Текст книги "Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие"

Следует также еще раз подчеркнуть все большее внимание к вопросам проведения антикоррупционного мониторинга не только со стороны органов государственной власти, но и муниципалитетов. Органы местного самоуправления, принимая муниципальные правовые акты о противодействии и профилактике коррупции, могут закреплять в них положения об антикоррупционном мониторинге.[84]84
  См., например: Решение Ачинского районного Совета депутатов Красноярского края от 20 августа 2010 г. № 5–30Р «Об утверждении Положения о противодействии и профилактике коррупции в Ачинском районе».


[Закрыть] Однако в целом объем таких положений еще не велик, что требует дополнительного внимания к этой проблеме как самих муниципальных органов, так и органов государственной власти посредством оказания соответствующей методической помощи. В юридической литературе отмечается, что одним из оптимальных механизмов могло бы стать издание на уровне субъекта Российской Федерации модельных муниципальных правовых актов и обязательный последующий мониторинг муниципального нормотворчества, в том числе с использованием региональной системы учета муниципальных нормативных правовых актов.[85]85
  См.: Алехичева А. В. Соотношение федерального и регионального регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2007. С. 21.


[Закрыть]

В ряде правовых актов субъектов Российской Федерации содержатся рекомендации органам местного самоуправления по нормативному закреплению антикоррупционного мониторинга, необходимости его проведения, а также о предоставлении региональным органам власти информации, связанной с проведением антикоррупционной экспертизы актов и антикоррупционного мониторинга, и оказании содействия в проведении социологических опросов населения муниципальных образований и муниципальных служащих. При этом можно выделить два варианта рекомендаций органам местного самоуправления по нормативному закреплению антикоррупционного мониторинга. В первом варианте органам местного самоуправления предлагается самостоятельно разработать порядок проведения антикоррупционного мониторинга на уровне муниципальных образований.[86]86
  Например, п. 5 постановления правительства Нижегородской области от 23 сентября 2009 г. № 685 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционного мониторинга на территории Нижегородской области».


[Закрыть] Второй вариант предлагает использовать утвержденный органом исполнительной власти субъекта Федерации правовой акт о порядке проведения антикоррупционного мониторинга как примерный для муниципальных образований.[87]87
  Например, п. 4 постановления правительства Новосибирской области от 20 октября 2011 г. № 458-п «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционного мониторинга».


[Закрыть]

Именно этот вариант представляется нам наиболее предпочтительным, поскольку предусматривает осуществление мониторинга на основе единых критериев и показателей. В свою очередь, это позволяет проводить сравнительную характеристику и общую оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления всех муниципальных образований соответствующего субъекта Российской Федерации в сфере противодействия коррупции.

В целом же следует отметить, что для многих муниципальных образований, особенно сельских поселений, осуществление антикоррупционного мониторинга является весьма сложным и затратным. Это связано в том числе с малой численностью штатов органов местного самоуправления, нехваткой обученных кадров, недостатком финансовых средств, организационно-технических возможностей и т. п. Возможно, именно поэтому в отдельных муниципальных образованиях отказываются от проведения систематического антикоррупционного мониторинга.[88]88
  Так, в одном из муниципальных районов Тюменской области спустя лишь полгода после принятия постановления администрации Голышмановского муниципального района от 1 июня 2009 г. № 696 «О мониторинге состояния и эффективности противодействия коррупции (антикоррупционном мониторинге) в Голышмановском муниципальном районе» оно было признано утратившим силу. См.: Постановление администрации Голышмановского муниципального района от 21 января 2010 г. № 57 «О признании утратившим силу постановления Администрации Голышмановского муниципального района» от 1 июня 2009 г. № 696.


[Закрыть]

Проведенный анализ правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов в сфере организации и проведения антикоррупционного мониторинга показал, что данная деятельность разрозненна, осуществляется на основе неоднородных показателей, что существенно затрудняет обобщение результатов проведенного мониторинга, выявление схожих проблем применения соответствующих актов, выработку предложений по совершенствованию нормативного регулирования.

Одним из способов совершенствования правовой регламентации и эффективного осуществления антикоррупционного мониторинга является встраивание его в общую систему правового мониторинга.

