Текст книги "Международное и национальное право. Теория, история, современность. Сборник научных статей и учебно-методических материалов"

Международное и национальное право: теория, история, современность. Сборник научных статей и учебно-методических материалов

© Коллектив авторов, 2009

* * *

Раздел I
Современные проблемы историко-правовой науки

Н. С. Нижник, Н. С. Сидоренко
Легитимация органов государственной власти в условиях трансформации политико-правовой системы России в 1917 году (на материалах уральского региона)

Отход от экономического детерминизма в осмыслении исторических событий, имевший место на предыдущем этапе развития отечественной историографии, определяет повышенную значимость исследований в сфере взаимоотношений российского общества и государства. В развитии данного направления достигнуты определенные успехи, одновременно выдвинуты вопросы, обуславливающие необходимость дальнейших исследований[1]1
  См.: Власть и оппозиция. Российский политический процесс XX столетия. М., 1995; Лобачева Г. В. Монархическая идея в массовом сознании россиян (1881–1917 годы): Дис. … докт. ист. наук. Саратов, 1999; Поршнева О. С. Менталитет и социальное поведение рабочих, крестьян и солдат России в период Первой мировой войны (1914 – март 1918 гг.). Екатеринбург, 2000; и др.


[Закрыть]. Определенный интерес представляет региональный аспект темы, позволяющий выявить закономерное и особенное в процессе общегосударственного развития. Одним из крупных административно-территориальных районов страны является Урал. В рассматриваемый период он не только шел в фарватере политики центральной власти, но имел собственное определенное лицо.

Первое полуофициальное сообщение о революции в Петрограде появилось на Урале 28 февраля 1917 г. Символично, что передано оно было по инициативе уральского депутата IV Государственной думы А. Бубликова по линии железнодорожной связи[2]2
  Бубликов А. А. Русская революция: Впечатления и мысли очевидца и участника. Нью-Йорк, 1918 г. С. 21.


[Закрыть]. Министерство путей сообщения обладало собственной телеграфной связью, неподконтрольной Министерству внутренних дел, которое препятствовало распространению информации о событиях в Петрограде. Председатель Государственной думы. В телеграмме говорилось, что Дума взяла в свои руки «оборудование новой власти», но умалчивалось о судьбе монархии, об образовании Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов (СРиСД). Лидеры думской оппозиции еще надеялись на установление конституционной монархии английского образца со сменой правившего монарха.

Сообщение о событиях февраля 1917 г. в Петрограде было по-разному воспринято в уральском обществе. По своей сути оно отражало ту грань взаимосвязи центра и провинции, которое начало складываться в условиях Первой мировой войны. Губернские власти полученное сообщение пытались скрыть от народа с тем, чтобы воспрепятствовать распространению революции. В Оренбургской губернии монархически настроенные начальник губернского жандармского управления (ГЖУ) полковник А. Г. Кашинцев, начальник гарнизона Оренбурга ген. Д. В. Погорецкий и начальник Оренбургско-Ташкентской железной дороги П. А. Мазуровский при содействии губернатора Т. В. Тюленева стали спешно готовить контрреволюционные силы. Вице-губернатор Пермской губернии Л. Троекуров сообщал председателю Совета Министров: «Мною все приготовлено для объявления во всеобщее сведение о вступлении на престол Великого князя Михаила Александровича. Делается распоряжение подчиняться во всем распоряжениям Вашего превосходительства. Вся работа правительственных и общественных учреждений идет, до сих пор не прерываясь, в полном единении и с готовностью трудиться во благо великой родины»[3]3
  Государственный архив Российской Федерации (далее – ГАРФ). Ф. 1788. Оп. 1. Д. 126. Л. 1.


[Закрыть]. Однако указаний действовать в данном направлении из центра не поступало. Пермский губернатор М. А. Лозина-Лозинский только после событий 3 марта заявил о факте падения монархии и призвал население к спокойствию и порядку, недопустимости предъявления незаконных требований власти не уполномоченными на то лицами, призывал граждан «словом убеждения остановить злое для родины дело»[4]4
  Там же. Л. 153.


