Текст книги "Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие"

Национальной стратегией определены основные принципы противодействия коррупции, к которым относятся:

признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации;

использование в противодействии коррупции системы мер, включающей в себя меры по предупреждению коррупции, по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных деяний, при ведущей роли на современном этапе мер по предупреждению коррупции;

стабильность основных элементов системы мер по противодействию коррупции, закрепленных в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегии противодействия коррупции, Национального плана противодействия коррупции на соответствующий период в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах.

Достаточно значимо, что Национальной стратегией обозначены основные направления и механизмы ее реализации. В целях выполнения заявленных программных мер по противодействию коррупции на основании стратегии Президентом Российской Федерации утвержден новый Национальный план противодействия коррупции на 2012–2013 гг. (Указ от 13 марта 2012 г. № 297).

Процесс реализации антикоррупционной политики во многом зависит от развития институтов противодействия коррупции в рамках отраслевого правового регулирования, определяющего параметры конкретных складывающихся правоотношений. Следует признать, что российское антикоррупционное законодательство складывалось на протяжении многих десятилетий и было сформировано задолго до того, как противодействие коррупции было признано одним из приоритетных направлений деятельности всей системы органов публичной власти в рамках программно-целевого и системообразующего правового регулирования. Еще в 1990-х – начале 2000-х гг. в отечественном праве сложилась в той или иной форме правовая основа для борьбы с коррупционными проявлениями, которая, однако, не содержала системно выраженных подходов к антикоррупционной деятельности, а имела явно выраженный отраслевой характер. При этом каждая отрасль играла и продолжает играть свою роль в процессе регламентации и противодействия коррупционному поведению на основе разграничения предмета, методов, целей, задач и функций соответствующих систем правовых норм.

К числу особо значимых отраслевых федеральных нормативно-правовых актов в сфере противодействия коррупции следует относить: Уголовный кодекс РФ; Уголовно-процессуальный кодекс РФ; Федеральные законы «Об оперативно-розыскной деятельности», «О Федеральной службе безопасности», «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»; Указы Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов», «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» и др.

Принятое с 2008 г. специальное федеральное нормативно-правовое регулирование существенно усилило правовую основу для противодействия коррупции как в части борьбы с коррупционными правонарушениями, так и в части профилактики коррупции. В частности, при принятии Федерального закона № 273-ФЗ такое усиление достигнуто посредством: закрепления в одном федеральном законе подходов к противодействию коррупции; систематизации в нем действующих правовых норм о противодействии коррупции; модификации антикоррупционного правового регулирования в сторону повышения его эффективности.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации также активно разрабатываются и принимаются антикоррупционные законы и программы. Так, с 2006 г. в Республике Татарстан действует Закон «О противодействии коррупции в Республике Татарстан», в котором определены задачи, принципы, основные направления и формы противодействия коррупции в рамках реализации антикоррупционной политики. После преобразований в федеральном законодательстве 2008 г. региональная антикоррупционная политика получила нормативно-организационное развитие во многих субъектах Российской Федерации, где стали повсеместно приниматься региональные антикоррупционные организационно-правовые программные документы и специальные законы о противодействии коррупции. В настоящее время программно-целевые и законодательные акты о борьбе с коррупцией приняты практически во всех субъектах Российской Федерации. Так, в Астраханской области приняты в 2008 г. Закон «О противодействии коррупции в Астраханской области» и в 2010 г. Концепция комплексной целевой программы «Противодействие коррупции в Астраханской области на 2010–2012 годы». В Иркутской области с 2010 г. действует Закон «О противодействии коррупции в Иркутской области». В 2009 г. был принят Закон «О противодействии коррупции в Краснодарском крае». Примечательно, что на региональном уровне первые антикоррупционные программы появились еще в 1990-х гг., при этом они рассматривались в большей степени как атрибут региональной социальной политики, направленный на повышение доверия населения к региональным органам власти, но не как реальный инструмент противодействия коррупции.

