Текст книги "Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие"

Теоретической базой этого документа явилось представление о том, что четкое функционирование в демократическом обществе государственных органов должно быть обеспечено в лице государственных служащих. Они являются основным звеном государственной администрации и вследствие этого имеют особые обязанности и права. С учетом стоящих перед государственными служащими задач и для их адекватного выполнения служащие должны иметь как необходимую квалификацию и правовую среду, так и соответствующее материальное вознаграждение. При этом государственный служащий обязан исполнять свои обязанности, соблюдая закон, соответствующие закону инструкции и связанные с его служебными обязанностями этические нормы. Так, он не должен допускать, чтоб его частные интересы сталкивались с его публичными служебными обязанностями. Государственный служащий не может извлекать из своего официального положения не причитающуюся ему личную выгоду. Его поведение должно быть подчинено целям сохранения и укрепления веры граждан в честность, беспристрастность и эффективность государственных органов. Государственный служащий, реализующий указанные цели, исходит из понимания того, что коррупция представляет собой серьезную угрозу для правового государства, прав человека, справедливости, социальных институтов. Она тормозит экономическое развитие, разрушает стабильность демократических основ государства и нравственных устоев общества.

Указанные идеи нашли закрепление в Модельном кодексе поведения для государственных служащих – Приложении к уже названной Рекомендации № R (2000)10 Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. Модельный кодекс содержит рекомендации, затрагивающие главные направления деятельности государственного служащего, в том числе вопросы, касающиеся столкновения интересов в ситуации, когда государственный служащий имеет личную заинтересованность, влияющую на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей.

Указанный Модельный кодекс содержит ряд других правил поведения, связанных с интересами вне государственной службы и несовместимых с ней, с обязанностью выполнять любые предусмотренные законом требования по декларированию своего членства или принадлежности к организациям, которые могут повредить его должности; с защитой частной жизни; с принятием подарков и т. д. Публичное и частное поведение государственного служащего не должно делать его уязвимым в отношении других лиц. В целом содержание Модельного кодекса может оказаться полезным для разработки соответствующих документов в Российской Федерации. Примечательно, что в рамках Совета Европы выработаны антикоррупционные рекомендации специализированного характера, т. е. касающиеся отдельных ситуаций, а также отдельных сфер деятельности. Примером регулирования борьбы с коррупцией в отдельных сферах общественной жизни может служить рекомендация № Rec (2003) 4 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных компаний от 8 апреля 2003 г. Рекомендация исходит из того, что государства должны гарантировать, чтобы материальное обеспечение политических партий со стороны государства или граждан не приводило к подрыву независимости этих партий. В частности, дарение – сознательное предоставление политической партии преимуществ экономического или иного характера, должно осуществляться посредством правил, устанавливаемых государством. Эти правила должны обеспечивать прозрачность сделок по дарению, при недопущении случаев тайного дарения. Кроме того, государство должно контролировать, чтобы сделки по дарению, в пользу политических партий, осуществляемому в том числе физическими лицами, особенно если сумма сделки превышает установленный предел для сделок такого рода, совершались публично. Государствам рекомендовано установить нормы, касающиеся пределов стоимости подарков политическим партиям. Что касается подарков от юридических лиц, то помимо общих принципов дарения, государство должно обеспечить, чтобы подарки от таких лиц регистрировались в бухгалтерских книгах и в бюджете юридических лиц. Меры ограничения, запрещения или иного строгого регулирования дарения со стороны юридических лиц должны устанавливаться государством в отношении тех из них, которые представляют товары или услуги государственным учреждениям. Если же юридические лица находятся в сфере контрольных функций Правительства или иных государственных органов, то сделки по дарению эти лица осуществлять не могут в силу их запрета государством. Более того, государствам рекомендуется требовать от политических партий сохранения отчетности о всех прямых и косвенных расходах на избирательные компании в отношении каждой политической партии, каждого списка кандидатов, каждого кандидата. Должен быть установлен независимый надзор за финансированием партий и избирательных кампаний.