По такому пути уже пошли отдельные субъекты Российской Федерации. Как уже отмечалось, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления принимается значительное число нормативных правовых актов в сфере правового мониторинга. При этом подчеркнем, что в этих актах особо выделяются такие цели, как «выявление в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов и их последующее устранение» (Ставропольский край[89]89
  Так, постановлением губернатора Ставропольского края от 5 августа 2011 г. № 569 утверждено Положение о мониторинге законодательства Ставропольского края. В свою очередь приказом министерства сельского хозяйства Ставропольского края от 20 июня 2011 г. № 199 утвержден Порядок проведения мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Российской Федерации и Ставропольского края в сфере деятельности министерства сельского хозяйства Ставропольского края.


[Закрыть]), «предложения о мерах по повышению эффективности правоприменения» (Вологодская область[90]90
  См.: Постановление администрации Великоустюгского муниципального района от 23 декабря 2011 г. № 1488 «О мониторинге правоприменения в Великоустюгском муниципальном районе».


[Закрыть]). Однако это только первые шаги и полностью антикоррупционный мониторинг еще не встроен в механизм правового мониторинга даже в этих субъектах Российской Федерации. Но представляется, что здесь надо идти дальше и на федеральном уровне разрабатывать методические рекомендации по мониторингу правоприменения в сфере противодействия коррупции.[91]91
  В настоящее время такие методические рекомендации уже разрабатываются Минюстом России, ИЗиСП.


[Закрыть]

Методические рекомендации по мониторингу правоприменения в сфере противодействия коррупции должны быть разработаны с учетом рассмотренных выше Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 и постановления Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № 694. Как уже отмечалось, в методике осуществления мониторинга правоприменения, утвержденной данным постановлением, уже прямо установлены показатели, по которым обобщается, анализируется и оценивается информация о практике применения нормативных правовых актов в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов. Однако этим не исчерпываются возможности применения методики в антикоррупционных целях. Значительная часть иных показателей методики также может быть применена в данных целях. Несомненным достоинством методики является и ее универсальность, а следовательно, возможность ее применения ко всем отраслям и подотраслям законодательства. При этом вполне естественно, что для использования исключительно в целях антикоррупционного мониторинга методика может быть дополнена новыми положениями, что предусмотрено и непосредственно самой методикой.[92]92
  В п. 11 этой методики предусмотрено, что при необходимости мониторинг правоприменения может быть осуществлен по дополнительным показателям, определяемым органами государственной власти.


[Закрыть]

В методических рекомендациях по мониторингу правоприменения в сфере противодействия коррупции должны быть конкретизированы показатели мониторинга правоприменения. Рекомендации должны носить универсальный характер применительно ко всем сферам правового регулирования в пределах полномочий соответствующих органов государственной власти. В целях гармонизации системы нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, целесообразно предусмотреть возможность использования методических рекомендаций при осуществлении мониторинга правоприменения органами местного самоуправления.

Вопросы для самоконтроля

1. Что такое правовые средства противодействия коррупции, в чем их отличия от других социальных средств борьбы с коррупцией?

2. Какова цель правовых средств противодействия коррупции?

3. Что такое государственная антикоррупционная политика? Каковы ее основные направления?

4. Какие нормативные правовые акты образуют систему российского антикоррупционного законодательства?

5. Каковы принципы правового антикоррупционного регулирования в России?

6. Назовите основные направления совершенствования и развития российского антикоррупционного законодательства.

7. Что понимают под правовыми технологиями как условием противодействия коррупции?

8. Что такое антикоррупционное правовое прогнозирование?

9. В чем суть антикоррупционного правового мониторинга как инструмента противодействия коррупции?

10. Как осуществляется правовое регулирование антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в России?

Список литературы

1. Административная реформа в субъектах Российской Федерации: научно-практическое пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2008.

2. Алексеев С. С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. № 6.

3. Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / М. А. Краснов, Э. В. Талапина, Ю. А. Тихомиров и др. М.: Центр стратегических разработок, 2004.

4. Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Правовой мониторинг в нормотворческом процессе // Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н. А. Власенко. М., 2011.

5. Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5.

6. Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972.

7. Кулапов В. Л., Хохлова И. С. Способ правового регулирования. Саратов, 2010.

8. Малько А. В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. № 8.

9. Малько А. В., Шундиков К. В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003.

10. Миронов С. М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. № 4–5.