Таким образом, можно констатировать, что к настоящему времени в Российской Федерации вполне сложилось комплексное правовое регулирование вопросов противодействия коррупции. Вместе с тем правовое обеспечение антикоррупционной деятельности содержит много недостатков, существенно влияющих на прогрессивный характер соответствующего регулирования. Например, легальное определение коррупции дано в Федеральном законе № 273-ФЗ, однако другие законодательные акты не всегда последовательно отражают установленное в законе содержание понятия «коррупция». Так, в Уголовном кодексе Российской Федерации нет специального состава преступления, именуемого коррупцией, но есть ряд составов, которые охватываются понятием коррупции: получение и дача взятки (ст. 290, 291), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289), служебный подлог (ст. 292). Введение данной статьи могло бы решить часть вопросов, в том числе о согласовании «объемов» понятия коррупции, закрепленного в Федеральном законе «О противодействии коррупции» и в Уголовном кодексе Российской Федерации. Многие стратегические направления противодействия коррупции нуждаются в дальнейшей сущностной проработке. Так, в Федеральном законе № 273-ФЗ некоторые из направлений деятельности по противодействию коррупции скорее являются декларативно сформулированными ориентирами и в большей степени напоминают общие цели противодействия коррупции. В частности, проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции как направление деятельности государственных органов является ориентиром в организации их работы. Единая государственная политика означает единую нормативную базу, слаженную работу государственных органов, одинаковые подходы к антикоррупционной политике в стране (на федеральном уровне, в субъектах России и на муниципальном уровне).

Полагаем, что в целях развития правового обеспечения противодействия коррупции необходимо обеспечить: коррекцию законодательства в связи с множественностью, обилием, разнородностью нормативно-правовых актов и правовых норм, регулирующих правовой механизм борьбы с коррупцией; упорядочение системы, структуры и функций органов исполнительной власти; создание более сбалансированной системы сдержек и противовесов между основными институтами власти; изменение принципов государственной (прежде всего публичной гражданской) службы и контроля за имущественным положением представителей власти; создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств; укрепление судебной власти; совершенствование правоохранительной системы и деятельности спецслужб; координацию антикоррупционной политики.

При развитии антикоррупционного законодательства следует учитывать, что, с одной стороны, необходимо создание механизмов, позволяющих уменьшить масштабы коррупции в краткосрочном плане, а, с другой стороны, не менее важны выработка и проведение антикоррупционной политики как постоянно действующей органичной функции государства.

Обращает на себя внимание то, что на качество юридических предписаний как правовых средств противодействия коррупции непосредственное влияние оказывает организация правотворческого процесса, в ходе которого происходит анализ и оценка сложившейся правовой действительности, взглядов и концепций о будущем правового регулирования, формирование правовых основ антикоррупционной политики. Представляется справедливым мнение о том, что последовательное совершенствование законодательного процесса как важнейшей стадии правотворчества и законодательства в целом, устранение коллизий, пробелов и коррупциогенных норм права, порождающих коррупцию, имеют существенное значение для последующей реализации норм антикоррупционного законодательства.[28]28
  См.: Хамазина О. И. Правовые средства противодействия коррупции: проблемы теории и практики: автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2008. С. 15.


[Закрыть] При этом особое значение имеет установление контроля за наличием в конкретных правовых нормах коррупциогенных рисков и факторов, для чего необходимо проведение независимой научной и правовой антикоррупционной экспертизы законопроектов в период их разработки и обсуждения.

В то же время судить об эффективности правовых предписаний следует прежде всего по практике антикоррупционных проявлений и по конкретным мерам ответственности, предпринятым в связи с «коррупционными делами». Следует согласиться с мнением о том, что специфика коррупционных деяний такова, что в силу процессуальных трудностей или пробелов и издержек административного и уголовного законодательства они часто бывают объективно недоказуемы или ненаказуемы, а наиболее опасные проявления коррупции – взяточничество и коммерческий подкуп – отличаются особенно высокой латентностью, чем нередко пользуются участники коррупционных сделок.[29]29
  См.: Тихомиров Ю. А., Трикоз Е. Н. Право против коррупции // Материалы по правовым проблемам преодоления коррупции. М., 2008. С. 158.