Примером акта, касающегося отдельных сфер деятельности в области противодействия коррупции, могут также служить Всеобщие директивы по противодействию отмывания доходов в частном банковском секторе (Вольфсбергские принципы), от 30 ноября 2000 г. В этом документе идеологической основой частного банковского сектора служит положение о том, что политика банка должна быть нацелена на предотвращение использования транснациональных операций для преступных целей. В связи с этим банк должен ответственно подойти к проверке личности своих клиентов и работать с ними только в том случае, если проверка проведена полностью. Банк также должен установить цель и причины открытия счета, предполагаемые операции по счету, характер деятельности, являющейся источником дохода, произвести оценку капитала, выяснить источники происхождения и способы перевода денег, использованных для открытия счета.

Особой проверке должны подвергаться клиенты, получающие средства из стран с так называемым повышенным риском, если из достоверных источников становится известно, что клиент получает средства из стран, которые не соблюдают общепризнанных правил в борьбе с отмываем капиталов, или из стран с высоким уровнем преступности и коррупции. Полезным для формирования подходов в сфере противодействия коррупции является проверка лиц, занимающих должности, предполагающие общественное доверие (различного рода общественные деятели и члены их семей и т. п.). Анализируемый документ также содержит рекомендации относительно организации противодействия отмыванию денег в банке, вплоть до создания и соответствующим образом укомплектованного независимого подразделения, которое будет отвечать за предотвращение отмывания денег.

Наконец, следует выделить еще один документ, разработанный Советом Европейского союза при тесном сотрудничестве с российскими полномочными структурами и принятый 29 марта 2000 г. в плане развития партнерства ЕС/Россия. Совместный орган – Совет сотрудничества Россия – Европейский союз утвердил предложенный План совместных действий по борьбе с организованной преступностью. Общие принципы этого плана уделяют особое внимание сотрудничеству в правоохранительной и судебной сферах, что позволяет осуществлять борьбу с организованной преступностью в широких масштабах, охватывающих как коррупцию, так и связанные с нею другие виды преступлений – отмывание денег, распространение наркотиков, торговля оружием и т. д.

§ 3. Международно-правовые механизмы и средства противодействия коррупции

Противодействие коррупции на международном уровне осуществляется при помощи нормативного закрепления определенных направлений и средств, нередко именуемых мерами и механизмами.

Механизм (меры) правового регулирования является одним из проявлений правовых состояний того или иного явления. Они представляют собой совокупность различных по своей природе и функциям юридических средств, организованных наиболее последовательным образом, что позволяет судить о них как о комплексе правовых элементов, составляющих на основе общей цели единую систему.[95]95
  См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. М., 2009. С. 516, 517.


[Закрыть] Механизм правового регулирования призван способствовать упорядочиванию общественных отношений. Он охватывает такие звенья правовых средств, которые выступают в качестве основных каналов, направленных на организационно-исполнительное решение поставленной задачи. Это означает, что обеспечение выполнения правовой нормы должно быть связано с функционированием определенного государственного органа, наделенного полномочием принять акт (например, в форме решения суда), содействующий реализации данной нормы. Реализация нормы отражает дозволения, запреты и обязывания как наиболее важные элементы механизма правового регулирования.[96]96
  См.: Общая теория государства и права: академический курс / отв. ред. Н. М. Марченко. М., 1998. Т. 2. С. 441.


[Закрыть]

Общетеоретические подходы к характеристике механизма внутригосударственного правового регулирования в определенной мере применимы и к оценке механизма международно-правового регулирования. Несмотря на различия природы норм международного права и внутригосударственного права (первые основаны на согласовании воли и интересов государств, а вторые на властном одностороннем волеизъявлении), общим для норм данных систем права является их обеспечение и реализация посредством дозволений, запретов и обязываний – глубинных проявлений механизма правового регулирования. Таким путем упорядочиваются не только внутригосударственные правовые отношения, но и международно-правовые. Вместе с тем в силу специфики международных и внутригосударственных отношений и различий указанных правовых систем дозволения, запреты и обязывания в международном праве и внутригосударственном праве, исполняют объективированные в нормах права, его отраслях, институтах и т. д., имеют различный характер. Если решение властного внутригосударственного органа не может обязывать субъектов международного права в лице определенных государств, международных межгосударственных организаций, то соответствующие обязательства, вытекающие из международного договора, должны быть органами государства выполнены. Данное обстоятельство связано, таким образом, с реализацией договора в форме его соблюдения, исполнения и использования. Эти формы реализации международных обязательств отражают дозволения, запреты и обязывания, зафиксированные в международном договоре. Что касается «полной картины», характеризующей элементы механизма правового регулирования, то ее составляют: норма права; в ряде случаев организационно-исполнительный правоприменительный акт; правоотношение; определенные акты реализации прав и обязанностей.[97]97
  См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 518.