11. Мусаелян М. Ф., Хатаева М. А. Правовые проблемы противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. № 1.

12. Правотворческая политика в современной России / под общ. ред. проф. А. В. Малько, проф. Н. В. Исакова, доц. А. П. Мазуренко. Саратов; Минеральные Воды, 2009.

13. Правовой мониторинг: научно-практическое пособие. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2009.

14. Правовые акты: антикоррупционный анализ: научно-практическое пособие / отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М.: КОНТРАКТ, Волтерс Клувер, 2010.

15. Сапун В. А. Теория правовых средств и механизм реализации права. СПб., 2002.

16. Тихомиров Ю. А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. № 10.

17. Тихомиров Ю. А. Рекомендации по проведению мониторинга действия законов // Законодательство и экономика. 2008. № 6.

18. Тихомиров Ю. А., Павлушкин А. В., Горохов Д. Б., Чеснокова М. Д., Черепанова Е. В., Глазкова М. Е. Об организации и проведении правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. № 6.

19. Хабриева Т. Я. Экономико-правовой анализ: методологический подход // Журнал российского права. 2010. № 12.

20. Чернобель Г. Т., Иванюк О. А. Технология и техника правового прогнозирования // Юридическая техника: учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / под ред. Т. Я. Хабриевой, Н. А. Власенко. М., 2009. С. 13–24.

21. Шундиков К. В. Механизм правового регулирования: учеб. пособие / под ред. проф. А. В. Малько. Саратов, 2001.

Глава II. Международно-правовое регулирование противодействия коррупции

§ 1. Источники международного права в сфере противодействия коррупции

Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств (СНГ) в постановлении от 15 ноября 2003 г., одобрившем Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике», определила коррупцию как «подкуп (получение или дача взятки), любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот и (или) преимуществ, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства, либо незаконное представление такой выгоды указанному лицу».[93]93
  См.: Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике», ст. 2 постановления Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств от 15 ноября 2003 г. № 22–15.


[Закрыть] В Российской Федерации выработана и реализуется государственная политика в области противодействия коррупции,[94]94
  См.: Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции».


[Закрыть] содержанием которой в том числе является использование международных средств борьбы с этим явлением, подрывающим основы мирового правопорядка. В связи с этим одной из целей международного права, отражающего интересы международного сообщества государств в целом, является формирование условий для стабильного действия правовых норм, касающихся противодействия коррупции, влияющих на развитие законодательства государств в этой сфере. Международно-правовые нормы в данной сфере могут быть выражены в форме международного договора, международно-правового обычая, решения международной организации.

Международный договор – это соглашение между субъектами международного права (в первую очередь – государствами, международными межправительственными организациями) по поводу их взаимных прав и обязанностей в определенной области сотрудничества. Природа международного договора основывается на учете интересов сторон и согласования их воли, что возможно чаще всего при достижении взаимных уступок друг другу, т. е. компромисса. Это не исключает при разработке сторонами определенного договора и полного совпадения их воли, что случается довольно редко. Согласование воли сторон в международном договоре позволяет отрегулировать круг вопросов, приемлемых для всех участников договора, но это – не весь круг проблем, которые могли бы быть решены, а лишь вопросы, по которым достигнуто общее понимание на основе соглашения. Таким образом, соглашение сторон является способом создания норм международного договора. Международно-правовые нормы, касающиеся противодействия коррупции, в этом смысле не являются исключением. Они создаются посредством соглашения как способа создания норм международного права, а с точки зрения количества их участников делятся на универсальные, региональные, локальные и двусторонние. Универсальными международными договорами признаются такие договоры, в которых участвует большинство государств земного шара.

Примером международного универсального договора может служить Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. Конвенция исходит из того, что коррупция уже не представляет собой локальную проблему, а превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает общество и экономику всех стран, что обусловливает исключительно важное значение международного сотрудничества в области предупреждения коррупции и борьбы с ней.

