Текст книги "Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие"

Вопросы для самоконтроля

1. Каковы источники международного права в сфере противодействия коррупции?

2. Какова роль международных договоров в сфере борьбы с коррупцией?

3. Каким образом международные рекомендательные акты в сфере борьбы с коррупцией могут способствовать эффективным результатам в данной сфере?

4. Какие средства борьбы с коррупцией предусмотрены Конвенцией ООН против коррупции?

5. Определите типичные средства, сформировавшиеся в международном праве в сфере противодействия коррупции.

6. Приведите примеры международных актов, касающихся отдельных направлений противодействия коррупции.

7. Каковы особенности принципов, предъявляемых международными актами к государственным должностным лицам в целях недопущения коррупции?

8. Каково влияние международно-правовых норм на внутригосударственные нормы в сфере борьбы с коррупцией?

Список литературы

1. Гаврилов В. В. Понятие и взаимодействие международной и национальных правовых систем. Владивосток, 2005.

2. Десятый Конгресс Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями: сб. документов / сост. А. Г. Волеводз. М., 2001.

3. Каламкарян Р. А. Философия международного права. М., 2006.

4. Комиссаров В. С. Международный и национальный аспекты регламентации противодействия организованной преступности // Легализация преступных доходов и коррупция в органах государственной власти: теория, практика, техника противодействия: сб. статей / под ред. В. М. Баранова. Нижний Новгород, 2010.

5. Марочкин С. Ю. Действие и реализация норм международного права в правовой системе Российской Федерации. М., 2011.

6. Международное право и борьба с преступностью: сб. документов / сост. А. В. Змеевский, Ю. М. Колосов, Н. В. Прокофьев. М., 2004.

7. Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: сб. документов / сост. В. С. Овчинский. М., 2010.

8. Международное право: учебник для вузов / отв. ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов. 5-е изд. М., 2009.

9. Международное право и национальное законодательство. Коллектив авторов. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2009.

10. Общая теория государства права: учебник для вузов. Академический курс / отв. ред. М. Н. Марченко. Т. 2. М., 1998.

11. Проблемы борьбы с коррупцией: уголовно-правовые, криминологические и криминалистические аспекты: монография. Коллектив авторов / под ред. Ж. Д. Бусурманова. Институт законодательства Республики Казахстан. Астана, 2011.

12. Сафаров Низами. Экстрадиция в международном уголовном праве: проблемы теории и практики. М., 2005.

Глава III. Административно-правовые средства противодействия коррупции

§ 1. Административно-правовые средства противодействия коррупции в системе государственной службы

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 2) регламентировано, что система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, военную и правоохранительную службу.

Государственная гражданская служба подразделяется, в свою очередь, на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы. Путем внесения изменений в Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» могут быть установлены и другие виды федеральной государственной службы.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 40 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы. Аналогичная по содержанию норма содержится в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденном постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202–1. Правовая основа и порядок прохождения гражданами Российской Федерации правоохранительной службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ определены в Положении о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 5 июня 2003 г. № 613.

В статье 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» служба в таможенных органах определена как особый вид государственной службы. Согласно ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» судебный пристав является должностным лицом, состоящим на государственной службе. В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы» действие Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202–1, распространено на сотрудников органов внутренних дел, переходящих на службу в учреждения и органы уголовно-исполнительной системы, а также на лиц, вновь поступающих на службу в указанные учреждения и органы, впредь до принятия федерального закона о службе в уголовно-исполнительной системе. Отмеченное Положение регулирует порядок и условия прохождения государственной службы.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» федеральный государственный служащий – это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации – гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета.

Как следует из ч. 4 ст. 10 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», правовое положение (статус) государственного служащего независимо от того, является ли он федеральным государственным гражданским служащим или государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации, устанавливается федеральным законом о соответствующем виде государственной службы.