[Закрыть]

§ 3. Правовые технологии как условие противодействия коррупции

Выше отмечалось, что правовые средства противодействия коррупции сочетают в себе средства-установления (правовые инструменты, т. е. закрепленные в законодательстве субъективные права, обязанности, запреты, наказания и др.) и средства-деяния (правовые технологии, направленные на соответствующую деятельность по реализации правовых инструментов). Правовые технологии, о которых далее пойдет речь, играют важнейшую роль в системе правовых мер противодействия коррупции, так как они определяют порядок подготовки, принятия и применения соответствующих юридических решений.[30]30
  См.: Власенко Н. А. Законодательная технология. Иркутск, 2001. С. 7, 8.


[Закрыть] Если правовые инструменты отвечают на вопрос: что делать, какие правовые меры необходимы в борьбе с коррупцией, – то правовые технологии отвечают на вопрос: как делать, в какой последовательности осуществлять те или иные юридические операции.[31]31
  Там же. С. 9.


[Закрыть] Таким образом, правовые технологии являются «ключом» к достижению поставленной цели правового регулирования – противодействия коррупции.

В отечественной юридической литературе нет единого определения правовых (юридических) технологий. По мнению академика РАН Т. Я. Хабриевой, под юридическими технологиями следует понимать систему научно обоснованного комплекса приемов, методов, других правовых инструментов, а также процедур их использования, с помощью которых оптимально используются все необходимые ресурсы (финансовые, организационные и т. д.) с целью формирования эффективных юридических решений.[32]32
  См.: Хабриева Т. Я. Современные юридические технологии в теории и практике правотворчества и правоприменения // Эффективность законодательства и современные юридические технологии / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2009. С. 4.


[Закрыть]

По мнению профессора А. К. Черненко, «правовая технология» есть система методов, способов и средств эффективного и рационального конструирования правовых институтов и правовой системы в целом в соответствии с поставленными целями, которые детерминированы конкретно-историческими потребностями и интересами общества, закономерностями социально-правового развития.[33]33
  См.: Черненко А. К. Теоретико-методологические аспекты формирования правовой системы общества: автореф. дис… докт. юрид. наук. М., 2006. С. 39.


[Закрыть]

Исходя из выше сказанного, можно предположить, что правовые технологии как условие противодействия коррупции есть система методов, способов и средств конструирования и реализации антикоррупционных правовых решений, правовых норм, правовых институтов в целях эффективной борьбы с коррупцией.

Правовые технологии играют важнейшую роль в формировании законодательства и правовой системы в целом, так как позволяют: а) осуществлять оценку действующего законодательства и правоприменения с точки зрения их гуманистической ориентации, эффективности и рациональности; б) обеспечивать надлежащее качество принимаемых законов и эффективность правоприменительной практики; в) использовать скрытые ресурсы государства и права для наиболее полного удовлетворения общесоциальных потребностей и интересов, развития общества, прав и свобод человека; г) научно прогнозировать законодательство и правоприменение в целях определения оптимальных путей формирования государственно-правовой системы.[34]34
  См.: Черненко А. К. Указ. соч. С. 40.


[Закрыть]

К правовым технологиям в сфере противодействия коррупции следует относить:

1) антикоррупционное правовое прогнозирование;

2) антикоррупционный правовой мониторинг;

3) антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Антикоррупционное правовое прогнозирование – одна из правовых технологий, направленная на предупреждение и борьбу с коррупцией.

В целом под прогнозированием развития законодательства и практики его применения принято понимать разработку научно обоснованных вариантов будущего состояния, динамики развития законодательства, практики его применения, проводимую специально организованными в этих целях исследовательскими коллективами на основе достижений правовой науки, других отраслей знаний, а также данных правоприменительной практики.

Стоит отметить, что прогнозирование развития законодательства и практики его применения тесно связано с правовым мониторингом (о котором будет сказано далее), данные которого могут служить основой прогнозирования.[35]35
  См.: Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5; Тихомиров Ю. А. Рекомендации по проведению мониторинга действия законов // Законодательство и экономика. 2008. № 6.