[Закрыть]

С учетом того, что императивное правило pacta sunt servanda требует выполнения государством каждого заключенного им действующего и действительного (т. е. соответствующего основным принципам международного права) международного договора, его международно-правовое обеспечение тесно связано с внутригосударственным обеспечением. Международно-правовые механизмы реализации договора получают мощную «подпорку» в виде соответствующих внутригосударственных мер. Такая взаимосвязь нередко определяется самим международным договором. Это, в частности, относится и к международным договорам о противодействии коррупции. Так, согласно Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. в ст. 65, посвященной осуществлению Конвенции, указано, что каждое государство-участник принимает в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства необходимые меры, включая законодательные и административные, для обеспечения выполнения своих обязательств, вытекающих из Конвенции. Более того, Конвенция не препятствует тому, что каждое государство-участник может принимать более строгие или суровые меры, чем меры, предусмотренные Конвенцией, для предупреждения коррупции и борьбы с ней. Однако, предусматривая меры по предупреждению коррупции, Конвенция исходит из того, что государства-участники исполняют свои обязательства с учетом требований международно-правовых принципов: суверенного равенства, территориальной целостности государств, невмешательства во внутренние дела других государств (ст. 4). С учетом этого каждое государство-участник в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы должно периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. Эту же цель преследует обязанность взаимодействия государств-членов, обеспечивающего их участие в соответствующих международных программах и проектах.

Статьи 5–7 Конвенции обязывают государства-участников учреждать органы, осуществляющие предупреждение коррупции, которые должны проводить надзор и координацию действий соответствующих органов государства с целью установления эффективной практики в сфере противодействия коррупции. Предусматриваются и другие механизмы противодействия коррупции, в том числе создание, поддержка, укрепление таких систем приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку гражданских служащих и, в надлежащих случаях, других неизбираемых публичных должностных лиц, которые основываются на принципах эффективности и прозрачности и на таких объективных критериях, как безупречность работы, справедливость и способности. Должны быть установлены критерии применительно к кандидатам и выборам на публичные должности и выплата надлежащего вознаграждения, установление справедливых окладов. Государство должно обеспечить надлежащие процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, которые считаются особенно уязвимыми с точки зрения коррупции, и ротации в надлежащих случаях таких кадров.

В механизмах Конвенции ООН против коррупции также отражены стандарты, имеющиеся в ряде рекомендательных резолюций органов ООН и других международных организаций. Например, это касается Международного кодекса поведения государственных должностных лиц, входящего в приложение к Резолюции 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г., к которому содержится отсылка в п. 3 ст. 8 Конвенции. С учетом международных стандартов Конвенция закрепила положение, заставляющее государство-участника обеспечить меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации, в частности, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц. Государство согласно Конвенции имеет возможность принятия дисциплинарных или других мер в отношении публичных должностных лиц, нарушающих кодексы или стандарты, установленные в соответствии с Конвенцией.

Составными элементами механизмов противодействия коррупции, предусмотренными Конвенцией, являются также такие меры, как контроль за публичными закупками и управление публичными финансами, публичная отчетность, меры в отношении судебных органов и органов прокуратуры с точки зрения укрепления их честности и неподкупности, усиление стандартов бухгалтерского учета и аудита в частном секторе; установление в нем эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие гражданско-правовых, административных или уголовных санкций за несоблюдение таких мер; меры по предупреждению отмывания денежных средств; меры ответственности в случае подкупа национальных и иностранных публичных должностных лиц и т. п.