Вместе с тем данное обстоятельство не запрещает субъектам Российской Федерации устанавливать своими законами дополнительные к установленным федеральным законом особенности правового статуса государственного гражданского служащего. Например, законами города Москвы от 26 января 2005 г. № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы», Республики Татарстан от 16 января 2003 г. № 3-ЗРТ «О государственной гражданской службе Республики Татарстан», Краснодарского края от 31 мая 2005 г. № 870-КЗ «О государственной гражданской службе Краснодарского края» и др.

Статус военнослужащих установлен Федеральными законами от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе». Статус государственных служащих иных видов государственной службы устанавливается федеральными законами, законами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Названные нормативные правовые акты устанавливают общие и специальные запреты, ограничения, обязанности и дозволения к служебному поведению государственных служащих и муниципальных служащих. Вместе с тем правовое положение (статус) государственных служащих и муниципальных служащих определяется в представленных законодательных и других нормативных правовых актах неоднозначно. Законодатель использует для установления запретов, ограничений, обязанностей и дозволений юридические конструкции разного уровня обобщения, что обусловливает не только формальные, но и содержательные различия статусов государственных служащих.

В то же время генетическое единство природы федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, общее их назначение – обеспечение исполнения соответствующих полномочий – обусловливает важнейший с точки зрения юридической значимости и основополагающий с точки зрения практического устройства государственной власти системообразующий принцип государственной гражданской службы Российской Федерации, закрепленный в ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

Единство и взаимосвязь государственной службы Российской Федерации и муниципальной службы обеспечиваются прежде всего общими условиями и едиными принципами организации и функционирования системы государственной службы Российской Федерации, закрепленными федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации»:

– законность;

– приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты;

– равный доступ граждан к государственной службе и к муниципальной службе;

– единство основных требований к государственной службе и к муниципальной службе;

– взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

– открытость государственной службы и муниципальной службы и ее доступность общественному контролю;

– объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

– профессионализм и компетентность государственных служащих;

– защита государственных служащих и муниципальных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц;

– ответственность государственных служащих и муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Основные принципы противодействия коррупции в сфере государственной службы установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В значительной части эти принципы соответствуют общим принципам организации государственной и муниципальной службы. Вместе с тем принцип ответственности государственных и муниципальных служащих претерпел изменения и формулируется как «неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений». Кроме того, установлены специальные «антикоррупционные» принципы:

– комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;

– приоритетного применения мер по предупреждению коррупции;

– сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Общие запреты, ограничения, обязанности, дозволения и требования к служебному поведению государственных служащих, в свою очередь, подразделяются на устанавливаемые федеральным законом для всех видов государственной службы в равной мере и на устанавливаемые федеральными законами и другими нормативными правовыми актами для отдельных видов государственной службы.

Анализ нормативно установленных запретов, ограничений, обязанностей и дозволений позволяет сделать вывод о том, что:

– запреты являются нормативными предписаниями, адресованными правовыми нормами государственному служащему, требующими воздержания от совершения предусмотренных диспозицией нормы права действий, реализуемыми в форме соблюдения;

– ограничения являются нормативными предписаниями, определяющими условия, препятствующие поступлению гражданина на государственную службу либо продолжению нахождения на государственной службе. Ограничения адресуются представителю нанимателя и уполномоченным им должностным лицам;

– обязанности являются нормативными предписаниями, адресованными правовыми нормами государственному служащему, реализуемыми им в форме исполнения при возникновении установленных гипотезами правовых норм юридических фактов (действий или событий);

– дозволения являются правами государственного служащего, предусмотренными правовыми нормами и реализуемыми государственным служащим в форме использования, т. е. по своему усмотрению.

Запреты, ограничения, обязанности, дозволения и требования к служебному поведению государственного служащего образуют в совокупности общий административно-правовой статус государственного служащего. При этом отсутствуют единые стандарты к их установлению и классификации. Одни и те же нормативные положения в разных законодательных и иных нормативных правовых актах могут представляться как запреты, ограничения, обязанности, дозволения либо как требования к служебному поведению.

Понятие антикоррупционных стандартов впервые было использовано в Модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике», принятом Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ от 15 ноября 2003 г.