Региональные международные договоры охватывают договоры нескольких государств, находящихся в одном регионе. К региональным договорам относятся Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией, принятая Организацией американских государств 29 марта 1996 г.; Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, принятая Комитетом министров Совета Европы 27 января 1999 г.; Конвенция Африканского союза о предупреждении коррупции и борьбе с ней, принятая главами государств и правительств Африканского союза 12 июля 2003 г. Ограниченное количество договоров государств – участников, расположенных в различных регионах, можно отнести к локальным договорам. Это, например, Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках, принятая Организацией экономического сотрудничества и развития 21 ноября 1997 г.; Договор о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при перемещении наличными денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза, подписанный Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Российской Федерацией 19 декабря 2011 г. Наиболее распространенная категория международных договоров – двусторонние соглашения. Например, это Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Болгарии о сотрудничестве в борьбе с преступностью, особенно в ее организованных формах от 10 ноября 2006 г.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Южная Осетия о сотрудничестве в борьбе с преступностью от 26 августа 2009 г.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что ряд многосторонних договоров, касающихся противодействия коррупции, заключается под эгидой международных организаций, определенных интегративных объединений. В этом плане в дополнение к уже названным конвенциям можно также назвать Конвенцию Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, принятую Советом Европы 9 сентября 1999 г. В тексте этой Конвенции учтены положения Программы действий по борьбе с коррупцией, принятые Комитетом министров Совета Европы, что, несомненно, способствовало качественной стороне принятой Конвенции. Комитет министров – орган Совета Европы, состоящий из министров иностранных дел государств – членов этой международной организации, решения которого по ряду вопросов имеют обязательный характер.

Что касается содержания Конвенции, то в ней предусмотрены меры против коррупции, принимаемые как на национальном уровне, так и на международном. Перед государствами – участниками Конвенции ставится задача внедрения в национальное законодательство эффективной правовой защиты для лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, включая возможность получения компенсации за ущерб. Такое возмещение может охватывать нанесенный материальный ущерб, ценную финансовую выгоду и нематериальный вред.

В международном аспекте стороны сотрудничают по вопросам, касающимся гражданского судопроизводства по делам о коррупции, особенно в вопросах работы с документами, получения доказательств за рубежом, юрисдикции, признания и обеспечения выполнения иностранных судебных решений и судебных расходов. Конвенция не допускает каких-либо оговорок к ее положениям.

Привлекает внимание также Конвенция о борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций, принятая Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) 21 ноября 1997 г. Конвенция характеризует состав уголовного преступления «дача взятки иностранным государственным должностным лицам», определяет понятие соучастия в даче взятки, охватывающее подстрекательство, пособничество и уполномочивание на дачу взятки, устанавливает ответственность юридических лиц за дачу взятки. При регулировании вопроса о санкциях Конвенция исходит из того, что дача взятки иностранному государственному должностному лицу подлежит эффективному, соразмерному и суровому уголовному наказанию, определяемому национальным законодательством.

Международные договоры – главный, но не единственный источник регулирования отношений государств и международных организаций, касающихся противодействия коррупции. Нормы международного права находят свое выражение не только посредством воплощения в международных договорах, но могут получить и другую форму воплощения, а именно – в международно-правовых обычаях.

Международно-правовые обычаи – это нормативные правила взаимодействия государств в определенной сфере, которые сформировались и применяются ими «молчаливо», нередко в течение длительного периода времени в результате их практики, свидетельствующей о том, что сложилась правовая убежденность, когда в конкретной ситуации следует поступать именно так, а не иначе. История международного права связана с развитием международных обычаев, бывших в течение веков главным его источником. В современный период сохранилась важная функциональная особенность международно-правовых обычаев – расширять круг тех государств, которые, непосредственно не участвуя в том или ином международном договоре, тем не менее заинтересованы в выполнении его положений, имеющих значение международного стандарта либо фиксирующих определенные принципы взаимодействия государств. Такая практика способна иметь для заинтересованного государства значение международно-правового обычая. Это касается и соответствующей практики государств, порождающей обычаи, в случае, если они не являются участниками того или иного международного договора в сфере противодействия коррупции, который вместе с тем содержит в данной сфере правила, представляющие собой модель поведения, необходимую для данного государства. Такая модель представляет собой строго установленный формат действий или воздержания от них, служит типовым ориентиром, обеспечивающим единообразное поведение в рамках стандарта. Восприятие международных стандартов в сфере борьбы с коррупцией в форме «молчаливого» взятия государством определенных обязательств, вытекающих из договора, в котором оно не участвует, является одним из способов расширения круга государств, обеспечивающих эти стандарты.