[Закрыть]

Общие теоретические положения о проведении прогнозирования развития законодательства и практики его применения могут быть распространены и на антикоррупционное правовое прогнозирование. В основе должны лежать следующие принципы: принцип объективности и обоснованности прогнозирования; принцип вариантности (т. е. разработки альтернативных вариантов) прогнозирования; принцип непрерывности прогнозирования; принцип согласованности различных видов прогнозирования (с другими юридическими прогнозами, с социально-экономическим прогнозированием).[36]36
  См.: Чернобель Г. Т., Иванюк О. А. Технология и техника правового прогнозирования // Юридическая техника: учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / под ред. Т. Я. Хабриевой, Н. А. Власенко. М., 2009. С. 13–24.


[Закрыть]

В качестве субъектов, т. е. непосредственных разработчиков прогнозирования развития законодательства и практики его применения, выступают научно-исследовательские организации и научные организации образовательных учреждений, соответствующие структурные подразделения в органах власти и иных организациях, а также специально организованные для составления прогноза группы.

Например, Указом Президента Российской Федерации от 3 февраля 2007 г. № 129 «Об образовании Межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.» была создана Межведомственная рабочая группа, которая разработала Концепцию стратегических направлений развития законодательства Российской Федерации в области противодействия коррупции и борьбы с ней, предусматривающую принятие на первом этапе Федерального закона «О противодействии коррупции» и Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию».

В Концепциях развития российского законодательства, подготовленных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в 2010 г., на основе анализа состояния действующего российского законодательства намечены основные направления и даны прогнозы развития в том числе антикорруцпионного законодательства.[37]37
  См.: Ноздрачев А. Ф., Терещенко Л. К. и др. Концепция развития административного законодательства // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 175–179.


[Закрыть]

Правовое прогнозирование развития законодательства и практики его применения осуществляется в несколько этапов:

1. Выявление соответствующим государственным органом или общественной организацией потребности в проведении среднесрочного, долгосрочного или дальнесрочного прогнозирования; оценка важности и значимости выявленной потребности; оформление заявки на проведение прогнозного исследования; его финансовое обеспечение.

2. Формирование рабочей группы по прогнозированию развития законодательства и практики его применения из специалистов разного профиля с целью прогнозного исследования.

3. Анализ и оценка факторов, влияющих на объект прогнозирования (идеологических, культурных, религиозных, демографических и др.).

4. Составление программы прогнозного исследования (определение объекта, цели, задач, принципов, структуры, плана исследования и т. д.).

5. Изучение объекта прогнозирования на основе обозначенного в программе исследования целей и плана.

6. Анализ и экспертная оценка выводов и результатов прогнозирования. В соответствии с целью и задачами соответствующего прогнозного исследования используются следующие методы: фактографический, сравнительно-правовой, математический, экспертный.[38]38
  См.: Чернобель Г. Т., Иванюк О. А. Технология и техника правового прогнозирования. С. 13–24.


[Закрыть]

Антикоррупционный правовой мониторинг относится к числу важнейших современных инструментов управления делами государства и развития гражданского общества.[39]39
  См.: Миронов С. М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Мониторинг права в Российской Федерации. Вестник Совета Федерации. 2006. № 4–5. С. 5.


[Закрыть] Более подробно о правовом мониторинге как правовом средстве противодействия коррупции – в § 4 настоящей главы пособия.

В целом правовой мониторинг представляет собой деятельность, включающую сбор, наблюдение, изучение, анализ, контроль относящихся к регулируемому вопросу актов законодательства и подзаконных актов; материалов научных исследований; положительной и негативной практики применения действующих актов; иных аналитических, статистических, служебных материалов, социологических исследований о состоянии законодательства.[40]40
  См.: Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Правовой мониторинг в нормотворческом процессе // Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н. А. Власенко. М., 2011. С. 44.


[Закрыть]

В научной литературе предлагается подход, согласно которому понятие «правовой мониторинг» охватывает такие стадии юридической деятельности, как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс.[41]41
  Подробнее о концепции и понятии правового мониторинга см.: Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 30–34.


[Закрыть]

Применительно к антикоррупционному правовому мониторингу имеется в виду правовой мониторинг правоприменения, что подтверждается постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации».

