Текст книги "Правовые основы финансовой системы Японии"

Изменения законодательства Японии после поражения во Второй мировой войне

После окончания Второй мировой войны капитуляцией Японии 2 сентября 1945 года страны антигитлеровской коалиции в течение нескольких лет осуществляли контроль над территорией государства. Так, союзная оккупация Японии началась в 1945-52 годах и была описана как «эксперимент по направленным политическим переменам». Главным фактором успеха этих «перемен» стала новая Конституция, которая была промульгирована 3 ноября 1946 года и вступила в силу 3 мая 1947 года. Однако не менее важной является программа правовой реформы, которая была осуществлена судами и отделом права правительственной секции, а позднее – отделом законодательства и правосудия юридической секции, главнокомандующим союзными оккупационными войсками (далее – СКАП) генералом Дугласом Макартуром.

Ключевую роль в развитии постовоенного права Японии сыграл Альфред Опплер, беженец из нацистской Германии, занимавший различные должности в германской судебной системе, Опплер прибыл в Америку в 1939 году и в 1944 году поступил на федеральную правительственную службу, откуда был направлен в правительственную секцию Токийской штаб-квартиры генерала Макартура.

В отличие от других членов правительственной секции СКАП, Опплер не являлся представителем англо-американской правовой системы общего права, и в качестве главы судебного отдела и права его знакомство с традициями японцев, которые создали законы и конституцию Мэйдзи, является особенно важным. Кроме того, его видение оккупационного персонала как «наставников» и «акушерок», советующих, а не навязывающих реформу и рождение нового правового порядка, должно было оказать влияние на предотвращение излишней «американизации» японского права.

Заметим, что длительный характер реформ, которые Альфред Опплер и его коллеги осуществили в стране, является свидетельством их понимания и мастерства в объединении американских конституционных принципов и правовых основ стран Западной Европы. Уместно заключить, что не совсем верно будет идентифицировать японскую правовую систему исключительно с точки зрения развития событий после 1945 года.

Хотя нынешняя правовая система Японии вполне справедливо обладает сильным американским влиянием, ее необходимо контекстуализировать в рамках процесса дальнейшего развития. По крайней мере, за девять тысячелетий произошла телеологическая эволюция, создавшая фундаментальное ядро. В разное время эта правовая система государства подвергалась внешнему влиянию «иностранного права», а именно китайским, западноевропейским и американским системам. Их рецепция и последующая имплементация означают, что любая попытка классифицировать систему как континентальную (романо-германскую), гибридную или возможно «уникальную», в конечном счете не имеют оснований для существования.

Кроме того, было бы неправильно рассматривать японскую правовую систему лишь по совокупности ее исторических частей. Считаем, что в настоящее время нет возможности провести классификацию и отнести правовую систему Японии к уже утвердившимся в теории права правовым семьям.

§ 2 Бюджетное право и бюджетный процесс Японии

Генезис современного бюджетного права Японии тесно связан с периодом правления Императора Муцухито (Мэйдзи), заняв престол в 1867 году, уделял особое внимание выведению страны из изоляции и приобщению к западной правовой системе (эра Мейдзи – «просвещенное правление»[14]14
  Van John Sant, Peter Mauch, Yoneyuski Sugita: Historical Dictionary of United States-Japan Relations. Scarecrow Press. – 2007, 179 P.


[Закрыть]). Так, многие нормативные правовые акты были заимствованы у ряда европейских государств. В первой Конституции Японии 1889 года[15]15
  История Японии / Э. Дейноров. – М.: АСТ: Астрель, 2011. – С.610.


[Закрыть] прослеживается бюджетная политика О. Бисмарка (1815–1898)[16]16
  Конституции зарубежных стран: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соедин. Штаты Америки, Япония, Индия: учеб. Пособие /[сост. сб., пер., авт. Введ. И вступ. ст. В.В. Маклаков] 5-е изд., перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2006. – С.381.


[Закрыть]. Суть данной политики заключалась в следующем: при непринятии Парламентом бюджета или его несоставлении Правительство применяет бюджет прошлого года. Таким образом, целесообразно сделать вывод, что нормы бюджетного права были закреплены в основном законе государства и имели принципиальное значение и поэтому не претерпели столь радикальных изменений по сравнению с конституционным правом страны[17]17
  Публичные финансы государств АТР: бюджетное и налоговое регулирование / под ред. проф. А.Н. Козырина. М., 1998. С. 5.