[Закрыть].

В Вятской губернии после получения известий о «свержении старого правительства» на собрании представителей всех ведомств за переход на сторону нового правительства высказались все, кроме начальника губернского жандармского управления. Относительно спокойно были восприняты они и в обществе. Немалую роль в этом сыграла позиция Вятского епископа Никандра, заявившего себя сторонником нового режима и, в свою очередь, призвавшего духовенство примкнуть к новому правительству и разъяснять «важное значение совершившегося переворота»[5]5
  ГАРФ. Ф. 1788. Оп. 2. Д. 91. Л. 35.


[Закрыть]. В Уфимской губернии спокойному принятию сообщения из центра также в определенной мере способствовала позиция епископа Андрея. Но даже он, известный своим либерализмом, полагал, что можно рассчитывать только на конституционную монархию. 1 марта 1917 г. он опубликовал послание пастве, в котором события в Петрограде представил как попытку «новых управителей» спасти страну от всяких бед[6]6
  Нечаев М. Г. Контрреволюционная деятельность Церкви в период подготовки и проведения Великой октябрьской социалистической революции и гражданской войны на Урале (1917–1919 гг.). Пермь, 1988. С. 47.


[Закрыть].

Весть о падении самодержавия быстро распространялась из уст в уста. В либерально настроенной части общества, представленной земскими кругами и городскими самоуправлениями, интеллигенцией, а также среди значительной части рабочих, шедших за леволиберальными партиями, царило приподнятое настроение. Улицы Екатеринбурга, Перми, Вятки, Уфы, Оренбурга и других городов и крупных заводских поселков уже 2 марта были заполнены народом. Революционные массы освобождали политических заключенных. К 5 марта все основные центры Урала выступили в поддержку революции. В телеграмме Екатеринбургского городского головы Обухова на имя Председателя Государственной думы говорилось, что ею «в объединении с другими общественными организациями принимаются все меры к поддержанию необходимого спокойствия и достойного осуществления мероприятий Государственной думы, направленных на благо и величие родины»[7]7
  ГАРФ. Ф. 1788. Оп. 1. Д. 126. Л. 153.


[Закрыть]. Эйфория революционности захлестнула и армию. Все гарнизоны Урала перешли на сторону революции и стали одной из самых активных ее сил. Весной 1917 г. на Урале насчитывалось около 250 тыс. военнослужащих[8]8
  Урал: век двадцатый. Люди. События. Жизнь. Очерки истории. Екатеринбург, 2000. С. 34.


[Закрыть]. В отдаленных сельских поселках факт вооруженного восстания в Петербурге стал известен 7–10 марта и даже позднее[9]9
  История Урала в период капитализма. М., 1996. С. 368–369.


[Закрыть].

Анализ архивного материала свидетельствует о том, что в провинции были плохо осведомлены о событиях в центре. Причем это было характерно не только в отношении широких масс населения, но и представителей местной власти и органов самоуправления. Не имея точных данных о происходящем, они ждали указаний: ведь инициатива в такой ситуации чревата непредсказуемыми последствиями. «Прошу указаний», «покорнейше просим осведомлять провинцию о текущих событиях…» – эти фразы присутствовали практически в каждом обращении с места[10]10
  ГАРФ. Ф. 1788. Оп. 1. Д. 126. Л. 1, 2.


[Закрыть].

Растерянность губернских властей и, как следствие, попустительство революционной стихии, неизбежно снижали их влияние в обществе. Отказ Временного правительства от прежней системы управления и передача ее в руки земских учреждений еще более ослабили позиции центра и его аппарата в условиях двоевластия. «Прошу дать указания: оставаться ли на посту, или сдать полномочия. Прошу распоряжением сдать – то кому, т. к. не имение распоряжений Вашего сиятельства ставит меня в затруднительное положение», – обращался в Министерство внутренних дел губернатор Вятской губернии Н. А. Руднев 19 марта 1917 г.[11]11
  ГАРФ. Ф. 1788. Оп. 2. Д. 91. Л. 3.


[Закрыть].

