Текст книги "Муниципальное право России: курс лекций"

от части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления,

от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

К неналоговым доходам местных бюджетов до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных на соответствующих территориях и предназначенных для целей жилищного строительства, по нормативу 100 %.

Доходы от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, в соответствии требованиями ст. 43 БК РФ подлежат зачислению в местные бюджеты в полном объеме. Порядок перечисления в местные бюджеты средств, получаемых в процессе приватизации муниципального имущества, нормативы их распределения между бюджетами разных уровней, а также размеры затрат на организацию приватизации определяются Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, согласно п. 4 ст. 41 БК РФ являются самостоятельным видом неналоговых доходов местных бюджетов. После уплаты налогов и сборов, предусмотренных НК РФ, такие доходы в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего местного бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг.

К числу штрафных санкций, являющихся источником неналоговых доходов местных бюджетов, могут быть отнесены:

поступление сумм за выпуск и реализацию продукции, изготовленной с отступлением от стандартов и технических условий,

санкции за нарушение порядка применения цен,

административные штрафы и иные санкции, включая штрафы за нарушение правил дорожного движения, взыскиваемые за нарушение валютного законодательства и законодательства в области экспортного контроля, санкции за нецелевое использование бюджетных средств и др.

Кроме этого, в соответствии со ст. 62 БК РФ к неналоговым доходам местных бюджетов может быть отнесена плата за негативное воздействие на окружающую среду, подлежащая зачислению в бюджеты муниципальных районов и городских округов по нормативу 40 %;

3) безвозмездные и безвозвратные перечисления в местные бюджеты, к которым относятся средства самообложения граждан, безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи, добровольные пожертвования, субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ.

► Средства самообложения граждан – это разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения граждан (ст. 56 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 % от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен.

Вопросы введения и использования разовых платежей граждан в качестве источника местного бюджета решаются на местном референдуме.

Безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи осуществляются в местные бюджеты в соответствии с требованиями ст. 60–62 Закона об общих принципах организации местного самоуправления путем:

предоставления дотаций из соответствующих региональных или районных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов и (или) поселений),

определения размеров таких дотаций для каждого поселения субъекта РФ исходя из уровня их бюджетной обеспеченности, в расчете на одного жителя городского, сельского поселения и возможной их полной или частичной заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, установленных для бюджетов поселений,

утверждения дотаций из региональных фондов или субсидий из фонда муниципального развития законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год, а дотаций из районного фонда – такого рода решением представительного органа муниципального района,

предоставления субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ из средств специально образованного фонда муниципального развития,

предоставления субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов в составе расходов бюджета субъекта РФ из средств специально образованного фонда софинансирования социальных расходов,

предоставления бюджетам муниципальных образований иной финансовой помощи из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в формах, предусмотренных БК РФ.

В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе, именуются в случаях их предоставления:

без каких-либо условий – дотациями,

на осуществление определенных целевых расходов – субвенциями,

на условиях долевого финансирования целевых расходов – субсидиями.

Субвенции предоставляются органам местного самоуправления на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, в соответствии со следующими основными требованиями, установленными в ст. 63 Закона об общих принципах организации местного самоуправления:

общий размер таких субвенций определяется федеральным законом и законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год раздельно по каждому из указанных государственных полномочий,

такого рода субвенции предоставляются местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета субъекта РФ регионального фонда компенсаций,

субвенции из указанного фонда распределяются между всеми муниципальными образованиями субъекта РФ, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг муниципального образования с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год по каждому муниципальному образованию и виду субвенции,

субвенции, предоставляемые из федерального фонда компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами, распределяются между всеми субъектами РФ в порядке, установленном БК РФ, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг субъекта РФ с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг, и утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год по каждому субъекту РФ и виду субвенции.

Лекция 5
Территориальные основы местного самоуправления

В целях обеспечения самостоятельности и повышения эффективности местного самоуправления Конституция РФ и федеральное законодательство определяют территориальные основы его организации и деятельности в соответствии с принципом территориального верховенства, действующим в пределах границ муниципальных образований. Этот принцип находит выражение в Законе об общих принципах организации местного самоуправления. Согласно положениям названного Закона:

1) территорией муниципального образования ограничивается верховенство решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан муниципального образования, и решений органов местного самоуправления по вопросам местного значения;

2) в границах муниципальных образований органы местного самоуправления осуществляют свои властные полномочия по самостоятельному управлению муниципальной собственностью, формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов, осуществлению охраны общественного порядка, решению иных вопросов местного значения.