[Закрыть].

Источники бюджетного права Японии

Бюджетное право Японии основывается на нормативных правовых актах послевоенной эпохи. Однако, многие из них были лишь воспроизведением актов довоенного периода (до 1945 года)[18]18
  Козырин А. Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. М., 2009. С. 77.


[Закрыть]. Вопросами изменения законодательства в сторону его демократизации и отхода от довоенного уклада занимался главнокомандующий союзными оккупационными войсками в Японии генерал армии США Дуглас Макартур[19]19
  Shigenori Matsui: The Constitution of Japan: A Contextual Analysis. Bloomsbury Publishing. – 2010, 13–14 P.


[Закрыть].

Так, к основным источникам бюджетного права Японии можно отнести следующие акты, а именно:

1. Конституцию Японии 1947 года, которая закрепляет общие положения о публичных финансах;

2. Закон о публичных финансах 1947 года регулирует бюджетные правила, не закрепленные в Конституции страны;

3. Закон о парламенте 1947 года раскрывает полномочия и статус законодательного органа государства, как субъекта бюджетного процесса;

4. Закон о публичных счетах 1947 года целью которого является регулирование принципов консолидации национальных резервных фондов;

5. Закон о палате аудиторов (Счетной палате) 1947 года устанавливает полномочия и организацию палаты аудиторов, объем аудиторских проверок и контроль над национальным бюджетом;

6. Закон о местной автономии 1947 года, Закон о местных финансах 1948 года и Закон о межбюджетных трансфертах на местном уровне 1950 года предоставляют полномочия муниципалитетам и префектурам по подготовке их собственных бюджетов.

Принципы бюджетного права Японии

Для более детального раскрытия сущности бюджетного права Японии следует обратиться к принципам в рамках которых оно функционирует. Уместно заметить, что бюджетные правоотношения государства основываются на общих принципах бюджетного права. Тем не менее, современные принципы прозрачности и эффективности не были официально воплощены в бюджетном законодательстве кроме общих декларативных норм в Конституции страны и Законе о публичных финансах[20]20
  Jón R. Blöndal: The Legal Framework for Budget Systems An International Comparison. Paris. – 2004, 259 P.


[Закрыть].

Основным принципом бюджетного права Японии является обязательное облечение бюджета в форму акта, принимаемого парламентом страны. Однако, в доктрине финансового права Японии существует две позиции на этот счет:

1. Бюджет не является законом, так как в статье 86 Конституции Японии нет упоминания слова закон, а есть только слово бюджет. Также, сторонники данной теории ссылаются на то, что Кабинет, осуществляющий исполнительную власть в стране, составляет и представляет на обсуждение и утверждение бюджет на следующий фискальный год. Используя те же юридические процедуры при принятии обычного закона, бюджет не должен быть промульгирован и контрассигнирован премьер-министром[21]21
  John M. Maki: Japan’s Commission on the Constitution: The Final Report. University of Washington Press. – 2016, 163 P.


[Закрыть];

2. Бюджет, является обычным законом. Данная позиция основывается на постоянности налогов, так как, на основании статьи 84[22]22
  Конституции зарубежных стран: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соедин. Штаты Америки, Япония, Бразилия: учеб. Пособие /[сост. сб., пер., авт. Введ. И вступ. ст. В.В. Маклаков] 7-е изд., перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2010. – С.397.


[Закрыть] Конституции государство было бы вынуждено принимать на каждый бюджетный год новые налоги. Стоит заметить, что в законодательстве Японии уже давно закреплен принцип постоянного действия налогов.

Следующий принцип – это принцип годового бюджета. На основании статьи 86 Конституции Японии от Кабинета требуется составление и представление в Парламент на обсуждение и утверждение бюджет на каждый финансовый год, который начинается с 1 апреля и заканчивается 31 мартом следующего года. Уместно заметить, что парламент имеет возможность выделять денежные средства для строительных и индустриальных проектов, выполнение которых требует несколько бюджетных лет – так называемые «длящиеся расходы»[23]23
  PublicFinance Law [Электронный ресурс] – Режим доступа: [http://www.mof.go.jp/english/budget/budget/fy2002/brief/2002-35.htm] свободный. – Загл. с экрана. – Яз. англ.