Растерянность в административных органах давала повод к активизации общества, его давления на власть. Так, в Пермской губернии вновь образованным органом власти – Комитетом общественной безопасности (КОБ) были подвергнуты аресту губернатор М. А. Лозина-Лозинский, вице-губернатор Л. Троекуров, начальник запасной бригады, непременный член Белоусов, два жандармских офицера и ряд других представителей власти. КОБы при участии Советов рабочих депутатов (СРД) решали вопросы о выдвижении кандидатуры на пост губернского комиссара. Назначенные Временным правительством, вынуждены были снимать с себя полномочия, так как не пользовались популярностью. Не были приняты и кандидатуры, выдвинутые ими в качестве своих преемников. На эти должности в Пермской губернии были избраны тов. председателя Пермского КОБа А. Е. Ширяев (председатель Пермского областного ВПК), в Вятской губернии – П. И. Паньков (март), позднее кооператор, земский деятель эсер П. Т. Саламатов, его помощник – Н. В. Огнев, общественный деятель, депутат I Государственной думы, в Оренбургской губернии – эсер Н. В. Архангельский, в Уфимской – сочувствующий кадетам П. Ф. Коропачинский[12]12
  Там же. Л. 12, 30, 65; Д. 126. Л. 10-20б.


[Закрыть]. Наблюдалась частая смена губернских комиссаров. Так, в июле 1917 г. в Пермской губернии фигурирует уже третье лицо на этом посту. Центральная власть не только не контролировала этот процесс, но и сама вносила определенные трудности. В июне 1917 г. в числе 15-ти офицеров и 20-ти солдат, призванных на военную службу, был пермский губернский комиссар Временного правительства прапорщик Турчевич. Сообщая об этом в Министерство внутренних дел его заместитель Оболенский, отмечал, что это «создаст сразу полную разруху управления губернии» и просил разрешения на созыв в ближайшее время губернского съезда по перевыборам нового комиссара и его помощников[13]13
  ГАРФ. Ф. 1788. Оп. 1. Д. 126. Л. 73.


[Закрыть].

На местах не знали, как соподчиняются между собой вновь возникшие органы и губернская администрация. Так, председатель пермской губернской земской управы Е. Д. Калугин вынужден был обращаться за разъяснением по этому вопросу в Министерство внутренних дел[14]14
  Там же. Л. 5.


[Закрыть]. Уральские кадеты, опасаясь дальнейшего развития революционной стихии, отстаивали идею сохранения прежней системы местного самоуправления. На частном совещании гласных Екатеринбургской городской думы с представителями союза земств и городов 3 марта 1917 г. при обсуждении вопроса об организации новой власти лидер кадетского комитета Л. А. Кроль, известный как сторонник левого крыла партии, заявил, что он против устранения прежних властей: «Они должны служить новому правительству… до будущих выборов»[15]15
  Уральская жизнь. 1917. 7 марта.


[Закрыть]. Однако кадеты просчитались. Свержение самодержавной власти вовсе не означало автоматического перехода ее в руки думской оппозиции. Критика Думы, как и верховной власти, широко поставленная в устной и печатной либеральной и леворадикальной пропаганде, сыграла двойственную роль. Приняв факт отречения монарших особ от престола, и связав его с давлением снизу, общество посчитало возможным создание власти, идущей от него самого, отражающей его природу и потребности. Это вызвало активизацию общественно-политической жизни в крае, создание новых органов управления.

Ч. Н. Ахмедов
Правоохранительная система Российской Империи: сущностные черты и особенности эволюции

Правоохранительная система государства как научная проблема в юридической литературе должного освещения не получила[16]16
  Исследованиями, в которых авторы обращают внимание на понятие, структуру и специфику функционирования в современных условиях правоохранительной системы, являются: Теория права и государства: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. М., 1997. С. 225; Аврутин Ю. Е., Зубов И. Н. Органы внутренних дел в государственном механизме Российской Федерации (государственно-правовые и социальные вопросы функционирования и перспектив развития). СПб.: СПб университет МВД России, 1998. С. 11–16; Матвеев Т. Г. Организация деятельности негосударственной правоохранительной системы: Автреф. дис…. канд. юрид. наук. М., 1998.