В нем под антикоррупционными стандартами понимаются единые для обособленной сферы правового регулирования гарантии, ограничения или запреты, обеспечивающие предупреждение или уменьшение воздействия коррупции на функционирование данной сферы.[98]98
  См.: Талапина Э. В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции (постатейный). М.: Волтерс Клувер, 2010.


[Закрыть]

Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике», принятый на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (постановление № 22–15 от 15 ноября 2003 г.), предусматривает (ст. 19) антикоррупционные стандарты в сферах государственной власти, государственной и муниципальной служб. Отмеченные антикоррупционные стандарты представляют собой единую систему гарантий, ограничений и запретов.

Требования к антикоррупционному поведению государственных служащих содержатся также в Типовом кодексе этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации (далее – Типовой кодекс), подготовленном Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации во исполнение рекомендации Группы государств против коррупции (ГРЕКО). Отмеченные требования раскрываются преимущественно через запреты и должностные обязанности. В дальнейшем проект Типового кодекса прошел доработку и был одобрен решением Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции 23 декабря 2010 г.

В отношении государственных гражданских служащих запреты, ограничения, обязанности и дозволения установлены Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (гл. 3). Правовой статус муниципальных служащих закреплен в гл. 3 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Дополнительные обязанности и ограничения установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Введение антикоррупционных стандартов для государственных гражданских служащих и муниципальных служащих предусматривает:

– систематизацию соответствующих положений Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

– выработку структуры (составных элементов) стандартов;

– установление механизма утверждения разработанных проектов стандартов.

Проведенный анализ позволяет выделить следующие структурные элементы антикоррупционных стандартов:

1. Предмет и сфера действия антикоррупционных стандартов.

2. Правовая основа.

3. Единая система запретов, ограничений, обязанностей и дозволений на государственной службе и муниципальной службе.

4. Организационные требования по соблюдению антикоррупционных стандартов.

Вместе с тем, несмотря на устанавливаемые унифицированные правила служебного поведения, реформирование системы государственной службы в России сталкивается со значительными трудностями, которые вызваны укоренившимися и застойными проблемами этого института: высокий уровень коррупции в системе государственной службы; малоэффективная деятельность государственных служащих; низкий уровень профессионализма и компетенции государственных служащих; отсутствие доверия населения к государственным служащим; нежелание государственных служащих повышать профессиональный уровень и овладевать новыми технологиями управления и т. д.

Весьма серьезной проблемой продолжает оставаться нежелание государственных служащих выполнять требования к служебному поведению, а также избегать конфликта интересов при прохождении государственной службы.

Совершенно очевидно, что мерами только уголовной ответственности изменить ситуацию в этом вопросе вряд ли представляется возможным. Следовательно, необходимо использовать другие правовые механизмы совершенствования деятельности государственных служащих.

К таким правовым механизмам, на наш взгляд, относится эффективная работа комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов.

Правовую основу деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих составляет Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Федеральный закон содержит общие положения и нормы, касающиеся правового статуса данных комиссий. В частности, ст. 19 Закона посвящена конфликту интересов, возникающих на гражданской службе. В ней находят свое отражение основные понятия: «конфликт интересов», «личная заинтересованность гражданского служащего» и основные правовые категории, в частности, регламентируется порядок создания и основные функции комиссий по соблюдению требований, предъявляемых к служебному поведению гражданских служащих.

Кроме того, порядок образования и деятельность комиссий устанавливаются Федеральным законом «О противодействии коррупции» и федеральным законодательством о государственной тайне и защите информации, в частности Федеральным законом от 27 июля 2006 г. «О персональных данных» и Указом Президента РФ от 30 мая 2005 г. «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего РФ и ведении его личного дела».

Наиболее важным и детальным правовым актом, регулирующим деятельность комиссий по соблюдению требования к служебному поведению гражданских служащих и развивающим положения Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», является Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов».

Данный Указ утверждает Положение о комиссиях, где раскрываются основные задачи и функции комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих. Если анализировать задачи комиссий, то основными можно назвать:

– содействие государственным органам в обеспечении соблюдения государственными гражданскими служащими РФ требований к служебному поведению;

– содействие государственным органам в урегулировании конфликта интересов, способного привести к причинению вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.