[Закрыть]. В данной ситуации двухпалатный парламент одобряет объем расходов на весь период финансирования проекта, который не может длиться более пяти лет.

Также, к ключевым принципам следует отнести принцип подотчетности, закрепленный в статье 90 Конституции[24]24
  Конституции зарубежных стран: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соедин. Штаты Америки, Япония, Бразилия: учеб. Пособие /[сост. сб., пер., авт. Введ. И вступ. ст. В.В. Маклаков] 6-е изд., перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2009. – С.376.


[Закрыть]. Данный принцип означает, что Ревизионный совет ежегодно подвергает проверке (ревизии) заключительный отчет о государственных расходах и доходах, который представляется Кабинетом парламенту вместе с докладом о ревизии в течение финансового года, непосредственно следующего за отчетным периодом.

Считаем уместным выделить принцип единства и универсальности бюджета Японии, который имеет фундаментальную основу для бюджетного законодательства страны. Данный принцип целесообразно подразделить на две части:

1. Во-первых, универсальность, которая установлена в статье 14 Закона о публичных финансах. Суть данного положения заключается в том, что все доходы и расходы должны быть объединены в годовой бюджет;

2. Во-вторых, единство, которое основано не на едином документе, а на трех различных бюджетах. Законодательство страны выделяет общий счет, специальные счета и счета правительственных агентств. Важным является факт консолидации доходов и расходов этих бюджетов, но общий бюджетный баланс на национальных счетах не предусмотрен.

При классификации принципов бюджетного права Японии выделяют также принцип специфичности. На основании статьи 23 Закона о публичных финансах он означает требование к доходам и расходам, которые должны быть отражены в бюджетных документах во всех деталях. Бюджет доходов и расходов должен быть классифицирован в соответствии с профильными министерствами или ведомствами. В том числе, доходы классифицируются по характеру поступлений, тогда как расходы – по их конкретному назначению.

В науке финансового права Японии, также, принято выделять принцип сбалансированности бюджета. Данный принцип нашел свое отражение в Законе о публичных финансах. В соответствии с данным принципом «расходы каждого финансового года, должны быть удовлетворены за счет доходов одного и того же финансового года»[25]25
  PublicFinance Law [Электронный ресурс] – Режим доступа: [http://www.mof.go.jp/english/budget/budget/fy2002/brief/2002-35.htm] свободный. – Загл. с экрана. – Яз. англ.


[Закрыть]. То есть доходы должны равняться расходам.

В соответствии со статьей 1 Закона о публичных финансах доход определяется как полученные средства, которые служат в качестве источника оплаты, чтобы удовлетворить спрос, возникающий на различных уровнях правительства страны. Расходы же определяются как израсходованные средства для удовлетворения спроса, возникающего на различных уровнях правительства в данном финансовом году.

Принцип публичности, достоверности и наглядности направлен на открытый для общественности порядок принятия бюджета. Заседания Бюджетных комиссий обеих палат в прямом эфире транслируются государственным телевещанием. Дата и время публичных слушаний бюджета в парламенте объявляются в официальной газете[26]26
  Гутарина О.В.: Бюджет и бюджетный процесс в Японии. Публично-правовые исследования. 2015. № 2. С. 86–103.


[Закрыть].

Важной гарантией принципа публичности бюджетного процесса является закрепленное в статье 91 Конституции Японии требование к Кабинету через регулярные промежутки времени, но не менее чем один раз в год, докладывать Парламенту и народу о состоянии государственных финансов.

Также, бюро Министерства финансов Японии ежегодно выпускает брошюру «основные положения о бюджете»[27]27
  Highlights of the Budget for FY 2016[Электронный ресурс] – Режим доступа: [http://www.mof.go.jp/english/budget/budget/fy2016/01.pdf] свободный. – Загл. с экрана. – Яз. англ.