Важным содержательным элементом Конвенции ООН против коррупции является положение о том, что предупреждение и искоренение коррупции является обязанностью всех государств. Кроме того, государства приходят к согласию о необходимости принятия мер, направленных на действенное предупреждение коррупции, а не только на борьбу с ней как свершившимся фактом. В связи с этим делается акцент на поощрение, облегчение, поддержку международного сотрудничества, технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе посредством мер по возвращению активов, предупреждению отмывания денежных средств.

Как это вытекает из анализа международно-правовых мер противодействия коррупции, последние имеют определенную специфику в зависимости от предмета регулирования вопросов этого противодействия. Группа таких вопросов проявилась в Конвенции по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций от 21 ноября 1997 г. Взяточничество получило широкое распространение при осуществлении международных деловых операций, например в сфере торговли и инвестиций, что наносит существенный вред экономическому развитию. Важным является определение в Конвенции понятия «должностное лицо иностранного государства». Это – любое лицо, занимающее назначаемую или выборную должность в органе законодательной, исполнительной или судебной власти иностранного государства, а также любое лицо, отправляющее государственные функции для иностранного государства. Кроме того, это понятие касается любых должностных лиц и представителей государственных международных организаций. Относительно понятия «иностранное государство» в Конвенции внимание сосредотачивается на его внутреннем устройстве – это все уровни и структуры системы государственного управления, от центральных до местных органов государственной власти. Главная идея Конвенции – эффективное, соразмерное и в то же время суровое уголовное наказание за подкуп должностного лица иностранного государства. Уголовная ответственность должна предусматриваться как для физических лиц, так и юридических. В случае, если правовая система государства – участника Конвенции не регулирует вопрос о соответствующей уголовной ответственности юридических лиц, то государство обязано принять меры к тому, чтобы в отношении юридических лиц могли применяться иные эффективные, соразмерные и суровые санкции неуголовного характера, в том числе финансовые санкции за подкуп должностных лиц иностранных государств. Следовательно, не исключается применение в отношении лиц, участвующих в подкупе должностного лица иностранного государства, гражданско-правовых или административных санкций. Конвенция также регулирует вопросы борьбы с отмыванием «грязных денег», взаимной правовой помощи, выдачи преступников. Для Российской Федерации, не являющейся государством – участником данной Конвенции, желательно присоединение к ней с учетом, в частности, пересмотренных рекомендаций Совета по мерам борьбы со взяточничеством в международных деловых операциях от 23 мая 1997 г. и Приложения к ним.

Интересны определения коррупции и меры, принимаемые в отношении нее на национальном уровне, установленные Конвенцией о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г. Привлекает внимание широкий круг участников Конвенции: государства – члены Совета Европы, другие государства и Европейское сообщество (в настоящее время – Европейский союз), подписавшие данную Конвенцию. В Конвенции обращено внимание на значительные финансовые последствия, наносимые коррупцией государствам, компаниям, частным лицам и международным институтам в целом. Одна из целей Конвенции – сосредоточить внимание государств на возможностях гражданского права в борьбе с коррупцией, что, в частности, позволяет лицам, понесшим ущерб, получить справедливую компенсацию. Для целей Конвенции сформулировано определение коррупции, охватывающее следующие компоненты: 1) просьба, предложение, дача или принятие, прямо или косвенно взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового; 2) искажение таким путем нормального выполнения любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки.

Несомненно, важным фактором, способствующим утверждению общей уголовной политики, направленной на защиту общества от коррупции, является действие Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173) от 27 января 1999 г. Для правильного понимания требований Конвенции государства-участники дали согласованное определение таких понятий, как «должностное лицо», «публичный служащий», «мэр», «министр», «судья». Например, термин «судья» по смыслу Конвенции охватывает не только лиц, занимающих судебные должности, но и прокуроров. В Конвенции подчеркивается, что указанные понятия, существующие в национальном законодательстве государства, в котором лицо отправляет свою должность, должны применяться в соответствии с этим законодательством. На его содержание влияют, в частности, определения активного и пассивного подкупа национальных должностных лиц. Такие лица согласно Конвенции должны выполнять публичные функции. Вместе с тем Конвенция регулирует противодействие коррупции в форме активного подкупа и пассивного подкупа и в частном секторе. Кроме того, она предусматривает борьбу с отмыванием доходов от преступлений, связанных с коррупцией. Значение Конвенции проявляется также в том, что она регулирует борьбу с коррупцией на международном уровне: в отношении подкупа иностранных публичных должностных лиц, должностных лиц международных организаций, судей и должностных лиц международных судов и других категорий международных должностных лиц. В ней, наряду с эффективными и соразмерными санкциями и мерами, которые должны быть, также предусмотрены сдерживающие санкции и меры, включая случаи правонарушений, совершенных физическими лицами, влекущие наказание в виде лишения свободы, которые могут повлечь за собой выдачу. Конвенция требует от государств-участников на основе международных договоренностей вырабатывать нормы, влекущие обязанность установления единообразного или принятого на взаимной основе законодательства, а также учета своего национального законодательства при проведении расследований, касающихся уголовных правонарушений, признанных в качестве таковых данной Конвенцией.