§ 2. Роль международных рекомендательных актов в противодействии коррупции

Сложился еще один формат международных правил, в том числе касающихся противодействия коррупции, когда в качестве эталонной модели стандарта поведения субъекта международного права выступают положения, воплощенные не в международном договоре, а в резолюциях международной организации или в актах международных конференций государств, имеющих рекомендательный характер. Однако впоследствии такие рекомендательные положения нередко оказываются воплощенными в международных договорах государств, а также в соответствующих международно-правовых обычаях. Международные рекомендательные положения нередко отражаются во внутригосударственных актах, выступающих наряду с рекомендательными актами международных организаций и конференций в качестве первичных факторов, влияющих на создание новых норм международного права как в форме международного договора, так и в форме международно-правового обычая. Положения резолюций международных органов и организаций могут включаться государствами не только в тексты заключаемых ими международных договоров, но также закрепляться в законодательстве государств.

Можно привести примеры резолюций, содержащих правила, имеющие важное значение для борьбы с коррупцией. Еще в 1997 г. в г. Лиме (Республика Перу) на IX Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) была принята Лимская декларация руководящих принципов контроля, в которой контроль рассматривается как неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов, что приводит к нарушению принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов. В этом документе, имеющем значение для противодействия коррупции, обоснована концепция предварительного контроля-проверки административных и финансовых документов, проводимой до получения информации об имевших место нарушениях. Подобная проверка позволяет предотвратить возможные нарушения до того, как они произошли. В документе заложены идеи конституционной основы контрольных полномочий, функциональной, организационной и фискальной независимости высших контрольных органов, определены методы контроля. По сути, ряд государств, развивая собственные контрольные органы, отразил в своем законодательстве идеи Лимской декларации.

Существенную роль в развитии представлений о поведении должностных лиц играют рекомендательные документы Организации Объединенных Наций: Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 г., Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 24 мая 1989 г., Международный кодекс поведения государственных должностных лиц от 12 декабря 1996 г. В отношении первого документа, касающегося должностных лиц по поддержанию правопорядка из состава полицейских сил, Генеральная Ассамблея ООН – один из главных органов ООН – обратилась к правительствам с рекомендацией рассмотреть данный документ с целью использования его положений в национальном законодательстве, а также в практической деятельности органов государства. В рекомендациях дается определение термина «должностные лица по поддержанию правопорядка», – это все назначаемые или избираемые должностные лица, связанные с применением права, которые обладают полицейскими полномочиями, особенно полномочиями на задержание правонарушителей. В данном документе подчеркивается, что должностные лица по поддержанию правопорядка не должны совершать каких-либо актов коррупции. Более того, они обязаны всемерно препятствовать любым таким актам и бороться с ними. Отсюда вытекает, что в понятие «акт коррупции» входит и попытка коррупционирования. Любой акт коррупции является разновидностью злоупотребления властью, что несовместимо со служебным статусом должностного лица. Если такое лицо совершает акт коррупции, к нему в полной мере должен быть применен закон, содержащий соответствующие меры ответственности. Правительства не могут ожидать от граждан соблюдения ими правопорядка, если в государстве не обеспечивается соблюдение законности его должностными лицами. В другом документе ООН – «Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка» – содержится предложение о создании эффективных механизмов для обеспечения внутренней дисциплины и внешнего контроля, а также надзора за должностными лицами по поддержанию правопорядка. Независимо от особенностей понятия «коррупция» в национальном праве тех или иных государств, существует общее убеждение в том, что это понятие касается совершения или несовершения должностным лицом какого-либо действия при исполнении им обязанностей в результате требуемых или принятых этим лицом подарков, обещаний или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие. Эти общепризнанные положения получили развитие еще в одном документе ООН – в Международном кодексе поведения государственных должностных лиц. В нем расширяются признаки государственной должности как должности, облеченной доверием государства, предполагающей обязанность действовать в его интересах, что выражается в абсолютной преданности государственных должностных лиц интересам своей страны и приверженности демократическим институтам власти. Как подчеркнуто в указанном документе, государственные должностные лица обязаны компетентно, добросовестно и эффективно выполнять свои функции в соответствии с законами и обеспечивать умелое распоряжение государственными ресурсами, за которые они несут ответственность. С учетом этого государственные должностные лица не могут пользоваться недолжным образом государственными денежными средствами, собственностью, услугами служебных обязанностей для осуществления деятельности, не связанной с выполнением ими официальных функций. Такие лица не могут использовать свое официальное положение для извлечения личных или финансовых выгод для своих семей. Государственные должностные лица не должны участвовать в каких-либо сделках и преследовать какие-либо интересы финансового или коммерческого характера, несовместимые с их должностью, функциями, обязанностями. Документ ООН рекомендует также государствам определить в своем законодательстве положения о том, что государственные должностные лица не должны добиваться и получать прямо или косвенно любые подарки или другие знаки внимания, которые могут повлиять на выполнение ими своих функций, осуществление своих обязанностей или принятие решений.