[Закрыть]. Чаще всего анализу подвергаются правоохранительная деятельность и правоохранительные органы без упоминания того, что и правоохранительная деятельность, и правоохранительные органы одного государства являются структурно-функциональными элементами правоохранительной системы этого государства[17]17
  См., например: Авдонкин B. C. Правоохранительные органы в схемах с комментариями: Учебное пособие. Изд. 2-е, испр. и доп. М.: Эксмо, 2006; Беленков Р. А. Правоохранительные органы (конспект лекций в схемах). М.: Приор-издат, 2004; Бобуа З. Б. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник. Новосибирск: Изд-во Сиб. отд-ния РАН, 2002; Галузо В. Н. Система правоохранительных органов России. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000; Григонис Э. П. Правоохранительные органы: Курс лекций. СПб.: Питер, 2001; // Гриненко А. В. Правоохранительные органы Российской Федерации: Краткий учебный курс. М.: Норма, 2005; Гуценко К. Ф. Правоохранительные органы: Хрестоматия. М.: Зерцало-М, 2001; Гуценко К. Ф., Ковалев М. А. Правоохранительные органы: Учебник. М.: Зерцало-М, 2005; Качалов В. И., Качалова О. В., Кукель К. В. Правоохранительные органы: Курс лекций. М.: Омега-Л, 2005; Коряковцев В. В. Правоохранительные органы: Краткий курс. СПб.: Питер, 2005; Лукичев Ю. А. Правоохранительные органы Российской Федерации: Курс лекций. СПб., 2003; Лукичев Ю. А., Вахмистрова С. И. Правоохранительные органы: Конспект лекций. М.: Изд. Михайлова В. А., 1999; Миронов А. Н., Павинский Н. М. Правоохранительные органы: Учебное пособие. М.: Форум, Инфра-М, 2005; Михайлов В. А. Правоохранительные органы: Учебное пособие. М., 2001; Мосиенко В. П. Правоохранительные органы России. Ростов-н/Д., 1998;Насонов С. А., Ничипоренко Т. Ю. Суд и правоохранительные органы: Практикум / Под ред. П. А. Лупинской. М.: Юристъ, 2004; Поляков М. П. Правоохранительные органы Российской Федерации: Пособие для сдачи экзамена. М.: Юрайт-издат, 2005; Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под ред. В. П. Божьева. М.: Юрайт-Издат, 2005; Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под. ред. В. П. Божьева. 4-е изд., испр. и доп. М.: Спарк, 2002; Правоохранительные органы: Учебник / Под ред. Н. А. Петухова, Т. Е. Загорского. М.: ИТК Дашков и К°, 2005; Правоохранительные органы: Учебник для вузов / Под ред. О. А. Галустьяна. М.: ЮНИТИ, 2005; Правоохранительные органы: Учебник для студентов вузов / Под общ. ред. Н. А. Петухова, Г. И. Загорского. М., 2003;.Правоохранительные органы: Учебное пособие / Под ред. A. M. Артемьева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004; Рыжаков А. П. Правоохранительные органы: Учебник. М.: Инфра-М, 2004; Савюк Л. К. Правоохранительные и судебные органы: Учебник. М.: Юристъ, 2005; Смоленский М. Б. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебное пособие. Ростов-на/Д.: Феникс, 2002; Тарасов А. Правоохранительная деятельность: ее понятие и сущность // Российский следователь. М., 2002. № 4. С. 34–38; Угольникова И. В. Правоохранительные органы: Учебное пособие. М.: ПРИОР, 2005; Фокин В. М. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник для студентов вузов. М.: Былина, 2002; Фокин В. М. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник. М.: Былина, 2003; Черников В. В. Судебные, правоохранительные и контрольные органы России: Учебник. 2-е изд. М.: Проспект, 2002; Числов А. И., Орлов Б. М. Правоохранительные органы и правоохранительная деятельность: Учебно-методическое пособие. Издание 2-е, переработанное и дополненное М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2004; Чуфаровский Ю. В. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под ред. Б. С. Тетерина. М., 2002; и др.