В Методике определены органы власти, которые проводят мониторинг правоприменения (федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации), а также установлены показатели, по которым обобщается, анализируется и оценивается информация о практике применения нормативных правовых актов в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов.

В настоящее время правовой мониторинг активно внедряется в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, о чем свидетельствует ряд законов, закрепляющих нормативные основы его проведения.[42]42
  См. более подробно по этому вопросу с. 56–58 настоящего пособия.


[Закрыть]

Важнейшее значение для антикоррупционного мониторинга правоприменения имеют два момента: во-первых, сбор информации; во-вторых, методы ее обработки и анализа.

Для проведения правового мониторинга используются различные виды информации на всех уровнях власти и управления. К сожалению, их содержание и потоки движения не скоординированы, что порождает как крупные информационные пробелы, так и ненужное дублирование. Выход видится в переводе потоков информации на те уровни и пункты, где нужны более концентрированные обобщения и оценки, в том числе в антикоррупционную сферу. Более радикальным средством является формирование в стране и регионах строгой системы правовой информации. Она может включать виды правовой информации, маршруты ее сбора, анализа и оценки, субъектов, уполномоченных действовать в этом процессе и использовать аналитические результаты, банки данных, доступные всем клиентам.[43]43
  См.: Власов И. С., Кошаева Т. О., Найденко В. Н. и др. Правовые акты: антикоррупционный анализ / [И. С. Власов, Т. О. Кошаева, В. Н. Найденко и др. ]; отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М., 2010. С. 123.


[Закрыть] Представляется, что в России могла бы быть сформирована единая антикоррупционная информационная сеть (например, в Интернете), куда могла бы стекаться различного рода информация о совершенных коррупционных правонарушениях, общественные мнения и позиции, результаты реализации антикоррупционных программ и др.

Особое внимание следует уделять формированию и использованию собственной правовой информации для целей антикоррупционного мониторинга правоприменения. Достижению этой цели служат:

– систематическая специальная информация правоохранительных и контрольных органов, прокуратуры и суда о динамике соблюдения законодательства в разных сферах в рамках статистической информации собственно юридических показателей. Ведут регулярную правовую статистику МВД России и Генеральная прокуратура в виде месячной, квартальной, полугодовой и годовой отчетности. Есть и судебная статистика, публикуемая в Бюллетене Верховного Суда РФ, Вестнике Высшего Арбитражного Суда РФ, Вестнике Конституционного Суда РФ;

– периодическая информация о соблюдении законодательства по профилю деятельности соответствующих государственных и муниципальных органов в пределах их компетенции. Так, в Московской городской думе эффективно формируется система учета нарушений законодательства, в частности, с помощью Электронного паспорта закона, содержащего данные о его реализации, изменениях, опросах граждан, материалах СМИ, судов, прокуратуры;

– информация ad hoc, собираемая для анализа конкретно правовых ситуаций и выяснения реального выполнения отдельных законов и иных нормативных правовых актов;

– схема информационного обеспечения структур, занятых проведением мониторинга права.[44]44
  Там же. С. 122, 123.


[Закрыть]

Важнейшее значение для проведения антикоррупционного мониторинга правоприменения имеют данные социологических исследований.[45]45
  См.: Социологические исследования и правовой мониторинг // Правовой мониторинг: научно-практическое пособие. М., 2009. С. 76–85.


[Закрыть] При этом имеется в виду, прежде всего, комплексное социологическое изучение последствий реализации антикоррупционного законодательства для граждан и иных участников регулируемых правоотношений. Социологические исследования позволяют достаточно четко фиксировать несоответствие выбранных правовых средств тем целям, которые декларировались при принятии закона, выявлять причины (в том числе экономические, политические и др.) и характер деформаций общественных отношений.

Социологические исследования могут осуществляться органами исполнительной и законодательной власти, муниципальными органами власти, общественными и профессиональными объединениями, научными и образовательными учреждениями. Объектами изучения могут быть, например, реализация антикоррупционных правовых норм учреждениями и организациями; органами исполнительной власти; иными субъектами правоотношений; деятельность институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции.