Каждая сторона обязана предусмотреть в своем национальном законодательстве нормы, согласно которым лица, нанесшие ущерб в результате коррупции, имеют право подать иск в целях получения полного возмещения ущерба. Такое возмещение может касаться причиненного реального ущерба, упущенной выгоды или компенсации морального вреда. Конвенция также интересна тем, что не допускает каких-либо оговорок в отношении ее положений. Группа Государств против коррупции (ГРЕКО) контролирует выполнение сторонами этой Конвенции. Россия в данной Конвенции не участвует. С вопросами о противодействии коррупции связаны вопросы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности. Соответствующая Конвенция была принята под эгидой Совета Европы 8 ноября 1990 г. Однако термин «коррупция» в данном договоре отсутствует. В центре правового регулирования Конвенции – вопрос о конфискационных мерах. Каждая сторона должна принять и другие законодательные меры, предусматривающие возможность конфисковать орудия и доходы или имущество, стоимость которого соответствует этим доходам. Стороны обязались в максимально возможной степени сотрудничать друг с другом в проведении расследований и судопроизводства в целях конфискации орудий и доходов.

Анализ мер международного характера в сфере противодействия коррупции позволяет сделать ряд выводов. Государства посредством практики заключения антикоррупционных конвенций и разработок рекомендательных положений в рамках международных организаций сумели определить идеологию концепций противодействия коррупции, исходящую из общего понимания того, что в современный период коррупция приобрела многоплановый характер и ее проявления противоречат интересам каждого государства независимо от уровня его развития. Коррупция противоречит основным принципам международного права и тормозит формирование современного международного правопорядка. Она обостряет общечеловеческие проблемы, так как вышла из национальных границ и подрывает основы международного сотрудничества государств. Недостатком многосторонних конвенций государств, касающихся противодействия коррупции, является то обстоятельство, что они, как правило, регулируют вопросы борьбы лишь с отдельными проявлениями коррупции, а не с коррупцией как явлением в целом. В этом плане принятие Конвенции ООН против коррупции соответствует устремлениям международного сообщества государств в целом как положительный пример универсального подхода к выработке антикоррупционных мер. Отрицательным моментом продолжает оставаться затягивание некоторыми государствами на длительный период ратификации заключенных ими конвенций в сфере противодействия коррупции. Это, в свою очередь, тормозит принятие государствами необходимых законодательных антикоррупционных актов. Нормативное регулирование, связанное с принятием антикоррупционных мер внутри государства, должно осуществляться не по отдельным направлениям борьбы с коррупцией, а с учетом противодействия другим явлениям, нередко тесно связанным с коррупцией: организованной преступностью, терроризмом, иными тяжкими и особо тяжкими преступлениями. Такой универсальный подход должен опираться на сформулированные в международном праве антикоррупционные стандарты и современные формы, методы и средства борьбы с коррупцией, центральной задачей которой является лишение преступников доходов от преступной деятельности. При дальнейшей конвенционной разработке понятия коррупции следует уделить внимание характеристике коррупционных элементов, совокупность которых позволила бы сделать вывод о сформировавшейся существенной угрозе функционированию международного правопорядка и сформулировать на этой основе причины привлечения к международной уголовной ответственности лиц, чья коррупционная деятельность создала такую угрозу.