[Закрыть].

Понимание правоохранительной системы следует осуществлять с учетом дифференциации права на публичное и частное. Поскольку правоохранительная деятельность является не только гарантом права, но и легальным средством его ограничения, следует в структуре правоохранительной системы выделять две подсистемы: охраны публичного права и охраны частного права. При этом охрана частного права представленного субъективными законными интересами индивидуальных и коллективных лиц является специализированной функцией правового регулирования и реализуется негосударственными структурами, наделенными определенными полномочиями, делегированными государством.

Развитие правоохранительной функции государства носило эволюционный характер: появившись вместе с государством, правоохранительная функция на ранних этапах истории не выделялась из общей охранительной функции; институты государства в тот период являлись, как правило, многофункциональными, и большинство из них в той или иной мере занимались правоохранительной деятельностью; правоохранительные органы как обособленные государственные структуры, наделенные специальной компетенцией в сфере правоохраны, отсутствовали. С развитием государства и усложнением механизма управления обществом правоохранительная функция выделилась из общей охранительной функции государства и обусловила появление специализированных государственных органов наделенных властной компетенцией в сфере правоохранительной деятельности.

В рамках функционального подхода охрана права может рассматриваться: 1) как самостоятельная функция государства, реализуемая в системе разделения властей различными институтами, в различных формах и с помощью специфических средств; 2) как функция государства, включенная в его экономические, политические и социальные функции; 3) как функция государства, интегрированная в систему более высокого уровня – в систему обеспечения национальной и международной безопасности.

Формой реализации охранительной функции права и правоохранительной функции государства выступает правоохранительная система, складывающаяся из функциональных и институциональных компонентов (охранительные нормы, правоохранительные институты, цели, субъекты и объекты правоохраны), каждый из которых детерминирует юридическое содержание и структуру охранительных правоотношений.

Направленность функционирования правоохранительной системы задается двумя векторами: 1) охраны публичного права, предполагающего приоритет интересов государства и общества по отношению к частным интересам индивидов и корпораций; 2) охраны частного права, базирующегося на признании прав и свобод человека и гражданина основной ценностью государства и общества. Соответственно, структура правоохранительной системы государства включает в себя две функциональные подсистемы: охраны публичного права и охраны частного права. Названные подсистемы в процессе совершенствования государственного механизма получают нормативное закрепление и организационное оформление. Также определяются предметы ведения и полномочия, в комплексе образующие их компетенцию в правоохранительной сфере.

В процессе становления и развития правоохранительной системы Российской империи целесообразно выделять следующие периоды:

1) период функционального обособления и организационного оформления правоохранительной системы (начало XVIII в. – 1802 г.): происходит выделение правоохранительной функции из общей охранительной функции государства; институциализация правоохранительной деятельности; установление непосредственного контроля главы государства за деятельностью правоохранительных органов; нормативно-правовое закрепление компетенции государственных органов различного уровня, принимающих участие в реализации правоохранительной функции государства;

2) период законодательного закрепления и конкретизации компетенции государственных органов, образующих правоохранительную систему (1802–1864 гг.): формируется новая система государственного управления, в рамках которой получают законодательное закрепление с последующей конкретизацией положения, определяющие компетенцию государственных органов, в комплексе образующих правоохранительную систему Российской империи;

3) реформационный период (1864–1880-е годы): предпринимается попытка «приведения» правоохранительной системы Российской империи в соответствие с принципами охраны права в условиях буржуазных западных демократий. При этом наряду с государственными органами охраны публичного права в качестве субъектов правоохраны начинают рассматриваться негосударственные структуры (суд присяжных, мировые суды, адвокатура);

4) период структурно-функциональной реорганизации правоохранительной системы в условиях политики контрреформ и активизации революционного движения (1880 г. – февраль 1917 г.): фактическая неготовность власти и подданных Российской империи к качественному реформированию правоохранительной системы обусловила смену периода «незаработавших реформ» контрреформой. Контрреформа, уничтожив прогрессивные демократические начинания, вместе с тем, не смогла обеспечить возврат к патриархальному обществу дореформенного типа. В условиях возрастающей активности оппозиционных партий и антигосударственных настроений в широких общественных массах, правоохранительная система Российской империи продемонстрировала низкую эффективность и в итоге оказалась не способной предотвратить кризис государственности, вызвавший Февральскую и Октябрьскую революции.