Для понимания содержания международных договоров, направленных на борьбу с коррупцией, весьма полезным является подготовленный Комитетом ООН по контролю над наркотиками и предупреждению преступности в рамках Глобальной Программы против коррупции документ под названием «Антикоррупционный набор инструментов» (2001 г.). В нем дается перечень элементов коррупционной деятельности и раскрывается их содержание. К элементам такой деятельности отнесены взяточничество, растрата, мошенничество, вымогательство, злоупотребление правом на рассмотрение, использование конфликта интересов, незаконные операции с ценными бумагами, получение незаконного пособия, льготы и незаконные вознаграждения, фаворитизм, кумовство, незаконные пожертвования и вклады. Примером содержания коррупционной деятельности могут, например, служить содержание таких ее видов, как вымогательство, злоупотребление правом на рассмотрение, фаворитизм, кумовство. Вымогательство рассматривается как принуждение гражданина заплатить деньги или предоставить другие ценности в обмен на определенное действие должностного лица или его бездействие. Под злоупотреблением правом на рассмотрение понимается использование служебных полномочий для предоставления неоправданных льгот или преференций какой-либо группе или индивидууму ради личной выгоды. Фаворитизм рассматривается как назначение услуг или предоставление ресурсов родственникам, знакомым в связи с принадлежностью к определенному роду, религии, секте и другим предпочтительным группировкам. Кумовство в «Антикоррупционном наборе инструментов» рассматривается как форма фаворитизма, когда должностное лицо предпочитает выдвигать своих родственников или близких друзей на государственные должности. Возвращаясь к анализу Глобальной Программы против коррупции, следует отметить, что она интересна также тем, что в ней сделаны попытки классифицировать направления формирования антикоррупционных институтов (например, выработка кодекса поведения должностных лиц, создание координационного совета по борьбе с коррупцией, реформа государственной службы, процессы открытого формирования бюджета); определение средств исследования прозрачности доходов и активов государственных служащих (например, обнародование этими лицами имущественного состояния и задолженностей, административные и процедурные упрощения решения вопросов); разработка способов повышения осведомленности общественности (доступ к информации, журналистские расследования, проведение изучения общественного мнения в отношении тенденций в борьбе с коррупцией); применение принудительных мер борьбы с коррупцией (финансовые расследования, мониторинг активов, предотвращение и контроль над отмыванием доходов, полученных коррупционным путем и т. д.).

Оказывают влияние на международное право документы органов Совета Европы, направленные на противодействие коррупции. Так, Комитетом министров Совета Европы на основе резолюции (97) 24, принятой 6 ноября 1997 г., был согласован документ «О двадцати принципах борьбы с коррупцией». В нем в качестве начал были поставлены, по сути, задачи взаимодействия государств – членов Совета Европы в борьбе с коррупцией. Среди них положения о том, что необходимо гарантировать посредством правовых актов признание национальной и международной преступности в качестве криминальной; проводить эффективные меры для предотвращения коррупции, обеспечивать соответствующие меры для конфискации и лишения доходов в результате случаев коррупции; гарантировать право средств массовой информации свободно получать и передавать информацию по вопросам коррупции и т. д. В резолюции содержится обращение к национальным властям поддержать эти принципы и применять их во внутреннем законодательстве государств и их практике. Указанные принципы заметно уступают положениям документов ООН в сфере противодействия коррупции как по степени конкретизации направлений этого противодействия, так и по их содержанию. Однако среди рекомендаций Комитета министров Совета Европы можно выделить документ, более проработанный с точки зрения содержания по сравнению с резолюцией о двадцати принципах борьбы с коррупцией. Это – рекомендация № R (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих, принятая на 106 сессии Комитета министров Совета Европы 11 мая 2000 г.