Способы получения социологической информации в ходе осуществления правового мониторинга могут быть различны. Это, к примеру, метод экспертных оценок,[46]46
  Сущность метода экспертных оценок заключается в том, что в основу прогнозирования развития какого-либо явления закладывается мнение специалиста или коллектива специалистов, основанное на профессиональном, научном и практическом опыте. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ была разработана примерная анкета для проведения экспертных опросов, на основе которой были проведены экспертные опросы по актуальным проблемам совершенствования законодательства.


[Закрыть] метод контент-анализа.[47]47
  Контент-анализ (англ. content analysis; от content – содержание) – формализованный метод изучения текстовой и графической информации, заключающийся в переводе изучаемой информации в количественные показатели и ее статистической обработке. Объектом контент-анализа может быть содержание различных печатных изданий, радио– и телепередач, кинофильмов, рекламных сообщений, документов, публичных выступлений, материалов анкет.


[Закрыть] Так, в 2011 г. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ провел для Федеральной службы по финансовому мониторингу России контент-анализ законодательства государств Евразийской группы (России, Китайской Народной Республики, Республики Индии, Республики Казахстан, Республики Кыргызстан, Республики Таджикистан, Республики Туркменистан и Республики Узбекистан) в сфере противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма. В результате чего были выявлены многие коррупциогенные факторы системного характера, вызванные несовершенством национальных систем законодательства, прежде всего нормативных правовых актов.[48]48
  См.: Мусаелян М. Ф., Хатаева М. А. Правовые проблемы противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. № 1.


[Закрыть]

Важное значение в правовом мониторинге занимает изучение правосознания населения. Целесообразно изучать как общее состояние правового сознания и правовой культуры населения, так и общественное мнение в ходе мониторинга конкретного закона, правового института или правовой нормы.[49]49
  См.: Социологические исследования и правовой мониторинг. С. 81.


[Закрыть] В этой связи представляется целесообразной разработка научно-обоснованной методики изучения антикоррупционного правосознания населения.

Методы обработки и анализа собранной информации могут быть различными. При этом важно учитывать следующую взаимосвязь: поливариантность данных обусловливает поливариантность аналитической деятельности. Тематически или концептуально юрист будет анализировать тот или иной законодательный акт с правовой точки зрения, лингвист – с лингвистической, логик – с семантической, социолог – используя социологические методы и приемы и т. д. Главные требования к аналитической работе – объективность, отсутствие предвзятости, беспристрастность, профессиональная тонкость, глубина видения и понимания того или иного явления. За анализом всегда следует синтез, соединяя расчлененные анализом данные наблюдения в одно целое, позволяющее получить какие-то новые знания о наблюдаемом объекте, обобщенно, концептуально оценить его, сделать определенные прогностические выводы. Синтезирующая оценочная операция мониторинговой деятельности является завершающей в пределах избранного исследования того или иного конкретного объекта, что в свою очередь дает определенные исходные посылки для его последующего исследования и осмысления в соответствии с назревшими новыми потребностями.[50]50
  См.: Правовой мониторинг: научно-практическое пособие. М., 2009. С. 25.


[Закрыть]

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов – одна из новых процедур в системе правовых средств противодействия коррупции. В Федеральном законе № 273-ФЗ антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов определена среди основных системных мер по профилактике коррупции (подп. 2 ст. 6). Кроме того, правовое регулирование антикоррупционной экспертизы осуществляется: Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции», постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении «Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов» и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» и другими нормативными правовыми актами.

Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Коррупциогенными факторами согласно Закону являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

В статье 3 Закона указана компетенция основных субъектов, участвующих в процессе оценки коррупциогенности российского законодательства.

Во-первых, «прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:

1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;

3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы» (п. 2 ст. 3).

Во-вторых, Минюст России проводит антикоррупционную экспертизу:

«1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;

2) проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов – при проведении их правовой экспертизы;

3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – при их государственной регистрации;

4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – при мониторинге их применения» (п. 3 ст. 3).

В-третьих, органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения. В случае обнаружения в этих нормативных правовых актах (их проектах) коррупциогенных факторов, «принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры» (п. 3 и 4 ст. 3).