Территориальное устройство Российской империи имело существенное влияние на структурирование правоохранительной системы и ее кадровое обеспечение. Наличие в составе Империи государственных образований с «ограниченным суверенитетом» (Польша, Финляндия и т. п.) предопределяло необходимость сочетания политических и национальных принципов формирования и функционирования правоохранительных структур. В конце XIX – начале XX в. имперская политика была направлена на неуклонное сокращение самостоятельности национальных автономий и, как следствие, на централизацию управления правоохранительной деятельностью. Такая тенденция на практике зачастую приводила к конфликтам между имперской и региональными бюрократиями и в целом оказывала негативное влияние на эффективность правоохранительной деятельности на местах.

Анализ субъектного состава правоохранительной системы Российской империи позволяет провести функциональную дифференциацию между органами, наделенными специальной компетенцией в сфере охраны публичного и защиты частного права.

К органам исключительной правоохранительной компетенции в сфере публично-правового регулирования следует отнести полицию (общую и политическую) и прокуратуру.

К органам факультативной правоохранительной компетенции в сфере публично-правового регулирования относятся фискальные (таможенные и налоговые) и пограничные структуры, а также иные государственные органы, наделенные контрольными функциями в различных сферах общественной жизнедеятельности и реализующих эти функции, в том числе при помощи административного (полицейского) принуждения.

К органам, наделенным компетенцией в сфере защиты частного права, следует отнести адвокатуру, негосударственные структуры, разрешающие споры о праве (третейские и мировые суды), а также службы и подразделения социальной защиты населения.

Особое место в правоохранительной системе занимают государственные органы правосудия. В условиях состязательной системы суд не может быть отнесен ни к органам охраны публичного права, ни к органам, осуществляющим защиту частного права. Суд выступает арбитром в спорах о праве и конфликтах связанных с правонарушениями. В подобном качестве суд, являясь органом государства и действуя на основании государственного законодательства, вместе с тем, призван занимать независимую позицию и принимать решение не на основе государственного веления, а на основе общеправовых принципов.

Функциональное назначение правоохранительной системы государства на любом этапе его исторического развития находит отражение прежде всего в способности государства эффективно использовать совокупность государственно-правовых средств, методов и гарантий в интересах обеспечения юридической защищенности субъектов права от противоправных нарушений, от произвола и беззакония со стороны государственного аппарата; в предоставлении участникам охранительных правоотношений реальных возможностей для активных действий, связанных с защитой субъективных прав и законных интересов.

Воплощение новых идей, в частности идей правовой государственности в современной России, в практику государственно-правового строительства неизбежно должно быть связано с обновлением структурно-функциональных элементов правоохранительной системы.

Л. В. Карнаушенко
Правительственный конституционализм начала XIX в. и государственная уставная грамота Российской Империи

В статусе победителя Наполеона и вершителя судеб отдельных народов Александр I, осуществляя конституционные намерения на российских окраинах и в иных государствах, не терял надежды на преобразования государственно-правовой жизни Российской империи. Выступая с речью при открытии польского сейма, Александр I многозначительно указал на близость введения конституционных учреждений в России[18]18
  Богданович М. И. История царствования Александра I. Т. 5. СПб., 1870. С. 371–375.


[Закрыть], хотя петербургская печать о том умолчала[19]19
  Гоголевский А. В. Русский либеральный конституционализм // Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии: Сборник документов / Авт. – сост. А. В. Гоголевский, Б. Н. Ковалев. М., 2000. С. 13.


[Закрыть].

