст. 83 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

В состав земель поселений могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

жилым;

общественно-деловым;

производственным;

инженерных и транспортных инфраструктур;

рекреационным;

сельскохозяйственного использования;

специального назначения; военных объектов;

иным территориальным зонам.

Земельные участки общего пользования занимаются площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

В соответствии с требованиями ст. 97 ЗК РФ в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами о коренных малочисленных народах, могут образовываться территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов. Порядок природопользования на указанных территориях устанавливается федеральными законами, их границы определяются Правительством РФ.

Земли рекреационного назначения согласно ст. 98 ЗК РФ являются отдельным видом земель особо охраняемых территорий. Эти земли предназначены для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан.

К землям рекреационного назначения относятся не все земли, которые используются для отдыха, а только те, которые расположены в рекреационных зонах и на иных специально выделенных территориях. Землями рекреационного назначения также признаются земельные участки (земли), предоставленные санаториям, домам отдыха и иным объектам для организации отдыха населения, а также земли пригородных зеленых зон.

Земли, предназначенные для развития поселения, согласно ст. 86 ЗК РФ входят в состав пригородных зон. В их состав могут включаться земли, находящиеся за пределами черты городских поселений, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений.

Лекция 6
Правовые основы местного самоуправления

Право граждан на осуществление местного самоуправления относится к числу важнейших конституционных прав и закрепляется не только в законодательстве всех без исключения демократических государств, но и в международно-правовых актах. В преамбуле Европейской хартии местного самоуправления установлено, что право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к демократическим принципам, разделяемым всеми государствами – членами Совета Европы, и это право наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне.

Право на осуществление местного самоуправления находит свое отражение в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, в которой закреплено, что каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования.

Важнейшим международно-правовым актом по вопросам местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле местное самоуправление объявляется в качестве одной из основ конституционного строя любого демократического государства, а его развитие представляется как вклад в построение единой Европы, основанной на принципах демократии и права. В преамбуле закрепляются следующие принципы организации местного самоуправления:

1) органы местного самоуправления составляют одну из главных основ любого демократического строя;

2) право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к демократическим принципам, разделяемым всеми государствами – членами Совета Европы, и это право наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне;

3) наличие облеченных реальной ответственностью органов местного самоуправления может обеспечить эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;

4) защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляют собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти;

5) обязательное наличие местных органов самоуправления, которые располагают уполномоченными для принятия решений органами, созданными демократическим путем, имеющими широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка и средств ее осуществления и необходимых для этого ресурсов.

Часть I Европейской хартии местного самоуправления посвящена законодательному закреплению основ местного самоуправления, в частности:

1) понятию местного самоуправления, гарантиям его самостоятельности и защиты;

2) предметам ведения и основным полномочиям органов местного самоуправления, а также порядку их реализации;

3) основаниям и порядку делегирования полномочий органов государственной власти органам местного самоуправления;

4) гарантиям территориального верховенства и самостоятельности местного самоуправления;

5) источникам финансирования местного самоуправления;

6) основам муниципальной службы;

7) вопросам судебной защиты прав местного самоуправления.

В части II Европейской хартии местного самоуправления устанавливаются обязательства государств, ее подписавших, в частности государства обязуются соблюдать не менее 20 пунктов части I данной Хартии.

Часть III Европейской хартии местного самоуправления устанавливает порядок подписания, ратификации и вступления в силу данной Хартии.

Для решения международно-правовых проблем развития местного самоуправления в Европе создан Конгресс местных и региональных органов, который входит в структуру органов Совета Европы. Конгресс местных и региональных органов состоит из двух палат:

1) Палаты местных органов власти;

2) Палаты регионов.

Заседания Конгресса местных и региональных органов проводятся один раз в год во Дворце Европы в Страсбурге.

Конгресс местных и региональных органов является совещательным органом, а его решения носят рекомендательный характер.

Российская Федерация является членом Совета Европы с 1996 г. и с этого же времени принимает участие в работе Конгресса местных и региональных органов.

В ч. 2 ст. 3 Конституции РФ впервые местное самоуправление относится к числу основ конституционного строя Российской Федерации и определяет его в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Тем самым впервые на конституционном уровне закреплено существование самостоятельной от государства системы власти народа, созданной для решения вопросов местного значения. В связи с этим представляется бесспорным, что степень развитости и самостоятельности местного самоуправления является одним из важнейших показателей уровня демократизма системы управления обществом и государством.

Конституционное признание такой основополагающей роли местного самоуправления означает необходимость обеспечения его организационной обособленности и самостоятельности. В этих целях ст. 12 Конституции РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление, указывает на его самостоятельность в пределах своих полномочий, а также на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Это означает, что государственные органы не вправе:

1) вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления;

2) образовывать органы местного самоуправления;

3) назначать должностных лиц местного самоуправления;

4) отменять решения органов местного самоуправления (отмена данных решений возможна лишь в судебном порядке);

5) давать указания относительно распоряжения объектами собственности, финансовыми средствами и т. д.

Служащие органов местного самоуправления относятся законом к отдельной от государственных служащих категории – муниципальных служащих.

Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Организационное обособление местного самоуправления в общей системе управления обществом обеспечивается также с помощью гарантий, закрепляемых в гл. 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ, в частности:

1) в ст. 130 закрепляются экономические гарантии такой обособленности, основу которых составляет муниципальная собственность, владение, пользование и распоряжение которой осуществляется населением самостоятельно;

2) ст. 131 закрепляются гарантии территориального верховенства (самостоятельности) местного самоуправления. К их числу относится основной круг территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление (городские, сельские поселения), запреты на изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, без учета мнения населения соответствующих территорий;

3) ст. 132 определяется круг вопросов местного значения (предметы ведения местного самоуправления), в решении которых органы местного самоуправления самостоятельны:

управление муниципальной собственностью,

формирование, утверждение и исполнение местного бюджета,

установление местных налогов и сборов,

осуществление охраны общественного порядка,

решение иных вопросов местного значения;

4) ст. 133 закрепляются правовые гарантии обеспеченности самостоятельности местного самоуправления, которые законодатель связывает:

с правом местного самоуправления на судебную защиту и компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти,

запретами на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Закрепляемый ст. 12 Конституции РФ принцип организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в общей системе управления обществом и государством не означает, что органы местного самоуправления отделены от государства.

Положение о высшей юридической силе и прямом действии Конституции РФ означает, что все конституционные нормы, в том числе и по вопросам организации местного самоуправления, имеют верховенство над законами и подзаконными актами, в силу чего суды при разбирательстве конкретных судебных дел по искам о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений должны руководствоваться Конституцией РФ.