Анализ соответствующих положений Конституции РФ, Закона об общих принципах организации местного самоуправления и других федеральных законов позволяет выделить следующие территориальные основы местного самоуправления:

1) территории (виды) муниципальных образований;

2) особенности территориальной организации местного самоуправления на отдельных территориях, специально определяемых в федеральном законодательстве;

3) требования, предъявляемые к порядку изменения границ муниципальных образований и их преобразованию с обязательным учетом мнения проживающего там населения;

4) виды и правовой статус земель, составляющих территорию муниципального образования.

Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Конкретизируя приведенное конституционное положение, ст. 10 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет двухуровневую систему организации местного самоуправления и подразделяет все муниципальные образования на две большие группы:

1) городские, сельские поселения (первый уровень);

2) муниципальные районы и городские округа (второй уровень).

В основе проходящего в настоящее время в Российской Федерации сложнейшего процесса формирования территориальной организации местного самоуправления лежит прежде всего административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации[19]19
  По мнению В.И. Васильева, это объясняется тем, что «сеть муниципальных образований почти идеально легла на сложившуюся структуру административно-территориального деления субъектов Федерации с восстановлением ранее существовавших сельсоветских единиц. Основу той и другой составляют населенные пункты, складывавшиеся столетиями под воздействием географических, экономических, политических, культурных, национальных и ряда других общественных условий». См.: Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // Журнал российского права. – 2006. – № 3.


[Закрыть].

Такое устройство определяется в законах субъектов РФ в соответствии с требованиями Общероссийского классификатора объектов административно-территориального деления ОК 019—95 (ОКАТО), утвержденного постановлением Государственного комитета РФ по стандартизации, метрологии и сертификации от 31 июля 1995 г. № 413. Объектами классификации в ОКАТО являются:

1) республики;

2) края;

3) области;

4) города федерального значения;

5) автономная область;

6) автономные округа;

7) районы;

8) города;

9) внутригородские районы, округа города;

10) поселки городского типа; сельсоветы;

11) сельские населенные пункты.

Все объекты административно-территориального деления подразделяются на группы в соответствии с территориальным делением, а эти группы, в свою очередь, располагаются по трем уровням классификации в соответствии с административной подчиненностью, при этом в каждый уровень включаются объекты, непосредственно подчиненные объектам предыдущего уровня.

Территории административно-территориальных единиц и муниципальных образований могут и не совпадать. Например, в Москве, как и во многих других крупных городах, продолжают существовать административные округа, в границах которых действуют суды, органы милиции, налоговые и другие государственные органы.

Требования к территориям муниципальных образований определяются в гл. 2 «Принципы территориальной организации местного самоуправления» Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

В соответствии с этими требованиями территорию городского поселения составляют один город или один поселок, а также согласно генеральному плану такого поселения – территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В состав сельского поселения могут входить один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый).

Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения. Однако в соответствии с законами субъекта РФ такие сельские населенные пункты могут наделяться статусом сельского поселения с учетом плотности населения данного субъекта и доступности территории поселения. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в его состав, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации.

К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации.

Распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. № 707-р утверждены перечни субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения, и субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения.

Обязательными для территорий всех поселений являются также требования о том, что они не могут накладываться друг на друга.

В состав муниципального района входит несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, за исключением городских округов. Территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района. Административным центром муниципального района может считаться расположенный в его границах город (поселок), имеющий статус городского округа.

► Городской округ – это городское поселение, территория которого не входит в состав территории муниципального района.

Обязательным требованием, предъявляемым к территориям (статусу) муниципального района или городского округа, является наличие сложившейся там социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления муниципальных образований определенных для них в Законе об общих принципах организации местного самоуправления круга вопросов местного значения, в том числе межпоселенческого характера, а также осуществления ими отдельных государственных полномочий, передаваемых федеральными законами и законами субъектов РФ.

В ст. 10 и 11 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устанавливаются следующие требования, предъявляемые к границам муниципальных образований:

1) они устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с положениями Закона об общих принципах организации местного самоуправления;

2) не могут пересекаться границами населенного пункта;

3) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района – с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

4) границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.

В гл. 11 Закона об общих принципах организации местного самоуправления к числу территорий с особыми условиями организации местного самоуправления отнесены:

1) внутригородские территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

► Внутригородская территория города федерального значения – это часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге закрепляются в ст. 79 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Эти особенности заключаются в том, что установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий;

2) закрытые административно-территориальные образования. Согласно ст. 80 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрытые административно-территориальные образования являются городскими округами. Особенности осуществления местного самоуправления на таких территориях регулируются Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-I «О закрытом административно-территориальном образовании», в соответствии с которым

► закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых необходим особый режим безопасности функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Перечень закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов утвержден постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 508.

Такого рода особый режим и специальные условия предполагают в том числе и определенные ограничения и особенности в деятельности населения по осуществлению местного самоуправления на данных территориях, что находится в полном соответствии с требованиями Конституции РФ и законодательства Российской Федерации, поскольку специальные условия устанавливаются в целях обеспечения конституционного строя, обороны страны и безопасности государства.

Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» к числу таких особых условий относит:

правило о том, что решение о создании (упразднении) закрытого административно-территориального образования принимается Президентом РФ по предложению Правительства РФ и по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, в ведении которых находятся такие территории,

указание на то, что при принятии решения об упразднении закрытого административно-территориального образования с учетом предложений соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления определяются этапы и сроки снятия особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающих специальные условия проживания граждан, а также изменения административно-территориального деления, виды и размеры материальной и иной поддержки государством населения на период реорганизации указанного образования,

положения, предусматривающие в целях обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования, ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории, ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией и ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, особенности приватизации, совершения иных сделок с недвижимым имуществом, находящимся на таких территориях,

требования о том, что границы закрытого административно-территориального образования на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов РФ, а населенные пункты, расположенные на территории такого образования, входят в состав городского округа.

В соответствии с требованиями Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» особый режим такого образования предусматривает не только некоторые ограничения прав и свобод граждан, в том числе на осуществление местного самоуправления, но и предоставление проживающим или работающим там людям социальных гарантий и компенсаций. В соответствии со ст. 7 Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» к их числу относят повышенный уровень бюджетной обеспеченности населения таких территорий, меры их социальной защиты, льготы в оплате труда, государственном страховании и гарантии занятости, а также выделение, в том числе Правительством РФ, средств на их переселение и обеспечение жильем;

3) наукограды согласно ст. 81 Закона об общих принципах организации местного самоуправления являются городскими округами. Особенности осуществления местного самоуправления в наукоградах устанавливаются Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации». В соответствии с названным Законом такие особенности связаны с тем, что:

статус наукограда присваивается муниципальному образованию на определенный срок и может быть досрочно прекращен Правительством РФ по основаниям, определяемым в федеральном законодательстве,

Правительство РФ утверждает приоритетные для данного муниципального образования направления научной, научнотехнической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации,

наукограды могут претендовать на государственную поддержку, выражающуюся в финансировании из федерального бюджета в виде субвенций их дополнительных расходов в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Такие субвенции и расходы, осуществляемые за их счет, не учитываются при распределении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ,

государство в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, вправе осуществлять контроль выполнения организациями научно-производственного комплекса наукограда возложенных на них функций, использования ими средств, выделенных на научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники,

установление и изменение границы наукограда осуществляется в порядке, специально определяемом законом соответствующего субъекта РФ,

высвобождаемые в связи с осуществлением мероприятий по сокращению численности или штата, реорганизации или ликвидации организаций научно-производственного комплекса наукограда, по истечении срока действия или досрочного прекращении такого статуса работники организаций научно-производственного комплекса наукограда вправе рассчитывать на обеспечение социальной защиты в соответствии с законодательством о труде.

Муниципальное образование, претендующее на присвоение статуса наукограда, должно иметь на своей территории градообразующий научно-производственный комплекс, отвечающий определенным в Федеральном законе «О статусе наукограда Российской Федерации» критериям. К таким критериям, в частности, относятся: численность работающих в организациях этого комплекса жителей данного муниципального образования и объем научно-технической продукции, соответствующий приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники Российской Федерации.

В научно-производственный комплекс наукограда входят зарегистрированные на территории данного муниципального образования в качестве юридических лиц и осуществляющие предусмотренную в Федеральном законе «О статусе наукограда Российской Федерации» деятельность научные организации, учреждения высшего профессионального образования и иные организации независимо от организационно-правовых форм при условии, что доля производства наукоемкой продукции, соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники Российской Федерации в течение предшествующих трех лет, составляет не менее 50 % их общего объема производства;

4) приграничные территории. В соответствии со ст. 82 Закона об общих принципах организации местного самоуправления к числу территорий с особыми условиями организации местного самоуправления могут быть отнесены приграничные территории.

Особенности осуществления местного самоуправления на таких территориях устанавливаются Законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации», определяющим в том числе режим приграничной территории.

В соответствии со ст. 37 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» режим приграничной территории предусматривает, что органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, в соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законодательством Российской Федерации, организации (независимо от форм собственности) и их объединения, общественные объединения и их должностные лица:

предоставляют земельные участки для нужд защиты Государственной границы РФ, осуществляют контроль использования земли и соблюдения на этих участках федерального законодательства об охране окружающей природной среды,

оказывают помощь пограничным органам и пограничным войскам, Войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе РФ, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию,

создают условия для участия граждан на добровольных началах по защите Государственной границы РФ в пределах приграничной территории.

Уставами таких муниципальных образований могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам.

В случае наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, связанными с осуществлением определенных видов деятельности в данной области, им должны передаваться соответствующие материальные и финансовые средства.