Таким образом, поставленные перед данными комиссиями задачи обусловливают два основных направления их деятельности: с одной стороны, содействовать тому, чтобы гражданские служащие выполняли требования, предъявляемые к их служебному поведению, слаженно и эффективно, контролировать этот процесс, с другой стороны, осуществлять деятельность по урегулированию конфликта интересов, который неизбежно возникает на гражданской службе. Именно эти два направления указываются в качестве основных и приоритетных. Но нельзя не учитывать и другие сферы деятельности комиссий, которые непосредственно граничат или вытекают из основных направлений. Комиссии играют роль стабилизатора служебных отношений и гаранта их гармоничного и эффективного развития. Именно поэтому законодатель детально регламентирует порядок их создания в силу особого юридического статуса.

Комиссии по урегулированию конфликтов интересов образуются путем принятия специальных правовых актов государственных органов и функционируют на постоянной основе.

В состав комиссий входят:

– представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие;

– представитель соответствующего органа по управлению государственной службой;

– представители научных и образовательных учреждений в качестве независимых экспертов – специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой.

Наличие различных независимых представителей в составе комиссии свидетельствует о том, что законодатель стремится сделать работу данного органа более прозрачной и компетентной, тем самым увеличить эффективность его работы.

На наш взгляд, при формировании состава комиссий по урегулированию конфликтов интересов необходимо соблюдать все условия для исключения возможности возникновения конфликтов интересов уже внутри самой комиссии с тем, чтобы гипотетически такая ситуация не могла повлиять на принимаемые комиссиями решения. Это требование касается и приглашаемых экспертов.

Однако на практике возникает множество вопросов о независимости указанных представителей, в частности, отсутствует механизм отбора и приглашения данных представителей, не предусмотрены гарантии их независимости и ответственность, а также система оплаты их труда.

При формировании составов комиссий по урегулированию конфликтов интересов необходимо исключить возможность возникновения таких конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые решения. Так как комиссия по урегулированию конфликта интересов образуется правовым актом государственного органа, то руководитель государственного органа, утверждающий данный акт, несет ответственность за деятельность комиссии в утвержденном составе и обязан принимать меры по предотвращению конфликта интересов. При возникновении угрозы появления конфликта интересов состав комиссии должен быть изменен таким образом, чтобы принятое решение было объективным и непредвзятым.

Вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению и урегулированием конфликта интересов, в отношении гражданских служащих, замещающих должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федерального органа исполнительной власти (за исключением гражданских служащих, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом РФ и Правительством РФ), рассматривает комиссия, образуемая в федеральном органе исполнительной власти. В отношении гражданских служащих, замещающих иные должности гражданской службы в территориальных органах федерального органа исполнительной власти, указанные вопросы рассматриваются в порядке, устанавливаемом руководителем федерального органа исполнительной власти в соответствии с Положением.

К примеру, Федеральной службой по финансовому мониторингу был издан приказ от 8 ноября 2010 г. № 301 «О Комиссии Федеральной службы по финансовому мониторингу по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов». Согласно данному приказу комиссия рассматривает вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению и урегулированием конфликта интересов, в отношении государственных гражданских служащих, замещающих должности в центральном аппарате Федеральной службы по финансовому мониторингу (за исключением гражданских служащих, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством РФ), а также в отношении руководителей и заместителей руководителей территориальных органов Федеральной службы по финансовому мониторингу.

Подобные приказы были изданы практически в большинстве федеральных органов государственной власти, в подтверждение и в качестве примера можно привести следующие нормативно-правовые акты:

– приказ Федеральной службы по труду и занятости Российской Федерации от 29 ноября 2010 г. № 282-к «О Комиссии Федеральной службы по труду и занятости по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов»;

– приказ Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций от 4 октября 2010 г. № 695 «О Комиссии Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов»;

– приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 31 августа 2010 г. № 184 «О Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов Министерства транспорта Российской Федерации» и другие.