[Закрыть], целью которой является борьба с правовым нигилизмом, а также перечисление основных параметров бюджета государства на текущий год.

Считаем необходимым заметить, что Япония, являясь членом Международного валютного фонда (далее – МВФ)[28]28
  Шремплер Х.-А.: Международные организации: Справочник/Пер. с нем. С.А. Тюпаева. – М.: Междунар. Отношения, 1995. – С. 51–52.


[Закрыть], следует международным стандартам 2001 года о прозрачности бюджетного процесса. Поэтому, большое количество информации предоставляется общественности и Парламенту через открытые источники.

Однако, в некоторых случаях, предусмотренных в нормативных правовых актах, допускаются исключения из принципа гласности и публичности. К примеру, по соображениям высших государственных интересов, связанных с сохранением государственной или военной тайны. Необходимо заметить, что подобные исключения не должны влиять на эффективность утверждения парламентом проекта бюджета и отчета о его исполнении, что обеспечивается специальными процедурами при обсуждении «секретных» статей[29]29
  Козырин А. Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. М., 2009. С. 82.


[Закрыть].

Бюджетный процесс Японии

Бюджет, являясь предметом бюджетного права неразрывно связан с бюджетным процессом. Под ним следует понимать продолжающиеся действия, которые проходят несколько стадий. Так, в доктрине финансового права Японии принято выделять три ключевые стадии бюджетного процесса:

1. подготовка и передача бюджета Парламенту;

2. принятие бюджета парламентом (конгрессионные действия);

3. исполнение и контроль бюджета аудиторами[30]30
  Hiromitsu Ishi: Making Fiscal Policy in Japan: Economic Effects and Institutional Settings. OUP Oxford. – 2007, 111 P.


[Закрыть].

Однако, в российской науке финансового права принято выделять четыре основных стадии бюджетного процесса. Российские ученые разграничивают стадию исполнения и контроля бюджета аудиторами на две отдельные стадии. Такой позиции придерживаются в своих работах О.В. Болтинова[31]31
  Болтинова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития. дисс. … д.ю.н. М. 2008 С. 201–316.


[Закрыть], Е.Ю. Грачева[32]32
  Финансовое право в вопросах и ответах: учебное пособие / Е.Ю. Грачева, М.Ф. Ивлиева, Э.Д. Соколова; отв. ред. Е.Ю. Грачева. – 4-е изд., перераб. и доп. – Москва: Проспект, 2016. – С. 95–99.


[Закрыть] и ряд других авторов. Поэтому, в нашей работе мы будем придерживаться данной концепции.

Первая стадия – это составление проекта бюджета. Как было замечено выше, финансовый год в Японии начинается первого апреля. С апреля по август идет подготовка бюджета, которая заключается в собирании информации от министерств Кабинета. В это же время, уже с июля по август происходит проверка бюджетных предложений Советом по экономической и финансовой политике (далее – Совет), основной целью которого является отправка предложений в министерства. Совет был создан в 2001 году во время административной реформы. Основная его цель заключается в обсуждении экономических и финансовых проблем государства определенным кругом уважаемых лиц[33]33
  Tomohito Shinoda: Contemporary Japanese Politics: Institutional Changes and Power Shifts. Columbia University Press. – 2013, 91–92 P.


[Закрыть].

В конце августа бюджетные предложения направляются в Министерство финансов Японии.

После этого с сентября по декабрь идет рассмотрение запросов бюджета отраслевыми министерствами и ведутся двусторонние переговоры с министерством финансов, с тем, чтобы подготовить предложения по проекту бюджета на утверждение исполнительной властью.

В начале декабря происходит опубликование руководящих принципов для составления бюджета, подготовленные Министерством финансов и утвержденные Кабинетом.

В середине декабря Министерство финансов представляет предложения по бюджету в Правительство Японии. Также, проходят заключительные переговоры между министром финансов и каждым отраслевым министром для урегулирования остающихся споров, по политически важным вопросам.

В конце стадии составления проекта бюджета, которая обычно происходит каждый год в конце декабря Кабинет принимает проект бюджета и в начале января вносит его для обсуждения в Парламент. Стоит заметить, что документ должен состоять из шести частей (статья 16 Закона о публичных финансах):

1. общие положения;

2. доходы и расходы бюджета

3. длящиеся многолетение расходы;

4. одобренные расходы, перенесенные на следующий финансовый год;

5. будущие обязательства;

6. резервы.