Разработка вопросов о новых конституционных учреждениях в России была связана с подготовкой проекта русской конституции, поручение о которой Александр I дал своему другу юности, императорскому комиссару в Варшаве Н. Н. Новосильцеву. Высочайшая воля исполнялась в условиях строжайшей тайны. О готовящемся проекте не знал даже родной брат царя, наместник в Польше великий князь Константин Павлович. К себе в помощь Новосильцев пригласил французского юриста и публициста П. И. Дешана. Написанный по-французски проект перевел на русский язык князь П. А. Вяземский. Первый вариант проекта под названием «Краткое изложение основ конституционной хартии Российской империи» поступил на рассмотрение Александру I в 1819 г. и получил его одобрение.

Содержащиеся в нем конституционные идеи оказались во многом близки мыслям М. М. Сперанского и представителям европейской государственно-правовой мысли.

К осени 1820 г. окончательный текст Государственной уставной грамоты Российской империи[20]20
  См.: Государственная уставная грамота Российской империи. Варшава, 1831.


[Закрыть] был готов. С юридической точки зрения Грамота во многом представляла собой совершенный документ: ему были характерны законченность, логичность, детальность разработок, грамотный язык изложения. Грамота наделяла императора огромными полномочиями. «Государственная власть неразделима: она сосредоточена в лице монарха», – гласила ст. 12. Исполнительная власть возлагалась на Государственный совет (Комитет министров). Была воспринята идея народного представительства. В ст. 91 провозглашалось: «Да будет российский народ отныне и навсегда иметь народное представительство». Органом такого представительства был назван Государственный сейм (Государственная дума). Он состоял из императора и двух палат: верхней – Сената и нижней – Посольской палаты. В соответствии с ст. 13 Сейм лишь «содействует» государю в государственной власти. Провозглашалось отделение судебной власти от административной. Определялось, что Верховный государственный суд функционирует в составе председателя, сенаторов и других лиц, которые назначаются царем. Мыслилось, что данный орган должен рассматривать государственные преступления и противозаконные поступки высших чиновников. Судьи должны были назначаться императором по правилам об испытании, а выборные – в соответствии с особым постановлением. Территория страны делилась на наместничества, в которые входили по несколько губерний. Возглавляли наместничество наместник и Совет наместничества. Устанавливался ряд прав и свобод подданных Российской империи.

Однако Государственная уставная грамота так и не была «дарована» народу России в качестве конституции. Историки чаще всего связывают причину этого со смертью Александра I.

В отечественной историографии дана общая оценка данного документа. Отмечается, что Государственная уставная грамота Российской империи – это определенная веха в истории российского правительственного конституционализма. Она свидетельствует о достаточно высоком уровне русской политико-юридической мысли первой четверти XIX в. Вместе с тем Государственная уставная грамота оставляла в неприкосновенности прерогативы самодержавия. Поэтому такие принципы, как народное представительство, ответственность исполнительной власти перед законодательной, разделение властей, федерация и т. п., находились в непримиримом противоречии с сильной централизованной властью в лице императора и состоявших при нем бюрократических учреждений, а главное – сохранялось крепостное право, абсолютно не совместимое с прокламируемыми свободами[21]21
  См.: Скрипилев Е. А. Государственная уставная грамота Российской империи // Советское государство и право. 1980. № 7. С. 108.


[Закрыть].

Действительно, Конституция Н. Н. Новосильцева оказалась более сословной, продворянской, просамодержавной, чем проект Сперанского[22]22
  Гоголевский А. В. Русский либеральный конституционализм. С. 13.


[Закрыть]. Она защищала прерогативы сильной самодержавной власти в ущерб принципам демократии, что сказалось на порядке формирования представительных учреждений, мере их контроля над исполнительной властью, правах сословий. Тем не менее проект Н. Н. Новосильцева вполне достойно представляет русский конституционализм. В нем хорошо учтены такие особенности России, как отсутствие массовой политической культуры, сильная централизованная государственная власть, пестрый этнический состав населения. Впервые в истории отечественного конституционализма этот проект поставил проблему федеративного устройства государства, в том числе и по этническому признаку.