Система федеральной государственной гражданской службы стремится к тому, чтобы создать внутри каждого федерального органа отлаженный механизм преодоления «конфликта интересов» и механизм контроля за соблюдением требований, предъявляемых к служебному поведению гражданских служащих. Эта цель достигается путем создания комиссий, осуществляющих эти две взаимосвязанные функции.[99]99
  См.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 405.


[Закрыть]

Но мало того, чтобы просто создать комиссии, формально закрепив их существование в нормативно-правовых актах. Необходимо выработать именно механизм их функционирования, механизм реального участия комиссии в делах по урегулированию конфликта интересов на гражданской службе. Данные комиссии также должны на практике эффективно справляться с поставленными перед ними задачами, в частности контролем за соблюдением требований, предъявляемых к служебному поведению гражданских служащих.

Эти цели могут быть достигнуты только путем тщательной правовой подготовки и регулирования деятельности рассмотренных комиссий.

Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликтов интересов утверждается указом Президента РФ, что подтверждает его значимость и важность для организации деятельности гражданских служащих. Государственные органы исполнительной власти, как отмечалось ранее, имеют право принимать в развитие указа Президента РФ нормативные правовые акты, детально регламентирующие порядок деятельности комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликтов интересов.

Таким образом, в настоящее время федеральным органам государственной власти предстоит большая работа по разработке качественного правового регулирования деятельности комиссий. Результатом данной работы должно явиться создание целостной и динамичной системы органов, содействующих преодолению конфликта интересов. И только тогда можно будет говорить о создании стройной и прозрачной системы государственной службы в целом.

Кроме того, опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд государственных служащих, испытывает серьезные трудности с качеством государственного управления.

Не менее важным вопросом является поиск механизмов, применение которых позволит повысить эффективность госслужбы. Все возможные механизмы лежат в плоскости воздействия на служащих, и нужно признать, что по характеру такое воздействие достигается двумя известными полярными мерами: «кнута» и «пряника». Других вариантов, к сожалению, нет, и об этом свидетельствует отечественная классика юридической мысли о путях достижения качества государственного служения. Эти пути достаточно просты. Воздействие на служащих приводит к повышению эффективности их службы, что положительно отражается на деятельности государственных органов. В поддержку такого механизма говорит то обстоятельство, что между служащим и государственным органом ставится знак идентичности. Это тот знак, который олицетворяет в лице каждого служащего все ведомство.

В современный период описываемые инструменты управления качеством государственной службы регламентированы в Федеральном законе «О государственной гражданской службе в Российской Федерации». В названном законе отмечаются как гарантии стимулирования служащих, так и запреты, связанные с прохождением государственной службы. Представляет интерес то обстоятельство, что эти же запреты в Федеральном законе «О противодействии коррупции» уже представлены как антикоррупционные меры.

Такой дуализм порождает вопрос: при соблюдении запретов, ограничений и обязанностей, связанных с прохождением службы, исчезают ли условия, способствующие коррупции? Конечно, нет, поскольку система запретов исключает лишь возможный конфликт интересов, при котором личная заинтересованность служащего влияет или может повлиять на объективное отправление должностных обязанностей. Становится очевидным, что система запретов и ограничений, связанных с прохождением государственной службы, не способна предотвратить случаи коррупции, которые не связаны с линией поведения служащих, направленной на инициирование коррупции.

В целом, на наш взгляд, антикоррупционные стандарты, призванные обеспечивать предупреждение коррупции или уменьшение воздействия ее проявлений на функционирование данной сферы, не могут быть предметом теоретического моделирования, оторванного от реальности. Моделирование нужно для построения системы антикоррупционных стандартов в виде запретов и ограничений. В свою очередь, система запретов и ограничений должна определяться по результатам мониторинга правоприменения, основанного на анализе исполнения требований законодательства, на изучении мнения практикующих юристов, судебной практики, научной доктрины.

По существу, такой подход применялся при определении содержания антикоррупционных стандартов в Модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике», который был принят Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ 15 ноября 2003 г. В настоящее время многие антикоррупционные стандарты, определенные в Модельном законе, устарели, потому что изменился приоритет проявлений коррупции относительно разных сфер.