Вторая стадия – это рассмотрение и принятие бюджета парламентом.

Как было упомянуто ранее, Кабинет отправляет проект бюджета в законодательный орган в январе. Заметим, что у Парламента остается всего два месяца для тщательного изучения документа. Сначала, в соответствии со статьей 60 Конституции Японии бюджет поступает в Палату представителей. Проект бюджета должен быть рассмотрен бюджетным комитетом Палаты, и если у него нет замечаний по проекту, то он вносится в повестку пленарного заседания Палаты представителей и далее проходит процедура принятия или отклонения проекта бюджета нижней Палатой.

После этого, бюджетный комитет Палаты советников изучает данный документ и может внести в него изменения. То есть можно сделать вывод, что полномочия бюджетных комитетов обеих палат схожи. Далее, профильный комитет вносит проект бюджета на рассмотрение Палатой в рамках пленарного заседания. Если проект бюджета будет принят, то он вступает в силу с первого апреля – с началом нового финансового года.

Стоит заметить, что бюджетный процесс в Японии отражает взаимоотношения палат Парламента. В случае принятия Палатой советников решения, которое отличается от Палаты представителей, а также при отсутствии соглашения между палатами по итогам работы согласительного совета, а равно, если Палата советников не примет окончательное решение в течение 30 дней, за исключением перерыва в работе Парламента после получения проекта бюджета, то решение Палаты представителей по бюджету становится решением всего Парламента.

Третья стадия – это исполнение бюджета. Закон о публичных финансах регулирует вопрос исполнения бюджета. Данный закон в статье 31 предусматривает обязанность Министерства финансов страны по выделению ассигнований профильным министерствам и об этих действиях Министерство обязано уведомлять палату аудиторов. Для использования бюджетных ассигнований каждое министерство обязано подготовить проект плана расходования бюджетных средств и предоставить его в Министерство финансов Японии для утверждения (статья 34 Закона).

Уместно на наш взгляд заметить, что в статье 87 Конституции Японии провозглашается создание резервных фондов для покрытия непредвиденных расходов. Данные фонды могут быть созданы только по решению Парламента государства. Средства резервных фондов могут быть потрачены на ликвидацию последствий стихийных бедствий или на поддержание роста экономики страны, если она растет ниже запланированного в бюджете[34]34
  Jón R. Blöndal: The Legal Framework for Budget Systems An International Comparison. Paris. – 2004, 274 P.


[Закрыть].

В соответствии со статьей 32 Закона о публичных финансах строго ограничено использование бюджетных средств соответствующими министерствами. Так, нормативный правовой акт запрещает министерствам осуществлять нецелевое использование бюджетных средств. Также, важной особенностью бюджетного процесса Японии, закрепленной в статье 33 Закона, является запрещение бюджетных трансфертов между министерствами и их подразделениями. Однако, Парламент имеет право разрешить осуществление данных действий министерствами только после согласования с Министерством финансов, как главным распределителем бюджетных средств.

Четвертая стадия – это процесс составления и утверждения отчетности об исполнении бюджета[35]35
  Финансовое, налоговое и таможенное право: вопросы теории и практики: сборник научных трудов / под ред. Т. Н. Трошкиной. – Liber amicorum в честь проф. А. Н. Козырина и А. А. Ялбулганова. – М.: НИУ ВШЭ, 2014. – С.99.


[Закрыть]. Сама стадия, на наш взгляд, является самой продолжительной. Так, О.В. Гутарина в своем исследовании пишет, что процесс составления и утверждения отчетности об исполнении главного финансового документа Японии занимает около полутора лет[36]36
  См: Гутарина О.В. Указ. соч. С. 86–103.


[Закрыть]. Органы исполнительной власти направляют отчеты в палату аудиторов, которая осуществляет контроль за исполнением бюджета. Контрольными функциями также обладают: Парламент, Министерство финансов и иные министерства[37]37
  Анисимцев Н. В. Исполнительная власть Японии на рубеже веков: система и эволюция. М., 2008. С. 154.