Получив в свое распоряжение довольно умеренный вариант конституции, Александр I не только не принял мер для его осуществления, но и не ознакомил правительственные круги ни с ним, ни с подготовленными в 1820 г. двумя манифестами, которые должны были быть объявлены в момент провозглашения Государственной уставной грамоты (о введении ее в действие, в котором основное внимание уделялось доказательству того, что это является не введением новых порядков, а совершенствованием существующих, и о уничтожении польской Конституции 1815 г. и превращении Царства Польского в наместничество Российской империи[23]23
  Аскенази Ш. Царство Польское. 1815–1830. М., 1915. С. 61–68.


[Закрыть]). Общественность также оставалась в неведении[24]24
  Правда, исследователи именно с намеченными Государственной уставной грамотой преобразованиями административно-территориального деления связывают деятельность генерал-губернатора А. Д. Балашова. – См.: Балашов А. Д. Начальные основания для приспособления управления губернского в Рязани к общему ходу дел ныне вводимому // Материалы, собранные для высочайше утвержденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений. Отд. адм. Ч. I. СПб., 1870; Акульшин П. В. Балашёв Александр Дмитриевич // Отечественная история: Энциклопедия. Т. 1. М., 1994. С. 151–152.


[Закрыть]. Сведения о конституции Новосильцева просочились в зарубежную печать лишь во время польского восстания 1830 г.[25]25
  Гоголевский А. В. Русский либеральный конституционализм. С. 13. // Хотя в отечественной историографии высказываются предположения о том, что ряд положений Государственной уставной грамоты нашёл отражение в проекте Конституции Н. М. Муравьёва; что продолжением работы над Государственной уставной грамотой был «Органический регламент», который исследователи рассматривают или как третью редакцию документа (А. В. Предтеченский), или как часть комплекса подзаконных актов, направленных на конкретизацию положений Грамоты (С. В. Мироненко). – См.: Государственная уставная грамота Российской империи. Берлин, 1903; Вернадский Г. В. Государственная уставная грамота Российской империи 1820 г.: Историко-юридический очерк. Прага, 1925; Предтеченский А. В. Очерки общественно-политической истории России первой четверти XIX в. М.; Л., 1957; Парусов А. И. Государственная уставная грамота 1820 г. // Ученые записки Горьковского университета. 1964. Вып. 7; Скрипилев Е. А. Государственная уставная грамота Российской империи // Советское государство и право. 1980. № 7; Минаева Н. В. Правительственный конституционализм и передовое общественное мнение России в начале XIX в. Саратов, 1982; Мироненко С. В. Самодержавие и реформы. М., 1989.


[Закрыть] Восставшие поляки обнаружили проект в бумагах Новосильцева в Варшаве и отпечатали его тиражом в 2 тыс. экземпляров[26]26
  В соответствии с изданным в 1831 г. документом текст Государственной уставной грамоты Российской империи опубликовал в 1837 г. английский публицист Р. Уркварт, а позднее в «Историческом сборнике Вольной русской типографии» (Лондон, 1861. Кн. 2) – А. И. Герцен.


[Закрыть]. Из них 1578 экземпляров после подавления восстания наместник Польши И. Ф. Паскевич доставил Николаю I. По распоряжению последнего они были сожжены на территории московского Кремля[27]27
  См.: Kutrzeha S. Historia ustroju Polski w zarysie. T. 3. Cz. 1. Warszawa, 1920.


[Закрыть]. Отдавая распоряжение сжечь проект конституции, Николай I сказал: «На 100 человек наших молодых офицеров 90 прочтут, не поймут или презреют, но 10 оставят в памяти, обсудят и, главное, не забудут. Это пуще всего меня беспокоит».

Правительственный конституционализм начала XIX в. состоял преимущественно из проектов, следуя которым Россия могла продвинуться от самодержавия к правовому государству. Вместе с тем важным событием, на практике приближавшей конституционализм, стало учреждение Государственного совета. Отсутствие социальных предпосылок для конституционализма в виде развитого гражданского общества, с одной стороны, и наличие серьезных препятствий для него в виде традиционного сословного общества и системы служилого государства – с другой, находили свой отпечаток на истории российского конституционализма и на реализации конституционных намерений лиц, обладающих реальной властью в государстве.