[Закрыть].

К примеру, при внесении изменений или дополнений Кабинетом в уже утвержденный бюджет в парламент страны, законодательная ветвь власти имеет право запросить отчет о том, каким образом используются ранее утвержденные ассигнования на данные цели и чем вызвана необходимость выделения дополнительных средств[38]38
  Парламенты мира: Сб. – М.: Интерпракс. – 1991. С. 548.


[Закрыть].

В целом, необходимо заметить, что контроль за исполнением бюджета ничем не отличается от других развитых государств мира.

Бюджетная система на местном уровне

Уместно уделить внимание бюджетной системе на местном уровне в Японии, так как право на местное самоуправление закреплено в Основном законе страны – Конституции Японии. Как было упомянуто ранее в этом разделе источниками бюджетного права и процесса на уровне префектур и муниципалитетов являются следующие нормативные правовые акты, такие как:

1. Закон о местной автономии 1947 года;

2. Закон о местных финансах 1948 года;

3. Закон о межбюджетных трансфертах на местном уровне 1950 года.

В настоящее время Япония разделена на 47 префектур и 1719 муниципалитетов: 789 мегаполисов, 746 городов, 184 деревень и 23 специальных района в Токио.

Закон о местной автономии от 17 апреля 1947 года является основным нормативным правовым актом, который регулирует вопрос бюджетные правоотношения на местном уровне. На основании ст.1 данного нормативного правового акта его целью является организация и функционирование местных органов власти, а также взаимодействие между национальными и местными органами, наряду с обеспечением эффективного демократического управления органами местного самоуправления[39]39
  Local Autonomy Act 14 April 1947 Article 1


[Закрыть].

Глава IX данного закона посвящена финансовым вопросам в целом. В ст.208 закреплена аналогичная норма, что и на национальном уровне. Так, фискальный год местных органов власти начинается первого апреля каждого года и заканчивается 31 марта. Также, в ст. 210 закона регулируется правило, согласно которому все доходы и расходы фискального года должны быть учтены в бюджете местного органа власти.

Структура бюджета закреплена в ст.215 закона, а именно:

1. Доходы и расходы бюджета;

2. Длящиеся расходы;

3. Выполнение одобренных расходов, которые могут быть перенесены на следующий финансовый год (Akiramoto costs);

4. Долговые обязательства;

5. Муниципальные бонды;

6. Выплаты по заимствованиям;

7. Классификация расходов бюджета.

Важно заметить, что для покрытия дополнительных бюджетных расходов местными законодательными органами власти создается резервный фонд (ст.217).

В целом стадии бюджетного процесса на местном уровне аналогичны национальному.

В последнее время в Японии местные органы власти стали получать больше доходов. Так, большая их часть аккумулируется за счет местных налогов (около 30 %), местных бондов, а также межбюджетных трансфертов. Возможно данная ситуация связана с начавшейся в июне 1993 года года реформы – децентрализации управления. Так, в июле 1999 года Парламентом Японии был принят специальный закон о всеобъемлющей децентрализации (The Comprehensive Decentralization Act)[40]40
  The Comprehensive Decentralization Act


[Закрыть]. В документе уточняются функции национальных и местных органов власти и их иерархические связи. Была отменена система делегированных функций. Административная система, в рамках которой центральное правительство делегирует некоторые из своих полномочий публично избранным руководителям местных органов власти, в качестве представителей центральной власти на местах. К тому же были переданы полномочия от национальных органов власти префектурам, а от префектур муниципалитетам. К 1 января 2013 года в Японии было 1719 муниципалитетов. Хотя перед началом реформы 31 марта 1999 года было 3232 муниципалных образования[41]41
  Atsuro Sasaki: Local Self-Government in Japan. May 2014. 27 P.


[Закрыть].

Следовательно, данная реформа сократила количество местных служащих, что позволило увеличить количественные поступления в бюджеты соответствующих уровней.

Таким образом, бюджетное право и процесс современной Японии характеризуется фундаментальной правовой базой, которая регулируется различными источниками законодательства. Исследование позволяет выявить совершенство бюджетного права страны, многие нормы которого могут быть рецепиированы в законодательство Российской Федерации.